Приобретение муниципальными образованиями права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи
(Блинков О. Е.) ("Государственная власть и местное самоуправление", N 5, 2003) Текст документаПРИОБРЕТЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА БЕСХОЗЯЙНЫЕ НЕДВИЖИМЫЕ ВЕЩИ
О. Е. БЛИНКОВ
Блинков О. Е., к. ю.н., член Российской Академии юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии права и управления Минюста России.
Политическая независимость местного самоуправления в современных российских рыночных условиях должна быть обеспечена экономической самостоятельностью муниципальных образований, которая, в свою очередь, может быть достигнута только лишь при наличии достаточно полной муниципальной казны. Практика показывает, что зависимость местных бюджетов от региональных прямо пропорциональна политической оригинальности принимаемых представительными органами местной власти решений. Муниципальные образования проходят в настоящее время только период "первоначального накопления капитала", и если на данном этапе это происходит, главным образом, за счет перераспределения федерального или регионального имущества, то в скором времени органам местного самоуправления необходимо будет вести обычную для любого иного субъекта гражданского (частного) оборота права деятельность с целью приобретения имущества в собственность. В ст. 212 ГК РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 1), права всех собственников защищаются равным образом (п. 4), что свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на собственное имущество. С другой стороны, особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ), то есть предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами гражданского права. Это общее правило подкрепляется, например, установлением способов, по которым право собственности может приобретать только государство: национализация (ст. 243 ГК РФ) и реквизиция (ст. 242 ГК РФ). Муниципальные образования также наделены правом приобретения права собственности по особым следующим основаниям: 1) муниципализация (п. 3 Указа Президента РСФСР от 5 ноября 1991 года N 166 "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов", Приказ Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 11 декабря 1997 года N 17-132 "Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ") <*>; -------------------------------- <*> Более подробно о муниципализации см.: Блинков О. Е. Муниципализация в гражданском праве // Юрист. 2002. N 3.
2) принудительное отчуждение муниципальными образованиями у лица имущества, которое находится на земельном участке, законно изымаемом для муниципальных нужд (ст. 239 ГК РФ); 3) принудительный выкуп имущества у лица, которое не может ему принадлежать (ст. 238 ГК РФ); 4) приобретение права собственности на безнадзорных животных при отказе от этого по истечении шести месяцев лица, его нашедшего (ст. 231 ГК РФ). Особым основанием приобретения права собственности муниципальными образованиями следует назвать признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. В п. 3 ст. 225 ГК РФ закреплено, что бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Данное основание является особым в силу того, что здесь тесно переплетаются публично-правовые и частноправовые аспекты деятельности муниципальных образований. Органы местного самоуправления, осуществляя местную власть на своей территории, выполняют множество социально значимых функций. Бесхозяйность же имущества представляет собой своеобразное девиантное явление. Брошенные дома, производственные здания, какие-либо инженерные коммуникации в последнее время становятся местом сборища деклассированных лиц - нередких виновников пожаров, причиняющих вред рядом стоящим зданиям, имеющим своего "хозяина". Поэтому задачей органов местного самоуправления становится выявление подобного имущества и осуществление контроля за ним. Они же потенциально могут пополнить и скудную казну муниципальных образований. Несмотря на достаточно подробное описание механизма приобретения права муниципальной собственности в ст. 225 ГК, в практике возникает множество проблем, требующих в первую очередь теоретического разрешения, чему, как известно, способствует исторический анализ развития данного института в праве. В римском праве захват (завладение) бесхозяйной вещи (или, как иначе его называют, оккупация (occupatio)) относился к первоначальным способам приобретения права собственности, поскольку было закреплено правило, что вещь, не изъятая из оборота, но и не имеющая собственника, поступает в собственность того, кто первый ее захватит с намерением присвоить себе <*>. К вещам, не имеющим хозяина (res nullius), в первую очередь относились дикие животные, и птицы, и рыбы, - все, что живет, все, что находится на земле, в море и на небе; животные, когда-то одомашненные, но опять одичавшие; жемчуг и драгоценные камни, найденные в море или на берегу; возникшие острова. Также могли быть присвоены как бесхозяйные вещи, от которых отказался собственник (res derelictae) с намерением никогда больше не включать их в свое имущество. Правовой режим бесхозяйных вещей распространялся и на вещи, чьи хозяева не обладали правовой защитой своей собственности, например вещи врагов <**>. Источники римского права непосредственно не дают нам прямого ответа, могли ли недвижимые вещи присваиваться как бесхозяйные, но в любом случае земля и иные крупные объекты недвижимости относились к вещам res mancipi, чей правовой оборот требовал специальных и освященных форм, то есть определенной формализации, поэтому можно предполагать, что бесхозяйная недвижимость могла приобретаться только в силу приобретательской давности (usucapio). Когда в постклассическом праве манципация была отменена, сменившая ее традиция применяться к бесхозяйной недвижимости также не могла. Поэтому usucapio и в европейском континентальном праве после рецепции римского права оставалась единственным способом приобретения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. Введенный в конце XVIII века институт ипотечной записки исключал возможность существования бесхозяйного недвижимого имущества, поскольку в ипотечных книгах (с конца XIX века - в поземельных книгах) давалось "точное изображение юридического положения всякой недвижимости" <***>. -------------------------------- <*> См.: Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права: Учебник для вузов: Лекции. М., 2000. С. 94; Санфилиппо Ч. Курс римского частного права: Учебник / Под ред. Д. В. Дождева. М., 2000. С. 165; Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2002. С. 396. <**> Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право: (Базовый учебник) / Под ред. проф. В. А. Томсинова. М., 1999. С. 159 - 160. <***> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 200.
В России оккупация недвижимых вещей имела несколько иную историю. Как отмечает Г. Ф. Шершеневич, завладению благоприятствовала неопределенность границ частных владений и государственной территории <*>. -------------------------------- <*> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 253.
Оккупацию недвижимости в российской дореволюционной цивилистической литературе называли иногда заимкой, подразумевая под ней первоначальный способ приобретения поземельной собственности, которая была главным путем к установлению владения при неопределенности прав собственности. Однако и после установления понятия о праве собственности на землю, утверждаемом посредством титула, заимка осталась способом установления владения на прилегавшие к земле собственника угодья и пространства <*>. Постепенно, как и в Европе, в России с укреплением государственных начал было установлено правило, что все земли, никому в особенности не принадлежащие, принадлежат государю (государству). Введение в конце XVI века писцовых книг стало первым препятствием к применению завладения недвижимостью, поскольку они были призваны установить более или менее точное хозяйственное описание частных имений, пашен, лесов, лугов, выгонов, вод и угодий <**>. Писцовые книги были не совершенны, поэтому необходимость осуществить размежевание земель стала ощущаться в XVIII веке. Анна Иоанновна в 1731 году издает Указ о посылке на места межевщиков, а сменившая ее Елизавета Петровна в 1754 году - Инструкцию о межевании во всем государстве земель, но их попытки проверить и закрепить права владения землей каждого собственника были встречены неприятием помещиков и своего завершения не получили <***>. -------------------------------- <*> См.: Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М., 2002. С. 456 - 457. <**> См.: Шершеневич Г. Ф. Указ. раб. С. 253. <***> Законодательство Екатерины II. М., 2001. Том. 2. С. 464.
В 1765 году с желанием исправить данное положение Екатериной II был издан Высочайший манифест о Генеральном размежевании земель во всей Империи, который был призван довершить начатую прежними правителями работу по закреплению прав владельцев земли в качестве собственников, даже тех, предки которых получили землю по заимке. Межевая инструкция содержала в себе правила о том, как поступать с землями, которые были до 1765 года самовольно заняты сторонними людьми: оставлять во владении заимщиков их безденежно или с платежом за них установленной платы. К. П. Победоносцев отмечал, что фактически заимка была возможной и после Высочайшего манифеста там, где межевание не было проведено или в отношении тех владений, о существовании которых государственные органы на местах не знали. Однако он же пишет, что "оккупация должна подчиняться государственным (или, в ином случае, регальным) правам, так что в известной государственной области и относительно вещей, имеющих известный хозяйственный интерес и получивших известную ценность, частные лица могут пользоваться правом оккупации только с разрешения или в виде уступки со стороны правительства или в виде права общего пользования" <*>. Поэтому после специального межевания в 1850 году и в связи с установлением закона, что все имущества, не принадлежащие никому в особенности, принадлежат к составу имуществ государственных (т. X, ч. 1. ст. 406), завладение, как способ приобретения недвижимой собственности внутри территории России, стало невозможно, что отмечается практически всеми дореволюционными авторами <**>. Ради исторической справедливости следует отметить, что в российской цивилистической литературе высказывалась и более радикальная точка зрения. Мейер Д. И. вообще считал, что "если римское право допускает такое состояние вещи, в котором она не принадлежит никому, то... в нашем юридическом быту нет вещей бесхозяйных, так как по ст. 406 Свода вещи, не принадлежащие никому в особенности, принадлежат государству. В древнем юридическом быту, конечно, как и у нас, были вещи бесхозяйные; но с той поры, как установилось это правило, юридические определения обнимают весь мир вещей, находящихся на территории Российского государства, и нет такой вещи, которая подлежала бы юридическим определениям и не составляла чьей-либо собственности" <***>. -------------------------------- <*> Победоносцев К. П. Указ. раб. С. 465. <**> См.: Синайский В. И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 238; Шершеневич Г. Ф. Указ. раб. С. 253; <***> Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2-х частях. По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. М., 1997. Часть 2. С. 56.
В советский период развития российского государства и права понятие бесхозяйного имущества претерпело изменения. До первой кодификации советского гражданского законодательства бесхозяйным имуществом признавалось не только имущество, не имеющее собственника, но и имущество лиц, находящихся в безвестном отсутствии, а также имущество, хотя и находящееся в ведении государственных организаций, но не состоящее на учете соответствующего распределительного органа <1>. В 1922 году с принятием Гражданского кодекса РСФСР правовой режим бесхозяйного имущества существенно изменился, поскольку в основу бесхозяйности имущества была положена только неизвестность собственника (ст. 68) <2>. Однако затем постепенно начала утверждаться презумпция государственной собственности на бесхозяйное имущество, что было закреплено в Постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 29 июня 1925 года "О презумпции (предположении) права собственности государства на спорное имущество" <3>. В связи с этим в 1925 году в ст. 68 ГК РСФСР было внесено изменение, рассматривающее в качестве бесхозяйного имущества и то, которое не имеет собственника <4>. В дальнейшем это понятие не менялось вплоть до кодификации гражданского законодательства 60-х годов прошлого века. -------------------------------- <1> См.: О бесхозяйном имуществе: Декрет СНК РСФСР от 3 декабря 1920 года // СУ РСФСР. 1920. N 87. Ст. 442; О конфискации всего движимого имущества граждан, бежавших за пределы республики или скрывающихся до настоящего времени: Декрет СНК РСФСР от 19 ноября 1920 года // СУ РСФСР. 1921. N 18. Ст. 111. <2> СУ РСФСР. 1922. N 71. Ст. 904. <3> Сборник циркуляров и важнейших разъяснений Пленума ВС РСФСР. Январь 1925 - май 1926 г. М., 1927. С. 114. <4> СУ РСФСР. 1925. N 92. Ст. 663.
В отношении недвижимых вещей практика административных органов пошла по пути расширения понятия бесхозяйного имущества, поскольку Инструкциями Народного комиссариата коммунального хозяйства и Наркомата юстиции РСФСР от 22 октября 1935 года "О бесхозяйных строениях частновладельческого фонда" к бесхозяйным строениям относились также строения, собственники которых добровольно отказались от прав на строение в произвольной форме либо которые признавались в установленном порядке безвестно отсутствующими. Одновременно с этим было установлено, что не может быть признано бесхозяйным имущество, в частности строения тех владельцев, о которых точно известно, где они находятся, даже если они проживают не в той местности, где находится имущество <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень НККХ РСФСР. 1935. N 22.
Во время Великой Отечественной войны содержание понятия бесхозяйного имущества было опять расширено. В соответствии с Инструкцией Наркома финансов СССР от 31 мая 1943 года по применению Положения "О порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества", утвержденной Постановлением СНК СССР от 17 апреля 1943 года N 404, к бесхозяйному относилось имущество лиц, признанных в установленном порядке умершими, если не имеется законных наследников, а также имущество лиц, хотя и известных, но покинувших пределы СССР без разрешения соответствующих органов или скрывшихся из данной местности неизвестно куда <*>. -------------------------------- <*> Сборник постановлений, приказов и инструкций по финансово-хозяйственным вопросам. 1943. N 9.
Таким образом, понятие бесхозяйного недвижимого имущества до второй кодификации гражданского законодательства включало имущество, собственник которого неизвестен; имущество, от права собственности на которое собственник отказался; имущество, собственник которого хотя и известен, но выбыл из данной местности и место жительство его неизвестно; строения, собственники которых признаны в установленном порядке безвестно отсутствующими или объявлены умершими; имущество, на истребование которого собственник утратил право вследствие истечения срока давности. В Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и принятом на их основе Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. понятие бесхозяйного имущества было воспроизведено практически без изменений и определялось как имущество, которое не имеет собственника или собственник которого неизвестен (ст. 143 ГК 1964). Изменению подвергся только порядок перехода бесхозяйного имущества в собственность лиц. В ГК 1922 года бесхозяйность имущества устанавливалась в административном порядке по распоряжению местных органов, и для такого перехода имущества в собственность государства вовсе не требовалась санкция судебных органов. Гражданским кодексом РСФСР 1964 года был установлен судебный порядок признания имущества бесхозяйным. Последнее изменение многие ученые встретили с одобрением, поскольку, по их мнению, все споры о признании строения бесхозяйным, а также правильность передачи строения в фонд местного Совета должны разрешаться в судебном порядке, т. к. здесь имеет место гражданский спор <*>. Хотя высказывались и противоположные точки зрения, что, например, "признание имущества бесхозяйным и передача его в фонд местных Советов являются прерогативой административных органов, и суд не вправе вмешиваться в их решения" <**>, что не получило политической поддержки при разработке нового кодифицированного акта. -------------------------------- <*> См.: Толстой Ю. К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955. С. 173; Иоффе О. С. Советское гражданское право: (Курс лекций). Л., 1958. С. 287. <**> Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 67.
В конце 80-х годов прошлого века такое положение изменилось, поскольку Закон "О собственности" 1990 года отменил презумпцию права государственной собственности. Теперь каждое лицо могло приобрести право собственности на бесхозяйное имущество. Однако третья кодификация гражданского законодательства обогатила перечень способов приобретения права собственности приобретательной давностью, которая непосредственно связана с оккупацией именно недвижимого имущества. На наш взгляд, абз. 1, 2 п. 3 ст. 225 ГК РФ (закрепляющие, что бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся; по истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь) и абз. 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ (закрепляющий, что бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности) установили неприемлемую для стабильности имущественного оборота возможность конкуренции двух самостоятельных институтов, поскольку одна и та же вещь может оказаться в сфере действия как правил о приобретательной давности, так и правил об административном приобретении права собственности. Гражданский кодекс не определяет признаков, по которым можно судить о том, что вещь не поступила в муниципальную собственность. Буквальное толкование абз. 3 п. 3 ст. 225 ГК позволяет утверждать, что законодатель отдает предпочтение приобретательному владельцу <*>, если до постановки на учет какое-либо лицо осуществляет в течение известного времени добросовестно, открыто и непрерывно владение чужим бесхозяйным строением как своим собственным, то есть в данном случае суд должен отказывать муниципальным образованиям в исках о признании права муниципальной собственности по истечении одного года. Но в любом случае суд должен проверять наличие условий, при которых имущество может быть приобретено в силу приобретательной давности. -------------------------------- <*> См.: Тархов В. А., Рыбаков В. А. Собственность и право собственности. Изд. 2-е. М., 2002. С. 121.
Так, например, Федеральное государственное унитарное предприятие "Совхоз имени XXI съезда КПСС" обратилось в суд с иском к Московской областной регистрационной палате, Ленинскому представительству Московской областной регистрационной палаты, администрации Ленинского района Московской области о признании недействительным решения Ленинского представительства МОРП от 30.12.98 о постановке на учет как бесхозяйного недвижимого имущества двенадцати объектов незавершенного строительства - коттеджей, расположенных в дер. Лопатино; признании указанных объектов владением, принадлежащим ФГУП "Совхоз им. XXI съезда КПСС". Решением Арбитражного суда Московской области от 15 марта 2001 г. по делу N А41-К2-15315/00 в удовлетворении иска было отказано. Апелляционная инстанция Постановлением от 17 мая 2001 г. оставила решение суда без изменения. В кассационной жалобе заявитель просил об отмене судебных актов и вынесении нового решения о признании права владения спорными объектами. От администрации Ленинского района поступил отзыв на жалобу. Представитель совхоза поддержал жалобу по аргументам, приведенным в ней, представители ответчиков считают вынесенные судом решения обоснованными. Проверив материалы дела, законность обжалуемых судебных актов, выслушав объяснения представителей сторон, кассационная инстанция пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения жалобы. В обоснование исковых требований о признании недействительным решения МОРП от 30 декабря 1998 г. о постановке на учет бесхозяйного имущества (12 объектов незавершенного строительства) и признании права владения на недвижимое имущество истец сослался на строительство этих объектов на земле предприятия по договору N 2 от 21.04.94, заключенному совхозом с фирмой ТА "ЛТД". По названному договору в счет взаиморасчетов истец обязался передать в собственность фирме земельный участок площадью 5,5 га. Согласно уставу истца имущество предприятия находится в федеральной собственности и принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, что соответствовало положениям ст. ст. 113, 114, 294 ГК РФ. Земельный участок площадью 2315,4 гектаров был передан истцу в бессрочное (постоянное) пользование для ведения сельскохозяйственного производства. Судом было установлено, что истцом не представлено доказательств, подтверждающих право владения спорным имуществом, возведения имущества за счет средств совхоза; у истца отсутствует разрешительная документация на строительство объектов, на распоряжение земельным участком, находящимся в государственной собственности. При указанных обстоятельствах у суда не имелось оснований для признания права владения недвижимым имуществом и недействительными решений о постановке его на учет. Таким образом, суд отказал в признании владения, поскольку оно осуществлялось незаконно, с нарушением установленных требований <*>. -------------------------------- <*> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 июля 2001 г. Дело N КГ-А41/3-788-01 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
Резюмируя вышесказанное, следует указать, что, если какое-либо лицо после постановки на учет бесхозяйного имущества начало владение соответствующей недвижимостью, отвечающее требованиям приобретательной давности, муниципальные образования должны иметь приоритет перед ним в признании права собственности на бесхозяйное недвижимое имущество. Данное предположение отвечает основным началам гражданского права о равенстве всех субъектов гражданского права, в том числе и в приобретении права собственности.
Название документа