Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством
(Козырь О. М.) ("Экологическое право", N 4, 2003) Текст документаОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ СДЕЛОК С ЗЕМЛЕЙ ЗЕМЕЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ
О. М. КОЗЫРЬ
Козырь О. М., кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ.
Совершение сделок с землей стало регулироваться земельным законодательством сравнительно недавно. Земля в течение многих лет была исключена из гражданского оборота, и советское земельное законодательство не допускало возможности совершения сделок с землей. Права на землю преимущественно возникали из актов органов государственной власти. Совершение сделок с землей было прямо запрещено и квалифицировалось как уголовно наказуемое деяние. В условиях, когда гражданско-правовое регулирование оборота иных объектов недвижимости продолжало развиваться и совершенствоваться, земельные участки стали следовать судьбе иного недвижимого имущества - строений или сооружений: при переходе прав на строение в большинстве случаев к приобретателю права переходило право пользования земельным участком. К сожалению, даже после того, как земельные участки были вновь законодательно признаны объектами недвижимого имущества, в гражданско-правовом регулировании сохранилась тенденция воспринимать земельный участок как зависимый от судьбы основной недвижимости - строения. Возможность совершения сделок с земельными участками появилась в связи с разгосударствлением собственности на землю, введением аренды земли и признанием права частной собственности на землю. Только один вид сделок с землей - аренда - был закреплен в законодательстве до введения частной собственности на землю <*>. -------------------------------- <*> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 г. // ВСНД и ВС СССР. 1989. N 25. Ст. 481.
Впервые частная собственность на землю была закреплена в Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г. <1> и в Законе РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г. <2> Нормы этих Законов на момент их принятия противоречили нормам действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., в которую в декабре 1990 г. был внесен ряд соответствующих изменений <3>. Принятый 25 апреля 1991 года Земельный кодекс РСФСР также закрепил передачу земли в частную собственность <4>, но при этом практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей, за исключением двух случаев. Первым стал случай покупки земли гражданином у Совета народных депутатов с заключением договора в нотариальном порядке (ст. 30 ЗК РСФСР). Вторым случаем, предусмотренным ЗК РСФСР, стало совершение последовательно двух сделок с земельным участком при продаже дома, расположенного на участке, находящемся в частной собственности гражданина: участок надлежало продать Совету народных депутатов по фиксированной цене, а Совет депутатов, в свою очередь, продавал его в собственность новому собственнику дома (ст. 37 ЗК РСФСР). Совершение сделок с землей в этот период сдерживалось установленным Конституцией мораторием на совершение таких сделок. -------------------------------- <1> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324. <2> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. Признан утратившим силу Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ и Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2287. <3> В соответствии с внесенными в Конституцию изменениями была предусмотрена возможность предоставления земельных участков в собственность для целей ведения сельскохозяйственного производства. Был установлен десятилетний мораторий с момента бесплатного приобретения права собственности на земельный участок на совершение сделок с землей, в первую очередь ее купли-продажи, и пятилетний мораторий на отчуждение земли в случае приобретения земельного участка за плату. Продажа земельных участков без соблюдения моратория допускалась только Советам народных депутатов. <4> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
Следующим этапом в развитии законодательства, регулирующего совершение сделок с землей, стало принятие Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России" <1>, который предусмотрел право граждан собственников земельных участков с 1 января 1992 г. продавать их другим гражданам и оформлять сделки в местной администрации при выходе на пенсию по старости, при получении земли в порядке наследования, при переселении с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства, при вложении вырученных от продажи земли средств в перерабатывающие, строительные, торговые и иные предприятия на селе (п. 12). Крестьянским хозяйствам предоставлялось право залога земли в банках (п. 10 Указа). Этот Указ (п. 9) и принятое во исполнение Указа Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" <2> (п. 10) предусмотрели также возможность совершения сделок с земельной долей: внесение ее в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество, передачу в качестве вступительного взноса в кооператив, продажу другим работникам сельскохозяйственного предприятия или самому этому предприятию, а также право на обмен земельной доли на имущественный пай, на сдачу земельной доли в аренду. В рамках осуществления мер по экономической реформе были приняты Указ Президента РФ "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий" <3> от 25 марта 1992 года N 301 и Указ Президента РФ от 14 июня 1992 года N 631 "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" <4>, которыми была предусмотрена возможность покупки земельных участков юридическими лицами и гражданами при приватизации государственных и муниципальных предприятий. При этом было установлено, что отказа в приеме и регистрации заявки на приобретение (продажу) земельного участка приватизированного предприятия в собственность от собственников приватизированных предприятий не допускается, кроме случаев, предусмотренных пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. N 631, касавшихся перечня земель, приватизация которых была прямо запрещена. Приведенные нормы Указов и Постановлений Правительства вступали в противоречие с установленным в то время законодательством мораторием на сделки с землей. -------------------------------- <1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53. <2> СП РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 9. <3> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 14. Ст. 761. Признан утратившим силу Указом Президента РФ от 26 марта 2003 г. N 370 // Российская газета. 2003. 20 марта. N 59. <4> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1427. Признан утратившим силу Указом Президента РФ от 26 марта 2003 г. N 370 // Российская газета. 2003. 20 марта. N 59.
Поэтому 9 декабря 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми полученные или приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы, их собственниками без изменения целевого назначения земель, уже независимо от сроков вступления в собственность, Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых они были предоставлены, или физическим и юридическим лицам по договорной цене - для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного, индивидуального жилищного строительства (ч. 3 ст. 12 Конституции РФ 1978 г. <*>). Во всех остальных случаях сохранялось действие моратория. Сразу после внесения изменений в Конституцию был принят Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" <**>, который несколько сузил применение конституционных положений о возможности продажи земельных участков их собственниками: право на совершение таких сделок было предоставлено только гражданам Российской Федерации. -------------------------------- <*> Закон РФ "Об изменении и дополнении Конституции (Основного закона) РФ - России" от 9 декабря 1992 г. // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55. <**> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26.
Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 года N 1767 вновь вернулся к приведенной выше конституционной формулировке и предусмотрел возможность любых собственников земельных участков свободно осуществлять их куплю-продажу. Указом был также определен целый ряд сделок, которые можно было совершать с земельными участками, в число которых вошли купля-продажа, передача по наследству, дарение, залог, аренда, мена, а также передача земельного участка или его части в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. В Указе было четко закреплено, что земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости, а совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и положениями данного Указа. Одним из важных концептуальных положений Указа стало положение о том, что государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Основной целью разработки рассматриваемых положений Указов Президента РФ было сближение правового регулирования сделок с землей и иными объектами недвижимости, а также правовых режимов отдельных объектов недвижимости для стимулирования развития рынка недвижимости. С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и Гражданского кодекса РФ (первой и второй частей) процесс сближения и последующей унификации правового регулирования сделок с землей и иными объектами недвижимости стал стремительно развиваться. При этом особенности оборота земли, связанные с ее уникальным качеством основополагающего природного ресурса, закреплялись в земельном законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По мнению Б. Уткина и Е. Сарьян, на момент принятия нового ЗК РФ существовали следующие способы приобретения земли в частную собственность по договорам купли-продажи - в результате: сделок между физическими и юридическими лицами; продажи на торгах земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территориях городских и сельских поселений; продажи земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по нормативной (кадастровой) либо договорной цене (выкуп арендованных земельных участков; земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в собственности; частей земельных участков, превышающих нормы бесплатного предоставления земли в собственность, и др.); выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями <*>. Поэтому нельзя утверждать, что только с принятием нового ЗК РФ были разрешены сделки с земельными участками. Роль нового Кодекса в регулировании этого института скорее состоит в том, что на основе обобщения практики совершения сделок с земельными участками, сложившейся за предшествующие принятию ЗК РФ 10 лет формирования нового земельного законодательства и, параллельно с ним, рынка земли, в ЗК РФ были обобщены особенности регулирования сделок с земельными участками по сравнению с общими нормами регулирования сделок с недвижимым имуществом, установленными гражданским законодательством. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Уткин Б., Сарьян Е. Земля - на продажу? // ЭЖ-Юрист. 2002. 20 мая. С. 9.
Сторонами сделок с земельными участками являются не только граждане и юридические лица, но также государство и муниципальные образования в лице соответствующим образом уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих функции распоряжения государственной и муниципальной собственностью. В случае, когда государство выступает и как собственник земли, и как сторона по договору, государственное регулирование земельных отношений может в большей степени затрагивать вопросы внутрихозяйственной деятельности землепользователей, поскольку государство является собственником земли, устанавливает размеры арендной платы, сроки аренды и другие условия пользования государственной землей, обязательные для арендаторов и других пользователей. Строго говоря, сторонами сделки выступают участники земельных отношений, определенные ЗК РФ в п. 1 ст. 5. Статья 36 Конституции РФ 1993 г. устанавливает, что собственник свободно владеет, пользуется и распоряжается землей, но свободное распоряжение землей может быть ограничено в публичном интересе. Поэтому в новом ЗК РФ закреплены как нормы, ограничивающие либо запрещающие оборот отдельных видов земельных участков, предусматривающие особые условия договоров, так и нормы, направленные на создание единого объекта недвижимого имущества. Общее понятие оборотоспособности закреплено в ст. 129 ГК РФ, согласно которой объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Вторая часть ГК РФ подробно регулирует порядок совершения сделок с различными объектами недвижимости, в том числе и земельными участками. К сделкам с землей в равной степени предъявляются и требования о регистрации, установленные Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>. Ст. 27 ЗК установила, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ, что означает возможность регулирования сделок с землей только на федеральном уровне <**>. Особенности же земли как объекта купли-продажи и иных сделок не могут не отразиться на условиях сделки, правах и обязанностях ее сторон. Необходимо отметить при этом, что и для гражданского законодательства регулирование сделок с землей является относительно новым институтом, на практике применяющимся только в течение последнего десятилетия и требующим дальнейшего развития и совершенствования. Поэтому можно констатировать, что в гражданском и земельном законодательствах происходит становление и развитие этого института, причем это происходит путем устранения ряда противоречий в правовом регулировании и выявления на практике особенностей регулирования сделок именно в отношении земли. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; с изм., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 г. N 20-ФЗ; от 12 апреля 2001 г. N 36-ФЗ и от 11 апреля 2002 г. N 36-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 997; СЗ РФ. 2001. N 16. Ст. 1533; СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1377. <**> В этой связи трудно согласиться с позицией, что в настоящее время нет четких правовых препятствий к регулированию отношений по переходу прав на земельные участки путем совершения сделки нормами законодательства субъектов РФ (см.: Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2002. С. 133). На наш взгляд, это расширительное толкование с применением положений ст. 72 Конституции РФ, положений ст. 129 ГК РФ о том, что земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в которой ее оборот допускается законодательством о земле. Новый ЗК РФ в ст. 27 предусмотрел исчерпывающий перечень земель, исключенных и ограниченных в обороте, в том числе прямо указал, что ограничения в обороте земель сельскохозяйственного назначения допускаются лишь в соответствии с Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Более того, п. 5 ст. 1 указанного Закона прямо предусмотрено, что принятие субъектами РФ законов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.
Положение ст. 36 Конституции РФ о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, получило дальнейшее развитие в ГК РФ (ч. 3 ст. 209). ГК РФ также закрепил положение о том, что перечисленные правомочия собственник земли и других природных ресурсов осуществляет в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ). Указанные нормы явились основой для установления земельным законодательством ограниченной оборотоспособности земельных участков. Как подчеркивается в работах специалистов в области земельного права, выработанное гражданским правом общее понятие оборотоспособности применимо и к сфере земельных отношений, но основное отличие оборотоспособности земельных участков от оборотоспособности иных объектов гражданских прав заключается в том, что земельное законодательство устанавливает определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 102 - 105.
Наиболее ярким примером таких ограничений является установление в ст. 27 ЗК РФ перечня видов земельных участков, исключенных из оборота и ограниченных в обороте. Эта норма Земельного кодекса РФ также принята в развитие положений ст. 129 Гражданского кодекса РФ, устанавливающих ограничение в обороте земельных участков в публичных интересах. В первую очередь из оборота полностью изъяты земельные участки, занятые определенными объектами, находящимися в федеральной собственности, в том числе государственными природными заповедниками и национальными парками, зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, военные суды; участки, занятые объектами организаций Федеральной службы безопасности и федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также рядом иных объектов, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Кроме того, ЗК РФ ограничил в обороте ряд земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в пределах особо охраняемых природных территорий, не попавших в перечень участков, полностью изъятых из оборота, земельных участков из земель лесного фонда, из земель водного фонда, занятых находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами; участков, занятых особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; предоставленных для нужд связи, а также организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров; и ряд других участков, исчерпывающий перечень которых закреплен в п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Как видно из вышеперечисленных примеров, ограничения в обороте связаны в первую очередь с интересами в области безопасности государства, обеспечения единства его инфраструктуры, охраны окружающей среды. В качестве иллюстрации последнего тезиса можно привести пример об ограничении в обороте земельных участков, загрязненных опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшихся биогенному загрязнению, иных подвергшихся деградации земель. К ограничениям прав субъектов земельных отношений на участие в обороте земельных участков можно отнести норму ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, исключающую приобретение иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами в собственность земельных участков, расположенных на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. также установил ограничения на куплю-продажу земель указанной категории в зависимости от субъекта, участвующего в сделке: иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также российские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля вышеуказанных лиц составляет более 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
Положения земельного законодательства, регулирующие совершение сделок с земельными участками, не ограничиваются только нормами, предусматривающими изъятие из оборота или ограничение в обороте отдельных земельных участков. Статьями 35, 36, 37 ЗК РФ предусмотрены особые правила, касающиеся приобретения и отчуждения земельных участков. Статья 35 предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения в случаях, когда земельный участок принадлежит их собственнику, производится вместе с земельным участком. Указанное положение земельного законодательства основано на принципе единой судьбы земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (ст. 1 ЗК РФ <*>). Данная норма получила дальнейшее развитие в ст. 28 (п. 3) Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" <**>. Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе. -------------------------------- <*> Подробнее о приобретении прав на землю в связи с реализацией принципа единой судьбы земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества см.: О. М. Козырь, А. А. Маковская. "Единая судьба" земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества: Реальность и перспективы // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 2. С. 95 - 114. <**> Российская газета. 2002. 26 января.
Ст. 36 ЗК РФ регулирует особенности приобретения прав на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: собственники расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию таких участков. Появление в ЗК РФ статьи, регулирующей особенности купли-продажи земельных участков (ст. 37), стало результатом реализации принципа разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства (п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ) в сфере оборота земельных участков. Сделки с земельными участками совершаются в соответствии с нормами гражданского законодательства и его требованиями в отношении законности их содержания, способности сторон сделки к участию в сделке, соответствия воли и волеизъявления, соблюдения формы сделки <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право: В 2-х т. Том I: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд. М.: Бек, 1998. С. 342 - 352.
Статьей 37 ЗК РФ установлен ряд требований, соблюдение которых при совершении сделок с земельными участками, в первую очередь сделок купли-продажи, является обязательным. К их числу относятся следующие требования: к объекту договора купли-продажи - земельному участку, в отношении которого должен быть проведен кадастровый учет, и к продавцу участка - по предоставлению покупателю имеющейся у него информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования; к условиям договора купли-продажи земельного участка; к информации, предоставляемой продавцом в отношении земельного участка и о гарантиях покупателю участка. К договорам купли-продажи земельных участков в равной степени применяются положения статей 549 - 551, 554 - 556 ГК РФ, в ряде случаев с последующей конкретизацией в нормах ЗК РФ. В соответствии со ст. 554 ГК РФ в договоре купли-продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, а при отсутствии этих данных условие о недвижимом имуществе считается несогласованным. Земельное законодательство закрепило особый способ определения и индивидуализации земельного участка - формирование земельных участков с последующим их кадастровым учетом. В соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" <*> производится процедура описания земельного участка и присвоения ему уникального кадастрового номера. Наличие в ЗК РФ требований о проведении кадастрового учета по отношению к земельному участку - объекту сделки связано с тем, что в процессе приватизации земель переход прав на земельные участки, в том числе участки, занятые приватизируемыми предприятиями, часто осуществлялся по фактическому землепользованию, без установления границ земельных участков и их инвентаризации. Что касается земельных участков, переданных в собственность граждан или перешедших в их частную собственность путем перерегистрации ранее предоставленного права на землю, то в течение определенного периода времени эти права подтверждались документами, приложение плана земельного участка к которым не являлось обязательным. Поэтому установленное современным земельным законодательством требование о прохождении кадастрового учета в отношении участка, который будет являться объектом сделки, закономерно и корреспондирует положению п. 1 ст. 554 ГК РФ о необходимости предоставления данных, позволяющих определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору. Кроме того, кадастровый учет необходим для создания новой системы налогообложения недвижимости. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
Недействительными в силу закона признаются в соответствии с ЗК РФ (ст. 37) следующие условия договора купли-продажи земельного участка <*>: -------------------------------- <*> Установленные требования к условиям договора купли-продажи распространены также на договор мены земельными участками.
- устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию; - ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей; - ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами. Последнее из условий корреспондирует с положениями ст. 460 ГК РФ об обязанности продавца передать товар свободным от прав третьих лиц, но положения ст. 37 ЗК РФ в большей мере гарантируют интересы приобретателя именно земельного участка. Данный перечень не следует рассматривать как исчерпывающий, так как нормами ГК РФ установлены и иные основания для признания условий сделки недействительными. Закрепление в настоящее время в ЗК РФ положения о недействительности в силу закона ряда условий договора купли-продажи должно стать препятствием для внесения в договоры условий, ограничивающих права покупателя, в первую очередь покупателя земельных участков, находящихся в государственной собственности. Требование к продавцу о предоставлении покупателю при заключении договора купли-продажи земельного участка имеющейся у него информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в условиях, когда нет единой государственной системы информации о земельных участках, где можно было бы такую информацию получить, а большая часть земель продолжает оставаться в государственной собственности, в значительной степени относится именно к государству-собственнику, которое при продаже своих земель обязано передать всю имеющуюся информацию об участках, чтобы новый собственник осознанно приобретал земельный участок для реализации определенных проектов и мог эффективно его использовать. На практике покупатели нередко сталкиваются с тем, что на приобретенном ими участке, на котором, по данным продавца, нет сооружений, могущих повлечь ограничения в использовании участка, могут быть обнаружены кабели, водопровод, мелиоративная система, ЛЭП, трубопроводы и т. п., без переноса которых участок не может использоваться эффективно по своему назначению. В соответствии с ЗК РФ покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка; иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков. Указанные гарантии распространяются также на лиц, приобретающих земельные участки в результате обмена земельного участка либо приобретающих права пользования земельным участком по договору аренды. Гражданско-правовой оборот природных ресурсов не является свободным, он существенно ограничен в силу экологических факторов и необходимости учета иных публичных интересов. Поэтому сделки с природными ресурсами, включая земельные участки, "сохраняя основные начала и принципы договорного регулирования, наполняются новым качеством публичного характера, который не соответствует устоявшимся представлениям о договорном регулировании" <*>. Тот факт, что сделки с земельными участками, находящимися в государственной собственности, заключаются между государственными органами, с одной стороны, и юридическими лицами и гражданами - с другой, оказывает воздействие на природу договора и права и обязанности его сторон. В научных исследованиях такие договоры часто характеризуются как публично-правовые договоры: когда государственный орган, не утрачивая свойств властного органа, "ищет и находит равноправного партнера", при этом объем договорных отношений не поглощает большую или даже всю компетенцию указанного органа <**>. В качестве еще одной особенности порядка заключения такого договора необходимо отметить, что уполномоченный государственный орган до заключения договора обязан принять, в рамках своей компетенции, решение (постановление), например, о приватизации земельного участка, который будет служить объектом продажи, либо о передаче участка в аренду и т. п. <***>. -------------------------------- <*> Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: Автореферат диссертации на соиск. уч. степени к. ю.н. М., 2003. С. 14. При этом Д. В. Хаустов правильно отмечает, что публично-правовой характер договора не является противопоставлением его гражданско-правовому договору: публично-правовой договор не означает, что он не гражданско-правовой, это в первую очередь означает, что он не является частноправовым. Там же. С. 14 - 15. <**> Подробнее см.: Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. М., 1999. С. 291. Необходимо отметить, однако, что трудно согласиться с тезисом о равноправии хозяйствующего субъекта в публично-правовом договоре. Как показывает практика, вносить изменения в типовые договоры, заключаемые в отношении земельных участков государственными органами различных уровней, крайне сложно, а обсуждать вопрос о цене договора практически бесполезно. <***> С. В. Дорохин правильно отмечает, что "даже при условии равноправия участников публично-правовых отношений, как это бывает при горизонтальных отношениях, они не вправе по собственному усмотрению отклоняться от правил поведения, предписанных законом". См.: Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: Поиск критериев // Юрист. 2002. N 9. С. 10.
Так, примером в области заключения договоров такого рода может служить деятельность Минимущества РФ по распоряжению землями, находящимися в государственной собственности. 2 сентября 2002 г. распоряжением Минимущества РФ N 3070-р <*> была утверждена примерная форма решения о предоставлении в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами. Вышеупомянутым распоряжением также была утверждена примерная форма договора купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка, а также примерные формы договоров безвозмездного срочного пользования находящимся в государственной собственности земельным участком и аренды находящегося в государственной собственности земельного участка. -------------------------------- <*> Распоряжение Минимущества РФ от 2 сентября 2002 г. N 3070-р "Об утверждении примерных форм решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков" // БНА ФОИВ. 2002. N 44. См. также Постановление Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3189.
Особые условия предусмотрены в отношении купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения. Законодательством установлено преимущественное право субъекта РФ либо органа местного самоуправления на покупку земельного участка либо на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при их продаже, за исключением случаев продажи земельного участка с публичных торгов. Возможно также установление ограничений либо запретов на совершение сделок по приобретению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность, если в результате совершения сделки в собственности гражданина и его близких родственников, а также контролируемых ими (более 50% голосов) юридических лиц на территории одного административно-территориального образования окажется участок, размеры которого превысят законодательно установленный максимальный размер (пп. 1 - 4 п. 3 ст. 1 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). В настоящее время тот факт, что земля участвует в гражданском обороте и что в отношении земельных участков заключаются договоры купли-продажи, аренды, мены, залога и др., является неотъемлемой частью современной истории России. Круг сделок с земельными участками не ограничивается видами сделок, указанными в ЗК РФ, ГК РФ, других федеральных законах. В соответствии с гражданским законодательством возможно совершение сделок с земельными участками, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему, а также сочетающих элементы различных сделок. В то же время необходимо отметить, что в силу особенностей оборота земли чаще всего с земельными участками совершаются именно те виды сделок, которые прямо описаны в ЗК РФ и ГК РФ: купля-продажа, аренда, залог. После появления в законодательстве прямого упоминания какого-либо вида сделок с землей он получает развитие на практике. Так, например, после принятия Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" <*> получили развитие договоры аренды, где на стороне арендодателя выступали несколько лиц - собственников земельных долей, входящих в предоставляемый в аренду земельный участок. В соответствии с новым ЗК РФ подобный договор аренды, только теперь уже с множественностью лиц на стороне арендатора, заключается сособственниками объекта недвижимости, расположенного на находящемся в государственной или муниципальной собственности неделимом земельном участке, с уполномоченными государственными органами или органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 36 ЗК РФ). Именно после принятия ЗК РФ 2001 г. на практике получило развитие заключение договоров уступки прав аренды земельных участков без заключения нового договора аренды (ч. 5 ст. 22 ЗК РФ). -------------------------------- <*> В настоящее время утратил силу.
Договор аренды является в настоящее время наиболее распространенным видом сделок с землей. На праве аренды земельные участки могут быть предоставлены как гражданам, так и юридическим лицам. Систематическое толкование норм ЗК РФ, регулирующих аренду земельных участков, а также норм ГК РФ, регулирующих указанный институт, позволяет сделать вывод о том, что законодательством не установлены особые ограничения по приобретению иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами земельных участков на условиях аренды. Договор аренды земельного участка заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации, за исключением договора аренды или субаренды земельного участка, заключенного на срок менее года. ЗК РФ исходит из того, что по общему правилу именно собственники земельных участков могут свободно предоставлять их в аренду в соответствии с нормами гражданского и земельного законодательства. Ограничения установлены в отношении Российской Федерации - собственника земельных участков, указанных в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса РФ в качестве исключенных из оборота и соответственно не подлежащих и передаче в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 11 ст. 22 ЗК РФ). К числу таких исключений можно отнести норму п. 2 ст. 17 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <*>, в соответствии с которой допускается аренда отдельных земельных участков на территории национальных парков (отнесенных ЗК РФ к землям, исключенным из оборота) лицами, имеющими лицензии на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территории национального парка. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024, с изм. и доп. // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2.
ЗК РФ закреплено преимущественное право арендатора земельного участка по истечении срока договора аренды на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением следующих случаев: когда собственник находящегося на этом участке здания, строения или сооружения захочет реализовать свое преимущественное право на аренду данного земельного участка (п. 3 ст. 35 ЗК РФ) либо когда граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, желают осуществить свое исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Если государство или муниципальное образование - собственник земельного участка выразит желание его продать, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки (п. 8 ст. 22 ЗК РФ) в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу (ст. 250 ГК РФ), за исключением указанных выше случаев (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Это означает, что арендатор имеет преимущественное право покупки земельного участка по цене, по которой он продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов. Принимая во внимание тот факт, что большая часть земельного фонда продолжает оставаться в государственной собственности, указанная норма призвана создать определенную стабильность отношений аренды земельных участков для потенциальных долгосрочных инвесторов. Что касается установления размера арендной платы, то ЗК РФ вслед за ГК РФ установил, что размер арендной платы определяется договором аренды и не должен зависеть от усмотрения местных властей. В то же время общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены на федеральном уровне - Правительством Российской Федерации. На практике же продолжается установление арендной платы за пользование государственными землями с ежегодной индексацией, то есть в соответствии с нормативным актом, что свойственно для договоров публично-правового характера. ЗК РФ закрепляет возможность оборота прав на землю применительно к праву аренды, однако, в отличие от положений ГК РФ, для этого не требуется согласия собственника земельного участка. Арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка, при условии его уведомления. Данная норма включена в ЗК РФ с учетом сложившейся практики передачи земель, находящихся в государственной собственности, в долгосрочную аренду, при которой при изменении экономических условий у арендатора, влекущих невозможность дальнейшего использования им земли, арендатор полностью попадал в зависимость от волеизъявления местной администрации и не имел возможности эффективно распорядиться правом аренды. Учитывая, что заключение договора аренды городских земель связано с внесением значительных сумм в оплату за право заключения такого договора, расширение прав арендаторов земельных участков было целесообразно. Однако права собственника-арендодателя в этой ситуации также защищены, так как при заключении договора аренды земельного участка арендодатель может предусмотреть необходимость своего согласия на последующую переуступку или иное распоряжение правом аренды. При передаче арендатором своих прав по договору аренды третьему лицу ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом не требуется заключения нового договора аренды земельного участка. Аналогичный порядок предусмотрен и для передачи земельного участка в субаренду. В соответствии с п. 2 ст. 615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. В данном случае ЗК РФ и является тем "иным законом", в соответствии с которым установлено, что для передачи земельного участка в субаренду согласия собственника участка не требуется, но необходимо его уведомление, если договором между собственником и арендатором не предусмотрено иного. Практика двух последних лет показывает, что арендаторы уже используют свое право на переуступку права аренды, и это не вызывает дополнительных проблем у государственных органов, уполномоченных распоряжаться государственными землями. Более широкий объем прав предоставлен, в соответствии с п. 9 ст. 22 ЗК РФ, арендатору при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет. Кроме уже описанного выше права арендатора земельного участка в пределах срока договора аренды передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, указанная норма предусматривает, что изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Досрочное расторжение такого договора аренды по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Такие ограничения прав арендодателя государства связаны именно с необходимостью предоставления дополнительных гарантий арендатору земельного участка, который в силу особенностей заключаемого с государством (которое в данном случае практически является монополистом) договора аренды лишен возможности согласования многих важных для него условий договора при его заключении и, по сути, находится с арендодателем в неравном положении. Одной из особенностей аренды и купли-продажи земель, находящихся в государственной собственности, стало широкое использование торгов. Это относительно новый институт современного земельного законодательства, получивший достаточно широкое развитие в течение последних 10 лет на территориях тех субъектов Российской Федерации, где активно развивались рыночные отношения. Возникновение этого института в первую очередь связано с развитием законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий, и с введением конкурсной и аукционной продажи государственного имущества, и попытками обеспечить соблюдение публичных интересов при приватизации. Аукцион как форма продажи земельных участков был впервые предусмотрен в российском земельном законодательстве Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1992 г. N 1151 <*>. Первоначально при продаже участка или права аренды участка с аукциона в отношении участка в качестве основного требования выдвигалось соблюдение его основного целевого назначения и разрешенного использования. Победителем аукциона признавался участник, предложивший максимальную цену. В соответствии с данным Указом была организована аукционная продажа участков, находящихся на территории поселков городского типа и сельских населенных пунктов Раменского района Московской области, гражданам, постоянно проживающим в городе Москве и Московской области и имевшим, в соответствии с действовавшим в то время законодательством, право на приобретение участков в собственность. В дальнейшем развитие аукционной и конкурсной продажи земельных участков, а также прав их аренды активно развивалось в г. Москве. В настоящее время при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков на аукционе Минимущество России определяет существенные условия заключаемых по результатам аукциона договоров купли-продажи. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ "О проведении на территории Московской области в 1992 г. эксперимента по аукционной продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства" от 1 октября 1992 г. N 1151 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 41. Ст. 2282.
Однако большую популярность приобрели конкурсы по продаже земельных участков или права на заключение договоров их аренды. В этом случае конкурсные условия включаются затем в договор купли-продажи (купчую) либо договор аренды участка. В числе конкурсных условий могут быть: наиболее выгодное целевое использование участка, в том числе представление вариантов использования участка с учетом функционального зонирования территории города (поселка) по градостроительной документации (генплану, схемам, зонам охраны и т. д.); обеспечение максимальной емкости инвестиций; требования к архитектурно-планировочному решению застройки участка и прилегающей территории (структурные связи, плотность застройки, соотношение открытых и закрытых пространств и т. д.); проведение работ по рекультивации, благоустройству участка; ограничения по состоянию водного, воздушного бассейнов, почв, грунтов, радиационному, химическому, электромагнитному, шумовому режиму окружающей участок территории; специальные требования по сохранению историко-культурного наследия; сроки освоения участка; документация и дополнительные условия. В настоящее время при продаже федеральных земель условия конкурса, а также существенные условия договоров купли-продажи и аренды таких земельных участков определяет Правительство Российской Федерации. С 1997 г. в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" <*> и Постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. "Об утверждении порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" <**>, указанные формы продажи и передачи в аренду земельных участков стали шире распространяться на территории Российской Федерации. В настоящее время проведение торгов регулируется ст. 38 ЗК РФ, где закреплены лишь наиболее общие требования к приобретению земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка, а также утвержденными Правительством РФ 11 ноября 2002 г. новыми Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков <***>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5546. <**> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 263, с изм. и дополн. // СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4041; СЗ РФ. 2000. N 35. Ст. 3584. <***> Утв. Постановлением Правительства РФ от 11 нояб. 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.
Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах своей компетенции, установленной в соответствии со статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ. Указанные органы определяют на основании отчета независимого оценщика начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона). Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20 процентов начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы. Извещение о проведении торгов публикуется не менее чем за 30 дней до проведения торгов и должно содержать в том числе следующие сведения о земельном участке: местоположение (адрес), площадь, границы, обременения, кадастровый номер, целевое назначение и разрешенное использование, а также любые иные сведения, позволяющие индивидуализировать земельный участок. Указываются дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности. Победитель торгов заключает договор купли-продажи земельного участка или его аренды с продавцом в срок не позднее 5 дней с момента подписания протокола о результатах торгов. ЗК РФ не предусмотрел особенностей регулирования совершения иных сделок с земельными участками. К ним применяются общие положения гражданского законодательства, ФЗ "Об ипотеке", ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", других федеральных законов. Общим правилом при совершении сделок остается необходимость учета положений о делимом и неделимом земельном участке, об установленных минимальных и максимальных размерах участка при совершении сделок с земельными участками или их частями. Так, например, ограничение наследования участков из земель сельскохозяйственного назначения установлено ст. 11 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Толкование положений указанной статьи позволяет сделать вывод о том, что иностранные граждане, лица без гражданства не смогут получить по наследству земельный участок в собственность или на праве пожизненного наследуемого владения, а иностранные юридические лица и российские юридические лица с более чем 50% доли иностранного капитала в уставном (складочном) капитале не получат участок по наследству в собственность. Также установлены ограничения на деление участка между наследниками, если в результате могут образоваться участки размером менее минимального размера, установленного субъектами Российской Федерации. Особое внимание специалистов привлекает залог земельных участков (ипотека). Порядок залога земельного участка регулируется ГК РФ и Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" <*>. Ипотека возникает как обременение имущества, заложенного по договору об ипотеке, с момента заключения этого договора, а при ипотеке в силу закона ипотека как обременение имущества возникает с момента государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, если иное не установлено договором (ст. 11, п. 2). Ипотека не препятствует отчуждению земельного участка, если иное не предусмотрено договором об ипотеке, но лицо, приобретшее заложенное имущество, становится на место залогодателя и несет все обязанности последнего по договору об ипотеке, включая и те, которые не были надлежаще выполнены первоначальным залогодателем. Поэтому ипотека привлекает внимание в первую очередь как институт, способствующий инвестированию в развитие недвижимости, в первую очередь строительства. Однако развитие ипотеки в России долгое время сдерживалось законодательными ограничениями на приватизацию земли и совершение с ней сделок. В настоящее время, несмотря на внесение значительных изменений в текст Закона "Об ипотеке" в феврале и в декабре 2002 г., нормы главы 11, регулирующей особенности ипотеки земельных участков, модификации практически не подверглись, поэтому до сих пор не учитывают кардинальных перемен в регулировании рыночного оборота земельных участков, вызванных принятием ЗК РФ. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400. С изм. и доп. ФЗ N 143-ФЗ от 9 ноября 2001 г., ФЗ N 18-ФЗ от 11 февраля 2002 г., ФЗ N 179-ФЗ от 24 декабря 2002 г.
Так, например, в соответствии со ст. 62 Закона по договору об ипотеке могут быть заложены земельные участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений и юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями. Из текста статьи непонятно, относится ли это к земельным участкам из земель промышленности, земельным участкам, используемым для коммерческой деятельности, и т. п. По-прежнему запрещена ипотека земель сельскохозяйственного назначения, используемых для производства сельскохозяйственной продукции. Все это не способствует развитию ипотеки земельных участков, и законодательство требует определенного совершенствования. В то же время перемены на рынке ипотеки в сфере жилищного строительства и значительный рост выданных в связи с этим кредитов позволяют говорить о том, что этот институт в России начинает выполнять функции стимулятора экономического роста в строительстве, что в последующем может привести и к развитию ипотеки земельных участков.
Название документа