Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации
(Витрянский В. В.) ("Экологическое право", N 1, 2003) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ (ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННО-ПРАВОВЫХ) ОТНОШЕНИЙ В ЗЕМЕЛЬНОМ КОДЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. ВИТРЯНСКИЙ
Витрянский В. В., доктор юридических наук, профессор.
Земельный кодекс и гражданско-правовые отношения
Тема исследования, вынесенная в заголовок настоящей статьи, содержит в себе определенный раздражающий момент для глаза всякого правоведа: ведь речь идет о правоотношениях, составляющих предмет гражданско-правового регулирования, к источникам которого никак нельзя отнести Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ). Напротив, ЗК РФ представляет собой результат кодификации правовых норм, регламентирующих земельные отношения и претендующих (в своей совокупности) на звание самостоятельной отрасли права, что делает обязательным наличие собственного предмета правового регулирования. Таковым предметом, как известно, признаются земельные отношения, под которыми понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 3 ЗК РФ). Несмотря на всю очевидность необходимости разграничения гражданско-правовых и земельных отношений, составляющих предмет регулирования различных отраслей права: гражданского и земельного, - кодифицированные акты этих отраслей права (Гражданский кодекс и Земельный кодекс) определяют свое отношение к предмету правового регулирования соответствующей смежной отрасли права прямо противоположным образом. Гражданским законодательством, как известно, регулируются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной состоятельности их участников. В связи с этим в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) специально оговаривается, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, в том числе к административным отношениям (включая, естественно, и земельные отношения), гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2). Более того, применительно к обязательственным правоотношениям по поводу земельных участков введение в действие части второй ГК РФ сопровождалось правилом о том, что содержащиеся в ГК РФ нормы, в части сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством (ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации") <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 411.
В ответ на эту вполне оправданную и разумную позицию ГК РФ по отношению к земельному законодательству ЗК РФ демонстрирует прямо противоположный подход. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (т. е. гражданско-правовые отношения) регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Как мы видим, ЗК РФ не только необоснованно расширяет сферу своего действия за счет имущественных отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования, но предлагает делать то же самое и иным отраслям законодательства. Представим себе на минуту, что аналогичное правило было бы включено в ГК РФ, скажем, в виде положения о том, что земельные отношения (т. е. отношения по использованию и охране земель) регулируются земельным законодательством, если иное не предусмотрено гражданским законодательством (или водным, лесным, семейным, трудовым и т. п.). Это прямой путь к разрушению нестабильной, только формирующейся системы правового регулирования имущественного оборота. Исходя из отмеченной порочной концептуальной позиции ЗК РФ пытается непосредственно регулировать целый ряд гражданско-правовых отношений. При этом большинство из содержащихся в нем гражданско-правовых норм, призванных регламентировать вещные права на земельные участки и их оборот, не отличаются высоким уровнем, а в ряде случаев прямо противоречат соответствующим положениям ГК РФ. Речь идет, в частности, о таких положениях, как: о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (ст. 28); об обязательном заключении договора купли-продажи, а также государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при его предоставлении для строительства (п. 7 ст. 30); о запрете отчуждения земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу (п. 4 ст. 35); об объявлении недействительными определенных условий договоров купли-продажи и мены земельных участков, например условия, наделяющего продавца правом выкупить земельный участок обратно по собственному желанию (п. 2 ст. 37); о сохранении права на земельный участок при разрушении здания, строения, сооружения (ст. 39) и некоторых других. Ярким примером противоречия ГК РФ является одно из положений Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <*>, согласно которому при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий) на праве постоянного (бессрочного) пользования, указанное вещное право подлежит переоформлению на право аренды или земельные участки должны быть приобретены в собственность по выбору покупателей зданий, строений, сооружений (п. 2 ст. 3). Как известно, в ГК на этот счет имеется иное правило: при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости (п. 3 ст. 552). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.
Даже если принять во внимание ограничение круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, произведенное в ЗК РФ (п. 1 ст. 20), что, кстати сказать, также противоречит ГК РФ (ст. 268), то и при этих условиях в соответствующей норме ЗК РФ не было никакой нужды, во всяком случае до 1 января 2004 г., когда юридические лица, не входящие в этот круг, должны будут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность <*>. -------------------------------- <*> См.: п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Земельный кодекс Российской Федерации включает в себя также немало гражданско-правовых норм, просто дублирующих соответствующие правила, содержащиеся в ГК РФ. К их числу, например, относится положение о том, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник (п. 1 ст. 35 ЗК РФ). Равно об этом говорится в ст. 273 ГК РФ. Правда, Земельный кодекс внес свой "вклад" в регулирование этих чисто гражданско-правовых отношений. Чего стоит, к примеру, правило, что собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое "осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу" (п. 3 ст. 35 ЗК РФ)?!
"Исключительное" право на приватизацию
Таким же бесцеремонным образом Земельный кодекс вмешивается и в правоотношения, регулируемые специальным законодательством, например законодательством о приватизации, когда вводит принудительный порядок выкупа находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания или сооружения. Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают исключительное право (?) на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды, причем в порядке и на условиях, которые установлены именно Земельным кодексом, а также иными федеральными законами. Хотя, как известно, применительно к порядку и условиям приватизации государственного и муниципального имущества Гражданский кодекс отдает приоритет законодательству о приватизации (ст. 217). Каков механизм реализации этого "исключительного" права? В соответствии с той же статьей ЗК РФ (п. п. 5 - 6) для приобретения права на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты. Соответствующий орган в двухнедельный срок со дня поступления заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земли и направляет его заявителю с предложением о заключении договора. В связи с этим в судебно-арбитражной практике появились споры по искам граждан и организаций, пытающихся реализовать свое "исключительное" право на приватизацию земельных участков в принудительном порядке. Разрешение таких споров весьма затруднительно в силу нечеткости правовых формулировок, содержащихся в ЗК РФ, и возможности их различного толкования. Уже сегодня в судебно-арбитражной практике наметилось два подхода к разрешению подобных споров. Суть первого подхода состоит в том, что из названных норм ЗК РФ вытекает обязанность соответствующих органов исполнительной власти или местного самоуправления, получивших заявление, направить в двухнедельный срок собственнику здания, сооружения проект того договора (купли-продажи или аренды), который указан заявителем. При уклонении указанного органа от заключения договора, предложенного собственником здания (сооружения), последний на основании ст. 445 ГК РФ вправе потребовать понуждения к заключению соответствующего договора, а также передать на рассмотрение суда, арбитражного суда разногласия, возникшие при его заключении. Существо второго подхода заключается в том, что п. 6 ст. 36 ЗК РФ оставляет выбор вида договора: купля-продажа или аренда - за государственным органом или органом местного самоуправления, получившим заявление собственника здания (сооружения), поэтому возможность обращения последнего с иском в суд, арбитражный суд о понуждении к заключению определенного договора исключается. Однако в случае если соответствующий орган не осуществит свой выбор и не направит в двухнедельный срок проект одного из двух договоров заявителю, собственник здания (сооружения) получает право обратиться в суд, арбитражный суд с жалобой на неправомерные действия (бездействие) государственного органа или органа местного самоуправления. На случай приватизации земельных участков, в том числе путем реализации собственниками зданий и сооружений своего "исключительного" права, в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (ст. 2) содержатся нормы об определении выкупной цены соответствующих земельных участков. При продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий и сооружений цена земли определяется субъектом Российской Федерации в пределах максимальной цены, определенной непосредственно данным Федеральным законом в кратном размере по отношению к ставке земельного налога за единицу площади земельного участка в зависимости от численности населения, проживающего в соответствующем населенном пункте. Например, в городе с численностью населения до 500 тыс. человек цена выкупаемой земли составит от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. До установления субъектом Российской Федерации цены земли подлежит применению минимальная ставка земельного налога. Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать поправочные коэффициенты к стоимости земельных участков в размере от 0,7 до 1,3 в зависимости от вида использования расположенных на земельных участках зданий и сооружений. Указанные правила о приватизации земельных участков весьма напоминают схему повального выкупа государственных и муниципальных зданий, сооружений и нежилых помещений, действовавшую в 90-е годы. Тот же принудительный порядок, те же бросовые цены. Как тут не вспомнить Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284 <*>, в соответствии с которой "исключительным" правом на приобретение в собственность нежилых помещений, зданий и сооружений были наделены не только физические и юридические лица, ставшие собственниками приватизированных государственных и муниципальных предприятий на аукционе (по конкурсу), но и все иные граждане-предприниматели, а также товарищества и акционерные общества, созданные в процессе приватизации. Что касается цен, по которым в массовом порядке по всей России выкупались помещения, здания и сооружения, то они были предусмотрены сначала Положением о временном порядке определения цены приобретения объектов нежилого фонда, сданных в аренду, утвержденным распоряжением Госкомимущества России от 16 февраля 1994 г. N 353-р, а затем установлены п. 4.9 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535 <**>. -------------------------------- <*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 1. Ст. 2. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1478.
В соответствии с этими нормативными актами цена выкупа объектов недвижимости определялась в размере годовой арендной платы, установленной в договоре аренды на дату подачи заявления о выкупе, умноженной на коэффициент 2. Результатом реализации гражданами и организациями своего "исключительного" права на выкуп нежилых помещений, зданий и сооружений явилась распродажа государственного и муниципального имущества по символическим ценам, которая лишила муниципальные образования одного из основных источников формирования доходной части бюджета. По этой причине очередной закон о приватизации <*> уже не предусматривал нормативного регулирования стоимости выкупаемого имущества на уровне нормативных правовых актов Российской Федерации. Изменилась и судебно-арбитражная практика, которая применительно к приватизации нежилых помещений, зданий и сооружений признала право их собственника (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) самостоятельно определять выкупную цену и иные условия приватизации указанных объектов недвижимости. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3595.
Похоже, что законодатель, предусматривая принудительный порядок выкупа земельных участков собственниками зданий и сооружений и регулируя цену выкупа, второй раз "наступает на те же грабли". Представляется также, что, обсуждая проблемы, связанные с так называемым исключительным правом собственников зданий и сооружений на приватизацию земельных участков, нельзя не обратить внимания и на формально-юридическую сторону приватизации земельных участков. В основе приватизации земли, так же как и приватизации нежилых помещений, зданий и сооружений, лежит ст. 217 ГК РФ, согласно которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Спрашивается, какое отношение к процессу приватизации государственного и муниципального имущества имеет Земельный кодекс? Очевидно, что соответствующие правоотношения должны регулироваться специальным законодательством о приватизации с субсидиарным применением гражданского законодательства. Что же касается Земельного кодекса, то он должен выполнять свою задачу: регулировать земельные отношения, т. е. отношения, связанные с охраной и использованием земель, в том числе и при их приватизации.
Аренда земельных участков
И, наконец, в Земельном кодексе имеется еще одна немногочисленная группа гражданско-правовых норм, направленных на регулирование обязательственных правоотношений, включение которых в текст Кодекса имеет под собой определенное правовое основание, поскольку такая возможность предусмотрена самим Гражданским кодексом. Например, регламентируя объекты договора аренды, Гражданский кодекс предусмотрел, что законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (п. 2 ст. 607). Поэтому появление в Земельном кодексе норм об аренде земельных участков с формально-юридической точки зрения является оправданным. Другое дело, что существо этих норм и целесообразность содержащихся в них правил не могут не вызывать серьезных возражений. Прежде всего необходимо отметить, что правовое регулирование договоров аренды земельных участков, впрочем, как и любых иных сделок с землей, должно в полной мере учитывать специфику объекта. Земельные участки относятся к тем объектам недвижимости, в отношении которых законодательством должны устанавливаться ограничения на участие в имущественном обороте. Об этом свидетельствует, в частности, норма, содержащаяся в п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В силу особой общественной значимости оборот земельных участков, так же как и содержание прав всякого землепользователя, нуждается в законодательном ограничении в публичных интересах. "Ведь количество и состав такого рода объектов объективно ограничены в силу очевидных естественных причин, а их использование всегда поэтому, так или иначе, затрагивает интересы общества в целом" <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М., 1998. С. 513.
Исходя из этих соображений, можно было разумно ожидать, что специальное регулирование правоотношений, связанных с арендой земельных участков, будет состоять в ужесточении требований к заключению и исполнению договоров аренды земли и в некотором ограничении прав арендатора земельного участка по сравнению с правами арендаторов иных объектов движимого и недвижимого имущества. Однако Земельный кодекс пошел в прямо противоположном направлении и определил правовой режим аренды земельных участков, который является едва ли не самым либеральным по сравнению с арендой любых иных объектов, включая движимое имущество, ограничив попутно права арендодателя (собственника земли) и, напротив, расширив без всякой меры правомочия арендатора, в том числе и по распоряжению правом аренды земельного участка. В отличие от любого иного арендатора по всякому договору аренды арендатор земельного участка получил возможность практически свободно, по своему усмотрению распоряжаться правом аренды земли. В частности, он вправе передавать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу (перенаем), сдавать арендованный земельный участок в субаренду, отдавать право аренды в залог, вносить его в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив. Причем подобное распоряжение правом аренды со стороны арендатора земельного участка в отличие от общих положений о правомочиях арендатора, содержащихся в ст. 615 ГК РФ и распространяющих свое действие как на недвижимость, так и на движимое имущество, осуществляется арендатором земли без согласия собственника, а лишь при условии его уведомления (п. п. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ). Таким же образом регулируется правомочие арендатора на распоряжение правом аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при условии, что срок аренды земли превышает пять лет. Более того, в этом случае при продаже собственником (государством или муниципальным образованием) земельного участка арендатор получает преимущественное право его покупки в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу (п. п. 8 и 9 ст. 22 ЗК РФ). Применительно к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, существенным образом ограничены права арендодателя на изменение и досрочное расторжение договора аренды. В частности, для изменения условий такого договора аренды обязательно требуется согласие арендатора, а изменения договора, направленные на ограничение предусмотренных им прав арендатора земельного участка, вообще не допускаются. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка по требованию арендодателя (государства или муниципального образования) возможно только на основании решения суда при существенном нарушении условий договора аренды со стороны арендатора. Подобное регулирование договора аренды земельных участков, когда права арендатора безгранично расширяются, а права арендодателя, напротив, ограничиваются не только по сравнению с нормами о договоре аренды зданий и сооружений (параграф 4 гл. 34 ГК РФ), но и против общих положений об аренде всякого имущества (параграф 1 гл. 34 ГК РФ), не поддается разумному объяснению. В целом же анализ содержащихся в Земельном кодексе Российской Федерации положений, направленных на регулирование гражданско-правовых, и в частности обязательственных, отношений, может свидетельствовать только о том, что эта попытка оказалась неудачной: она значительно снизила уровень правового регулирования сделок с земельными участками и породила новые совершенно необязательные проблемы как для правоприменительной практики, так и для имущественного оборота в целом.
Название документа