Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике (комментарий нового законодательства)
(Фоков А. П.) ("Юрист", N 9, 2003) Текст документаПРАВОВОЙ СТАТУС ИМУЩЕСТВА УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И ЕГО РОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ (КОММЕНТАРИЙ НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
А. П. ФОКОВ
Конституция Российской Федерации 1993 г. в новых экономических условиях закрепила равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (п. 2 ст. 8). Безусловно, что отношения государства и собственности составляют приоритетное направление реализации экономической функции государства, определяют развитие общества и государственности. Общеизвестно, что в советский период доминирующей формой выступала государственная собственность (ст. 10 Конституции СССР 1977 г.) <*> , а право частной собственности граждан и юридических лиц заменялось иными вещными правами: правом личной собственности для граждан и правом хозяйственного ведения и оперативного управления для юридических лиц. Толкование же самого понятия собственности было сведено к формулировке известного ученого А. В. Венедиктова о том, что "собственность - присвоение вещей своей властью и в своем интересе" <**>. -------------------------------- <*> Конституция СССР. М., 1977. <**> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 21.
В этой связи вполне уместно обратить внимание на точку зрения ученого Г. Ф. Шершеневича, который еще в начале ХХ века сформулировал свое понимание о собственности как об отношении к вещи <1>, т. е. "отношение определенных лиц к материальным благам как к своим, как к принадлежащим им" <2>. В то же время современный ученый-цивилист проф. Е. А. Суханов свое понимание собственности определил как отношения собственника к принадлежащему ему имуществу и отношения между собственником и третьими лицами <3>. Думается, что и исследования современных ученых <4> констатируют, что на сегодняшний день абсолютно невозможно организовать экономику на основе лишь одной формы собственности. Да это и нецелесообразно, так как частная собственность во многих сферах деятельности просто неэффективна или даже вредна. Например, необходимо производить коллективные или общественные продукты (оказывать услуги) в таких сферах, как оборона, социальное обеспечение, экологическая защита, фундаментальные науки. Так, согласно экономическим данным в странах с развитой рыночной экономикой при помощи налогов централизуется и перераспределяется государством от 1/3 (США, Япония) до более половины (Швеция) валового национального продукта. А доля государственной собственности в западных странах составляет 10 - 40%. -------------------------------- <1> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 165 - 166; Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 частях. Ч. 2. М., 1997. С. 4. <2> Венедиктов А. В. Там же. С. 28 - 29. <3> Суханов Е. А. Правовая форма экономических отношений // Методологические проблемы правоведения. М., 1994. С. 49 - 50. <4> Власова М. В. Право собственности в России. М., 2002. С. 53.
М. В. Власова в своих исследованиях приходит к выводу о том, что зависимость национального дохода от доли государственной собственности в экономике (в отношении Западной Европы) составляет 25%. Любое государство должно активно заниматься хозяйственной деятельностью. Государственная форма собственности необходима в тех сферах экономики, где объективно велика потребность в прямом централизованном управлении и нецелесообразно или невозможно развивать конкуренцию в целях соблюдения государственных интересов. Это естественные монополии (связь, трубопроводный транспорт), наукоемкое производство (космос). Государственная форма собственности возникает и при необходимости оказать помощь терпящим банкротство негосударственным предприятиям. Происходит это на основе национализации фактически убыточных предприятий, их санации с помощью государственных средств и последующей реприватизации <*>. -------------------------------- <*> Власова М. В. Там же. С. 53 - 54.
Развитие рыночных отношений, научно-технический прогресс привели к существенным изменениям в системе объектов права собственности и эффективной организации государством унитарных предприятий. Достаточно обратить внимание на то обстоятельство, что появляются новые виды имущества, например информация в памяти электронно-вычислительных машин и многие иные, которые все чаще выступают не как отдельные вещи или права, а их совокупности, объединенные хозяйственным назначением. Среди всех коммерческих организаций унитарные предприятия выделяются тем, что не являются построенными на началах членства корпорациями и не становятся собственниками закрепленного за ними имущества. Создавший такое предприятие единоличный учредитель (как правило, публичный собственник) сохраняет за собой право собственности на переданное предприятию и приобретенное им в ходе своей деятельности имущество, тогда как само предприятие как самостоятельное юридическое лицо в силу закона наделяется лишь определенным ограниченным вещным правом, по сути используя чужое имущество. Термин "унитарное" подчеркивает неделимость имущества такого юридического лица по вкладам (долям, паям), в том числе и между его наемными работниками, ибо никто, кроме учредителя, не участвовал в его образовании. Таким образом, полагает проф. Суханов Е. А., "унитарным предприятием признается коммерческая организация, имущество которой остается неделимой собственностью ее учредителя (п. 1 ст. 113 ГК)" <*>, поэтому и в законодательной систематизации данная разновидность коммерческих организаций поставлена на последнее место. При этом заметим, что юридическим лицом признается именно предприятие, а не его "трудовой коллектив", не являющийся субъектом гражданских правоотношений. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Учебник гражданского права. Т. 1. М., 2003. С. 248.
По опубликованным данным, к 2003 году в России осталось около 10 тыс. унитарных предприятий <*>, хотя, думается, статистика не совсем точная, т. к., например, в одной только Республике Саха (Якутия) в 2002 году было зарегистрировано 2083 подобных предприятий. При этом отмечается не только снижение законодательной роли унитарных предприятий, но и в результате анализа судебной практики, например, Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) в 2001 году, вполне справедливо утверждение о том, что произошло резкое увеличение исков о привлечении к ответственности государства (субъект Федерации) как собственника государственного имущества по обязательствам созданных им учреждений, и тенденция к росту данной категории дел легко прогнозируема <**>. -------------------------------- <*> Щенникова Л. Закон об унитарных предприятиях и его роль в российской экономике // Российская юстиция. 2003. N 4. С. 15. <**> Андреев В. Правовые аспекты применения субсидиарной ответственности государства по обязательствам созданных им учреждений // Правосудие в Восточной Сибири. Иркутск. 2002. N 1 - 2 (5, 6). С. 35.
Гражданско-правовое регулирование унитарных предприятий до принятия соответствующего федерального закона было явно недостаточным. Гражданский кодекс посвятил этой разновидности коммерческих организаций всего три статьи (ст. ст. 113 - 115), возложив бремя более детального регулирования на специальный закон. Процедура разработки и его принятия длилась очень долго. Проект Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" длительное время находился в стадии разработки, затем обсуждения в различных депутатских комиссиях и был принят в первом чтении 22 апреля 1999 года, рассмотрен Советом Государственной Думы 30 марта 2000 года <*>. -------------------------------- <*> Российское законодательство 1917 - 2001: Справочник. М., 2001. С. 187.
В экономических условиях современности, когда государство значительно усилило свою роль в деятельности унитарных предприятий, стала совершенно очевидной необходимость принятия федерального закона, который бы окончательно завершил законодательное оформление перечня допускаемых организационно-правовых форм юридических лиц (п. 2 ст. 50 ГК РФ). Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" был принят Государственной Думой 11 октября 2002 года, одобрен Советом Федерации 30 октября 2002 года и подписан Президентом РФ В. Путиным 14 ноября 2002 года за N 161-ФЗ. В целом Федеральный закон законодательно прописал и устранил недостатки ГК РФ, который, назвав признаки унитарного предприятия, определив возможные вещные права на закрепленное за ними имущество, не сформулировал цели деятельности данных юридических лиц, не были сформулированы и достаточно ясно не прописаны: права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации предприятия и, наконец, самое главное - данная юридическая конструкция согласно Закону приобретает совершенную форму. Уже в ст. 2 ФЗ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс. В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: а) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие; б) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие. В ФЗ прописан не только весь необходимый правовой механизм организации унитарного предприятия, но и отражены необходимые средства индивидуализации, наличие товарного знака, печати и собственной эмблемы (ст. 2); правоспособность в соответствии с уставными целями и задачами (ст. 3), оно действует с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ст. 10), без ограничения срока, если иное не установлено его уставом, и может совершать отдельные виды деятельности только на основании лицензии. Место нахождения унитарного предприятия определяется местом его регистрации, однако указанное обстоятельство не препятствует с согласия собственника имущества иметь филиалы и представительства как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами в соответствии с законодательством иностранного государства, которые не являются юридическими лицами и действуют на основании утвержденных унитарным предприятием положений (ст. ст. 4, 5). Многие исследователи скептически относятся к такой организационно-правовой форме, как юридическое лицо - несобственник, и полагают, что указанное является "порождением огосударствленной экономики", когда государство "как единый собственник огромного имущества создавало свои предприятия" и руководило всей их деятельностью, не отвечая за ее результаты, а следовательно, и по долгам этих предприятий, но оставалось собственником всего их имущества <*>. Публикации органов СМИ в последние годы также стремились показать экономическую неэффективность унитарных предприятий, поскольку расходы на их содержание значительно превышали доходы, что, по мнению оппонентов полной ликвидации этих "реликтов социализма", не оправдывает их существование <**>. -------------------------------- <*> Суханов А. Е. Учебник гражданского права. Т. 1. М., 2003. С. 249. <**> Щенникова Л. Закон об унитарных предприятиях и его роль в российской экономике // Российская юстиция. 2003. N 4. С. 15; Реликт социализма в рыночной экономике // Независимая газета. 2001. 23 ноября; и др.
Думается, что подобные утверждения можно было принимать за искомое, когда ориентация исследователей опиралась только на нормы ГК. С принятием же Федерального закона мы приобретаем правовой механизм деятельности унитарных предприятий, может быть, и не совсем совершенный, но вполне достаточный для его практической обкатки. Если последовательно следовать нормам Федерального закона, то можно дискутировать с учеными, полагающими "неясным вопрос о судьбе таких важных для обеспечения государственных интересов России организаций, как "Росвооружение", "Мосводоканал", "Росспиртпром" и им подобные" <*>. Согласно ст. 8 ФЗ решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Таким же образом решается вопрос об учреждении государственного предприятия субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления. Подобное происходит и с учреждением федерального казенного предприятия, казенного предприятия субъекта Российской Федерации, муниципального казенного предприятия. -------------------------------- <*> Щенникова Л. Там же. С. 15.
Цели и задачи таких организационно-правовых форм унитарного предприятия четко прописаны в Федеральном законе и имеют право на жизнь: для обеспечения безопасности Российской Федерации; для обеспечения продовольственной безопасности государства; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; задач производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной (ст. 8). Федеральный закон РФ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2003 г. N 161-ФЗ привнес новеллы, которые потребовали внесения соответствующих изменений в целый ряд законодательных актов, в том числе и ГК РФ. Ранее унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, могли создавать дочерние предприятия (п. 7 ст. 114 ГК), которые не представляли собой самостоятельной организационно-правовой формы и создавались с разрешения собственника-учредителя путем передачи части своего имущества в хозяйственное ведение. При этом предприятие-учредитель принимало на себя функции собственника в отношении своего дочернего предприятия (утверждало устав, назначало руководителя, давало согласие на утверждение сделок по распоряжению недвижимым имуществом (п. 2 ст. 295 ГК), не отвечая по долгам своего дочернего предприятия (п. 8 ст. 114 ГК)). С принятием Федерального закона введен запрет на создание унитарными предприятиями дочерних предприятий, в связи с чем внесены соответствующие изменения и дополнения в абзац 3 п. 2 ст. 48 ГК, где слова "в том числе дочерние предприятия" исключены. В соответствии со ст. 37 ФЗ уставы унитарных предприятий подлежат приведению в соответствие с нормами Федерального закона в срок до 1 июля 2003 года. Созданные унитарными предприятиями до вступления в силу настоящего Федерального закона дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение 6 месяцев со дня вступления в силу Федерального закона. Внесены соответствующие изменения и в иные нормы ГК <*> (п. 1 ст. 54, регламентирующий наименование некоммерческих организаций, а в предусмотренных законом случаях наименования коммерческих организаций должны содержать указание на характер деятельности юридического лица); дополнен абзац 2 п. 1 ст. 113 словами "за исключением казенных предприятий". Кроме того, в новой редакции изложены п. 4 ст. 114 и ст. 115 ГК, предусматривается создание унитарного предприятия на праве оперативного управления - казенного предприятия, права которого на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. ст. 296 и 297 ГК РФ. При этом вполне логично закрепление положения о том, что собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 2002. N 12. Ст. 1093.
Федеральный закон установил минимальный размер уставного фонда унитарных предприятий - не менее 5 тыс. МРОТ на дату государственной регистрации государственного предприятия, а размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем 1 тыс. МРОТ, также уставный фонд может формироваться за счет ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку (ст. 12 ФЗ). Уставный фонд государственного или муниципального предприятия должен быть полностью сформирован собственником его имущества в течение 3 мес. с момента государственной регистрации такого предприятия (ст. 13). В казенном предприятии уставный фонд не формируется (п. 5 ст. 12 ФЗ). Особые требования сформулированы в отношении руководителя унитарного предприятия, который подлежит обязательной аттестации, назначается собственником имущества, ему подотчетен и имеет целый ряд ограничений в своей деятельности, в том числе невозможность совершения целого ряда сделок, в том числе крупной (отчуждение имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тыс. раз превышает установленный Федеральным законом МРОТ, - ст. ст. 21, 22, 23 ФЗ). При этом установлена его ответственность за убытки, причиненные его виновными действиями или бездействием (ст. 25 ФЗ). Нам представляется совершенно правильным замечание ученых о том, что Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. указывает место унитарных предприятий "с новым лицом" в системе юридических лиц, выстроенной кодифицированным гражданским законом России, т. е. если коммерческие организации преследуют в качестве основной цели извлечение прибыли, то некоммерческие отрицают эту цель в качестве основной и соответственно не распределяют эту прибыль между участниками <*>. Действительно, в гражданско-правовой литературе путем исследования проблемы отмечалась неудовлетворительность и неидеальность данной классификации <**>. -------------------------------- <*> Щенникова Л. Там же. С. 15. <**> Грешников И. П. Субъекты гражданского права. СПб., 2001. С. 180.
Существующая реальность подталкивает нас к непростым вопросам о том, как заработает Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ в новых экономических условиях, если он предполагает прозрачность и публичность опубликования отчетности о деятельности унитарных предприятий (ст. 27). В этой связи хочется обратить внимание на обеспокоенность ученых тем, что на местах больше "обеспокоены иной задачей: какие еще государственные предприятия "пустить под приватизацию". Так, Л. Щенникова <*> приводит пример о том, что в разрабатываемой в Пермской области Концепции управления государственной собственностью стратегическим признан курс на преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества. В масштабах же России главной задачей, которая ставилась перед соответствующими государственными структурами накануне принятия Закона об унитарных предприятиях, была задача приватизации в 2003 году как минимум порядка 2,5 тыс. унитарных предприятий. Ученый призывает не к поискам повышения эффективности и прибыльности унитарных предприятий, не к увеличению количества приватизированных государственных предприятий сегодня, а... к проведению политики сохранения государственно важных предприятий и производств, в которых не может быть заинтересован частник, поскольку он не получит здесь особой прибыли, но которые будут служить авторитету нашего государства как государства социального. -------------------------------- <*> Щенникова Л. Там же. С. 16.
Если обратиться к истории данного вопроса, то становится вполне понятным, что только принятие части 1 Гражданского кодекса от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ <*> позволило от хозяйственных обществ и товариществ, а также производственных кооперативов, основанных на имуществе, принадлежащем им на праве собственности, альтернативно допустить создание унитарных предприятий только на базе государственной или муниципальной собственности. Поскольку на основании ранее действовавшего законодательства учреждались унитарные предприятия, принадлежащие на праве собственности гражданам, товариществам, обществам, общественным и религиозным организациям, объединениям, благотворительным фондам, и иные не находящиеся в государственной или муниципальной собственности предприятия, в п. 5 ст. 6 Вводного закона установлено, что такие предприятия подлежат до 1 июля 1999 г. преобразованию в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо ликвидации. По истечении указанного срока такие предприятия подлежали ликвидации в судебном порядке по требованию органов, осуществивших государственную регистрацию соответствующих юридических лиц, налогового органа или прокурора. До ликвидации к указанным предприятиям применялись положения об унитарном предприятии, предусмотренные в ст. ст. 113, 115, 296, 297 ГК РФ, т. е. относящиеся к унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Со своей стороны мы можем оценить, сколько лет потребовалось на то, чтобы законодатель пришел к окончательному выводу о том, что специальный федеральный закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях необходимо принимать. Обратив внимание на положения Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ о необходимости переходного периода, о приведении законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Законом (ст. 37), мы настроились на длительное ожидание. Каково же было наше удивление, когда, осуществляя свои исследования по данной проблематике, мы обнаружили, что процесс унификации законодательных актов в данной области стал плавно обрастать как ведомственными, так и иными актами. Думается, что одним из таких достаточно важных и своевременных актов явилось принятие Постановления Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2003. 17 июня.
Цель указанного Постановления Правительства РФ не вызывает никаких сомнений в том, что государство в лице Министерства имущественных отношений прямо предписывает осуществлять согласование сделок федерального государственного предприятия в отношении закрепленного за предприятием в хозяйственном ведении находящегося на территории Российской Федерации недвижимого имущества (за исключением передачи его в аренду) и принадлежащих предприятию акций, вкладов (долей) в уставных (складочных) капиталах находящихся на территории РФ хозяйственных обществ и товариществ, а также решения предприятия о заключении договора простого товарищества при наличии документа о целесообразности совершения такой сделки (заключения договора), представляемого федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли (сфере управления). Согласование сделок предприятия с имуществом, определенная в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, стоимость которого превышает 150 млн. рублей, осуществляется Министерством имущественных отношений РФ на основании решения Правительства РФ, Председателя Правительства РФ или решения, принимаемого по его поручению заместителем Председателя Правительства РФ (п. 1). Постановление Правительства РФ регламентирует права и обязанности унитарного предприятия по совершению сделок, определяет механизм и процедуры прохождения документов (п. 2), сроки рассмотрения и прохождения документов в Министерстве имущественных отношений РФ и в Правительстве РФ (п. 3), регламентирует процедуру по продаже предприятиями имущества на аукционе (п. 4), публичность аукционов путем опубликования соответствующей информации в органах СМИ, Интернете, а также в бюллетене Российского фонда федерального имущества "Реформа" и полный контроль Правительства РФ путем получения ежеквартальных отчетов о реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества предприятий (п. 7). Таким образом, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в действии и уже вполне эффективно реализует свои нормы и институты на федеральном уровне.
Название документа