Правовое регулирование и контроль в процедурах банкротства
(Пулова Л. В.)
("Право и экономика", N 12, 2003)
Текст документа
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ
В ПРОЦЕДУРАХ БАНКРОТСТВА
Л. В. ПУЛОВА
Пулова Людмила Викторовна
Советник руководителя Арбитражного суда г. Москвы. Специалист по гражданскому праву г. Москвы. Кандидат в судьи Арбитражного суда. Родилась 25 сентября 1954 г. в г. Курске.
В 1980 г. окончила Московский институт тонкой химической технологии им. Ломоносова. В 2000 г. окончила ф-т правоведения Университета Нестеровой.
Опубликовала несколько статей в юридических журналах.
За время своего существования законодательство о банкротстве проявило себя как одно из наиболее динамично обновляющихся правовых институтов в экономической сфере России.
Для любого цивилизованного государства закон, регулирующий процессы банкротства, является одним из основных законов экономических оборотов. Очевидно, что он имеет одинаково важное значение как для мелкого индивидуального предпринимателя, так и для самых крупных хозяйствующих субъектов, поскольку, в общем случае, несостоятельность (банкротство) возникает не в связи со злонамерениями должника, не желающего исполнять принятые на себя обязательства, но объясняется общеэкономическими причинами, в некоторых случаях политической нестабильностью государства, проблемами государственного устройства и т. д.
Вступивший в силу 2 декабря 2002 г. новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" также предусматривает создание новых, развитие и совершенствование уже сложившихся в обществе конструкций правовых отношений в этой отрасли.
Особая роль законодателем отводится одному из непосредственных участников процедур банкротства - арбитражному управляющему. Ведь именно от него в большинстве случаев зависит, избежит предприятие ликвидации либо его ожидает полнейшее разорение.
Вместе с тем в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г. отсутствовали нормы, регулирующие в полной мере правовую ответственность арбитражного управляющего при исполнении его профессиональных обязанностей. Требования, предъявляемые к кандидату на должность арбитражного управляющего, были настолько формальными, что им мог стать практически любой желающий. В соответствии с существовавшими требованиями он должен был быть индивидуальным предпринимателем без образования юридического лица, иметь аттестат арбитражного управляющего, лицензию и быть включенным в реестр.
В процессе практического правоприменения институт антикризисного управления в том виде, в котором он был определен Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., показал крайнее его несовершенство, поскольку не соответствовал в полной мере задачам экономического развития государства. Кроме того, отстаивая интересы кредиторов, он до минимума ограничивал правосубъектность должника - юридического лица, нарушая при этом не только его права как участника хозяйственного оборота, но и его правоспособность в целом.
С учетом того что деятельность такого должностного лица, как арбитражный управляющий, носит публичный характер, потребовалось в законодательном порядке ввести такие правовые механизмы, при применении которых была бы исключена его личная заинтересованность или имущественная выгода в отношении кредиторов (либо должников) и которые стимулировали бы усилия арбитражных управляющих с целью соблюдения выгод тех и других.
Таким образом, потребовалась переоценка требований законодательства, предъявляемых к правовому статусу арбитражных управляющих, порядку их назначения, формам и методам надзора за деятельностью этого субъекта процесса банкротства.
* * *
Новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" установил следующее: арбитражный управляющий (временный управляющий, административный управляющий, внешний управляющий или конкурсный управляющий) - это гражданин Российской Федерации, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных установленных указанным Законом полномочий и являющийся членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих как участников правоотношений в процедурах банкротства.
В качестве основного требования, предъявляемого к арбитражному управляющему, новый Закон определяет его личную незаинтересованность.
Наряду с этим роль арбитражного управляющего заключается в том, чтобы оптимально и с минимальными потерями обеспечить баланс интересов кредиторов и должников.
Установлены новые требования к кандидатуре арбитражного управляющего, изменен порядок его утверждения арбитражным судом.
В перечне таких требований в ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" указываются:
наличие регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;
наличие высшего образования;
наличие стажа руководящей работы не менее чем два года в совокупности;
наличие свидетельства о сдаче теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих;
наличие стажировки сроком не менее 6 месяцев в качестве помощника арбитражного управляющего;
отсутствие судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления;
членство в одной из саморегулируемых организаций, которые занимаются организацией и проведением стажировки.
Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 4 также были даны необходимые разъяснения по поводу требований, предъявляемых к кандидатам в арбитражные управляющие.
Так, согласно п. 4 ст. 231 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в течение года с момента вступления этого Закона в силу судом могут быть утверждены арбитражными управляющими лица, не сдавшие теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих, не прошедшие стажировку и не являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, при условии, что они ранее имели лицензии арбитражных управляющих, которые не были отозваны или аннулированы, а также застраховали свою ответственность согласно п. 8 ст. 20 Закона о банкротстве.
С учетом положений п. 4 ст. 45 Закона о банкротстве с момента вступления в силу настоящего Закона судом не могут быть утверждены арбитражные управляющие, указанные в п. 6 ст. 20 данного Закона, а также арбитражные управляющие, не соответствующие требованиям п. 5 ст. 20 Закона.
В том же Постановлении Пленума разъясняется, что при оценке соответствия кандидатуры арбитражного управляющего требованиям Закона с целью его утверждения в качестве соответствующего управляющего судам следует исходить из того, что установленный абз. 3 п. 4 ст. 231 Закона о банкротстве годичный стаж может и не представлять собой непрерывный срок деятельности в качестве соответствующего арбитражного управляющего, а складываться из отдельных менее продолжительных сроков.
В случае исполнения обязанностей арбитражного управляющего одновременно в отношении двух или нескольких должников срок деятельности в качестве арбитражного управляющего не может складываться из соответствующих одновременных периодов деятельности такого арбитражного управляющего.
В соответствии с новым Законом о банкротстве арбитражный управляющий не назначается арбитражным судом из числа кандидатов, предлагаемых собранием кредиторов. Арбитражный суд направляет запрос о представлении кандидатуры арбитражного управляющего в названную кредитором, обратившимся с заявлением в суд о возбуждении дела о банкротстве в процедуре наблюдения, или собранием кредиторов в других процедурах, саморегулируемую организацию.
Так, в законодательстве о банкротстве появились новые понятия, такие, как "саморегулируемая организация" и "регулирующий орган".
Саморегулируемая организация - это некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - граждан Российской Федерации, которая основана на членстве и имеет своей основной целью регулирование и обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности ее членами.
Помимо общих условий об образовании членов саморегулируемых организаций и их денежных взносов, соблюдения действующего законодательства и других признаков, необходимых для включения некоммерческой организации в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, необходимо наличие не менее 100 ее членов.
Представляется целесообразным, чтобы для удобства их использования реестр саморегулируемых организаций содержал информацию о количестве этих организаций в конкретной сфере экономики.
Как уже было указано, арбитражным управляющим должника в деле о признании его несостоятельным (банкротом) может быть только член саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Вместе с тем, чтобы стать таковым, будущий арбитражный управляющий должен быть участником не менее чем 100 процедур банкротства и соответствовать многим требованиям, в том числе обладать определенными денежными средствами (ч. 2 и ч. 3 п. 2 ст. 21).
Заявленная саморегулируемая организация проводит отбор кандидатур арбитражных управляющих и направляет список кандидатур в арбитражный суд. Должник и заявитель (представитель собрания кредиторов) вправе отвести по одной кандидатуре. Оставшаяся кандидатура утверждается арбитражным судом, за исключением случаев выявления нарушений процедуры отбора или несоответствия отобранной кандидатуры требованиям Закона (ст. 20 "Арбитражные управляющие", ст. 45 "Порядок утверждения арбитражных управляющих").
Таким образом, законодатель регламентирует статус и организацию деятельности важнейшего субъекта конкурсного права, относя их к ведению общественных саморегулируемых организаций, но вместе с тем не исключая государственного контроля и надзора за деятельностью как самих арбитражных управляющих, так и организаций, участниками которых в силу требований Закона о банкротстве арбитражные управляющие являются.
Арбитражный управляющий принимает участие во всех судебных стадиях процесса соответственно, в виде временного, административного, внешнего, конкурсного управляющего. Каждый последующий арбитражный управляющий в силу п. 9 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" является процессуальным правопреемником предыдущего. Возможны ситуации, когда одно и то же лицо будет последовательно назначаться судом для исполнения своих обязанностей каждым из названных управляющих (в этом случае ему каждый раз в соответствии с Законом необходимо будет пройти процедуру избрания и утверждения).
В соответствии с абз. 4 п. 5 ст. 231 Закона о банкротстве о назначении судебного заседания, в ходе которого должен быть утвержден арбитражный управляющий, арбитражный суд уведомляет соответствующее территориальное подразделение регулирующего органа для реализации им права на мотивированный отвод предложенных кандидатур арбитражных управляющих.
Соответствие кандидатуры всем требованиям подтверждается документом, выдаваемым саморегулируемой организацией, членом которой арбитражный управляющий является.
Нарушения со стороны управляющих, допускаемые ими при исполнении своих обязанностей, могут привести к возникновению убытков у должника, кредиторов либо третьих лиц, поэтому законодателем предусматривается финансовое обеспечение ответственности арбитражного управляющего в форме договора страхования ответственности, заключенного на срок не менее чем год, с обязательным последующим возобновлением на тот же срок. Минимальная сумма финансового обеспечения (страховая сумма по договору страхования) не может быть менее чем 3 млн. руб. в год. Дополнительные гарантии от возможных нарушений: в течение 10 дней с даты утверждения арбитражным судом кандидатуры арбитражного управляющего в деле о банкротстве он обязан заключить договор дополнительного страхования ответственности, названный в абзацах 3 - 6 п. 8 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", на случай причинения вреда лицам, участвующим в деле о банкротстве, в размере, зависящем от балансовой стоимости активов должника по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате введения соответствующей процедуры банкротства, а именно:
3% балансовой стоимости активов должника, превышающей 100 млн. руб., при балансовой стоимости активов должника от 100 до 300 млн. руб.;
6 млн. руб. и 2% балансовой стоимости активов должника, превышающей 300 млн. руб., при балансовой стоимости активов должника от 300 млн. руб. до 1 млрд. руб.;
20 млн. руб. и 1% балансовой стоимости активов должника, превышающий один миллиард руб., при балансовой стоимости активов должника более чем 1 млрд. руб.
Арбитражный управляющий участвует в формировании компенсационного фонда или имущества саморегулируемой организации у общества взаимного страхования в размере не менее 50 тыс. руб. на каждого члена саморегулируемой организации арбитражных управляющих.
Замена арбитражного управляющего - это исключительная мера, которая может иметь место лишь на основании судебного решения. Исключение члена саморегулируемой организации не является основанием, препятствующим арбитражному управляющему, утвержденному арбитражным судом, исполнить свои обязанности.
* * *
Необходимо отметить, что саморегулируемая организация арбитражных управляющих сможет решить задачи антикризисного управления, как представляется, если эта некоммерческая организация будет сообществом независимых квалифицированных специалистов, подконтрольным Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству, не подменяя государственный орган и не конкурируя с судом в осуществлении надзора за деятельностью арбитражных управляющих.
Итак, новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" 2002 г., обобщив опыт, накопленный практическим судопроизводством о банкротстве различными странами, с учетом современной российской специфики, ввел более жесткие требования к кандидатуре арбитражного управляющего, одним из которых является обязательное страхование гражданской ответственности управляющего.
Непредставление арбитражным управляющим в суд соответствующего документа о дополнительном страховании в течение 10 дней с даты его утверждения может служить основанием для рассмотрения в судебном заседании вопроса о его отстранении по ходатайству лиц, участвующих в деле о банкротстве, а также лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, или по инициативе суда.
В соответствии с Законом саморегулируемым организациям арбитражных управляющих предоставлены функции регулирования и контроля за деятельностью арбитражных управляющих. Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100 "Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих" функции уполномоченного и регулирующего органа были разделены между федеральными органами исполнительной власти - Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству и Министерством юстиции РФ. Таким образом, законодатель, укрепляя независимость арбитражных управляющих в юридическом, финансовом и организационном направлениях их деятельности, предусмотрел необходимые требования, направленные на привлечение для исполнения этой обязанности наиболее опытных, профессионально подготовленных специалистов, одновременно контролируя и регламентируя их деятельность.
На сегодняшний день единый рынок услуг арбитражного управления в России практически отсутствует, в то время как действующим законодательством заложены именно рыночные механизмы в основу назначения управляющих на должность при проведении процедур банкротства.
В целях повышения качественного уровня назначаемых на должность соответствующих арбитражных управляющих арбитражный суд уведомляет соответствующее территориальное подразделение регулирующего органа для реализации им права на мотивированный отвод предложенных кандидатур арбитражных управляющих (абз. 3 п. 5 ст. 231 Закона о банкротстве).
Обладая правом контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, регулирующий орган вправе направлять в арбитражный суд заявления о дисквалификации арбитражных управляющих в случаях установления их несоответствия требованиям, установленным законодательством, что, несомненно, должно способствовать повышению их профессионального уровня.
Регулирующий орган - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100, принятым в целях реализации Федерального закона от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)", функции регулирующего органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, возложены на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.
В переходный период (в течение года со дня вступления в силу указанного Закона) регулирующий орган контролирует деятельность арбитражных управляющих, не входящих в саморегулируемые организации, и вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями об отстранении арбитражных управляющих от исполнения ими обязанностей за нарушения законодательства и правил профессиональной деятельности. Кроме того, территориальные органы юстиции наделены полномочиями возбуждать в отношении арбитражных управляющих административные производства с последующим направлением их в суд.
В Главном управлении Министерства юстиции РФ по г. Москве для работы в этом направлении создан и действует отдел по работе с саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих (СОАУ).
Пунктом 4 ст. 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" установлены пределы компетенции регулирующего органа.
В полномочия регулирующего органа входит проведение проверки по определению основных параметров деятельности саморегулируемых организаций в порядке, установленном Правительством РФ.
Такая проверка, например, включает в себя порядок и правильность оформления всех нормативных документов саморегулируемой организации, предусмотренных Федеральным законом. Это учредительные документы организации, свидетельство о государственной регистрации, изменения, внесенные в эти документы, свидетельства государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя всех членов саморегулируемой организации, правила и стандарты деятельности и профессиональной этики арбитражных управляющих.
Кроме того, важнейшими документами любой саморегулируемой организации являются: реестр арбитражных управляющих, данные о внесении изменений в реестр; дипломы о высшем образовании членов организации, трудовые книжки и другие документы, подтверждающие трудовой стаж работы; справки об отсутствии судимости у каждого члена организации; документы, подтверждающие сдачу теоретического экзамена и прохождение стажировки в качестве арбитражного управляющего.
* * *
Как уже было отмечено, законодателем предусматривается процессуальная обязанность саморегулируемой организацией обращения в установленном Федеральным законом порядке в суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего. В связи с этим регулирующий орган проверяет материалы саморегулирующей организации, направляемые в арбитражный суд, касающиеся выдвижения кандидатур на должность арбитражного управляющего; соблюдения требований, предъявляемых к кандидатуре арбитражного управляющего в каждом конкретном случае; данные о применении мер ответственности к членам саморегулируемой организации, исполняющим обязанности арбитражного управляющего, об отстранении от исполнения своих обязанностей, об исключении из членов организации, о правилах вступления в члены организации, о правилах прохождения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; а также: документы о размере компенсационного фонда или имущества общества взаимного страхования; о поступивших жалобах на действия членов саморегулируемой организации и об итогах рассмотрения таких жалоб; о перечне страховых организаций, осуществляющих страхование гражданской ответственности арбитражных управляющих и аккредитованных саморегулируемой организацией; о перечне профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг и аккредитованных саморегулируемой организацией; отчеты о процедурах банкротства, проведенных арбитражными управляющими, являющимися членами саморегулируемой организации.
Регулирующий орган обращается в арбитражный суд с заявлением об исключении саморегулируемых организаций из Единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в случаях, предусмотренных Федеральным законом.
При этом необходимо наличие следующих оснований: материальных - несоответствие требованиям п. 2 ст. 21 Закона о банкротстве (о статусе участников и имуществе организации) либо формальных - непредставление всех документов, названных в п. 5 ст. 21.
Вопрос об исключении саморегулируемой организации из реестра решается регулирующим органом при наличии следующих оснований (при этом какие-либо сроки законодателем не установлены, например, на следующий день после выявления указанных ниже обстоятельств организация может быть исключена из реестра):
1) нарушение требований, установленных законодателем в ст. 21 Закона о банкротстве. Особого внимания заслуживает содержание ч. 2 п. 6 ст. 21, применение которой может воспрепятствовать регулирующему органу исключить организацию из реестра в соответствии с данным основанием по своему усмотрению в любое время. Если организация сама (до обнаружения нарушений в ее деятельности регулирующим органом) заявит об имеющихся несоответствиях требованиям п. 2 указанной статьи, то ей
предоставляется два месяца на исправление ошибок, в течение которых деятельность организации должна быть приведена в соответствие с требованиями Закона;
2) неоднократное нарушение Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". При этом речь идет о нарушениях, допускаемых не арбитражными управляющими, а самой организацией, например представление кандидатуры управляющего, не отвечающего требуемым качествам, нарушение иных обязанностей, названных в п. 2 ст. 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".
Название документа