Финансово-правовое регулирование отношений собственности
(Пауль А. Г.) ("Журнал российского права", N 1, 2004) Текст документаФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ
А. Г. ПАУЛЬ
Пауль Алексей Георгиевич, преподаватель кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского госуниверситета, кандидат юридических наук.
Отношения собственности представляют собой достаточно обширную и сложную систему. Это отражается на характере их правового регулирования. Нормы, посвященные регламентации отношений собственности, содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности. Наиболее четко они выделяются в гражданском законодательстве. Так, часть первая ГК РФ содержит раздел II "Право собственности и другие вещные права", в котором закреплены нормы, упорядочивающие преимущественно отношения собственности. Однако этим их регулирование не исчерпывается. Важнейшие положения, касающиеся права собственности, определяются конституционно-правовыми нормами (ст. 35, п. "д" ст. 71, п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и другие). Административное законодательство предусматривает в качестве видов наказания среди прочих возмездное изъятие и конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.2 КоАП РФ), которые, по сути, являются основаниями прекращения права собственности (ст. 243 ГК РФ). Можно привести и другие примеры регулирования отношений собственности нормативными актами различной отраслевой принадлежности. Указанные обстоятельства стали основанием для заключения о том, что "право собственности в объективном смысле представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права" <*>, хотя существует и противоположная точка зрения <**>. -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Бек, 2000. С. 485; см. также: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Проспект, 1996. С. 381 - 383; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 341 - 343. <**> См.: Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1988. С. 46; Он же. Право собственности в системе советского права // Правоведение. 1978. N 3. С. 35 - 43.
В последнее время актуализируется вопрос об особенностях регулирования отношений собственности финансовым правом. Имущественный характер финансово-правовых отношений был давно отмечен учеными <*>. Однако теоретические положения, разработанные для имущественных отношений, в том числе отношений собственности, редко используются при объяснении явлений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В то же время практика показала, что решение многих вопросов финансово-правового регулирования требует обращения к теории права собственности <**>. Положения о праве собственности часто используются Конституционным Судом РФ при анализе конституционности различных финансово-правовых предписаний <***>. -------------------------------- <*> См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1961. С. 136; Советское финансовое право. М.: Юридическая литература, 1982. С. 47; Советское финансовое право. М.: Юридическая литература, 1987. С. 73. <**> См., например: Комягин Д. Л. О понятии бюджетных средств // Финансы. 2000. N 10. С. 17 - 19; Комягин Д. Л. О собственнике средств, поступающих от сбора федеральных налогов и иных обязательных платежей // Право и экономика. 1999. N 8. С. 43 - 45. <***> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197; Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5211.
Прежде чем рассмотреть особенности финансово-правового регулирования различных отношений собственности, необходимо обосновать применимость теории права собственности к финансовым правоотношениям. Дело в том, что объектом права собственности часто признаются только индивидуально-определенные вещи <*>. В то же время финансовые правоотношения складываются, как правило, по поводу безналичных денег, которые в большинстве случаев рассматриваются не как вещи, а как обязательственные права (права требования) <**>. Это приводит некоторых ученых к мысли о том, что "права собственности на безналичные деньги, числящиеся на банковских счетах, нет ни у кого - ни у банка, ни у его клиентов... В отношении безналичных денег и расчетов применяется другой юридический механизм и действуют другие правовые институты, находящиеся за пределами права собственности; правила о праве собственности и само это понятие здесь неприменимы" <***>. -------------------------------- <*> См., например: Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 475 - 476; Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. С. 357; Рахмилович В. А. О правовой природе безналичных расчетов, корреспондентских счетов банков и их прав на привлеченный капитал // Право и экономика. 1996. N 1 - 2. С. 119; Скловский К. И. Собственность в гражданском праве: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1999. С. 428. <**> См.: Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: Учебник: В 2 т. Т. 2 / Отв. ред. Г. А. Тосунян. М.: Юристъ, 2002. С. 18; Новоселова Л. Денежные расчеты в предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 1996. С. 46; Суханов Е. Комментарий Гражданского кодекса РФ. Заем и кредит. Финансирование под уступку денежного требования. Банковский вклад. Банковский счет. (Гл. 42 - 45) // Хозяйство и право. 1996. N 7. С. 16. <***> Рахмилович В. А. Указ. соч. С. 119.
Теория и практика идут в настоящее время по другому пути. В научной литературе отмечается, что признание объектом отношений собственности только вещи "становится в ряде случаев слишком узким" <1>. В результате "обязательственные права в известных случаях пользуются фикцией вещи, конструируя бестелесные вещи и создавая на этой почве "право на право" <2>. При этом, "когда права требования рассматриваются как объекты права (res incorporales), становится возможным применять к этим правам, считая их за вещи, режим вещного права" <3>, в том числе и режим права собственности. Отметим, что именно эти теоретические положения, на наш взгляд, восприняты действующим законодательством и практикой. Так, ГК РФ, регулируя отношения собственности, в качестве объекта этого права называет имущество (разд. II). В то же время ст. 128 в понятие имущества наряду с другими объектами гражданских прав включает имущественные права. Таким образом, Гражданский кодекс РФ позволяет говорить о существовании права собственности на имущественные права. Названные положения этого Кодекса буквально толкуются Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений он прямо указывает, что к имуществу, находящемуся в собственности юридического лица, в соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ могут относиться вещи, включая деньги, и иное имущество, в том числе имущественные права. Таким образом, имущество банка как собственника составляют денежные средства и имущественные права (права требования) <4>. -------------------------------- <1> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. М.: Статут, 1998. С. 229. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <2> Скловский К. И. Указ. соч. С. 57. <3> Там же. С. 59. <4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 октября 1999 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" в связи с жалобой ОАО "ЭНЕРГОМАШБАНК" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5478.
Некоторые ученые, признавая возможность рассматривать имущественные права в качестве объектов права собственности, считают, что "это ведет лишь к усложнению реальной ситуации, ничего не добавляя к статусу управомоченных лиц" <*>. Однако это не совсем верно. Признание безналичных денег объектом права собственности позволяет распространять на них те гарантии собственности, которые предусмотрены законодательством. Например, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П, обосновывая неконституционность бесспорного порядка взыскания штрафов, предусмотренных налоговым законодательством, сослался на положения ст. 35 Конституции РФ, устанавливающие гарантии права собственности (абз. 4 п. 5 Постановления). При этом Конституционный Суд РФ применил указанную норму о праве собственности, не делая каких-либо различий между тем, взыскивается ли штраф за счет наличных или безналичных денег <**>. -------------------------------- <*> Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 1999. С. 334 (автор - Е. А. Суханов). <**> Первым на это обстоятельство обратил внимание М. И. Брагинский (см.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 233 - 234). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------
Таким образом, и теория, и практика идут по пути признания безналичных денег объектами права собственности. Поэтому постановка вопроса о финансово-правовом регулировании отношений собственности вполне правомерна. Содержание права собственности составляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Причем указанный состав правомочий собственника един для всех отраслей права <*>. В связи с этим, чтобы охарактеризовать финансово-правовое регулирование отношений собственности, необходимо выявить, кому указанные правомочия принадлежат, как они реализуются и в чем их специфика. На наш взгляд, целесообразно отдельно рассмотреть вопросы регулирования отношений государственной и муниципальной собственности и отношений частной собственности. -------------------------------- <*> См.: Генкин Д. М. Право собственности в СССР. М.: Госюриздат, 1961. С. 22.
I. Как известно, государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части: а) государственную и муниципальную казну и б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Соответственно "различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами" <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. С. 384.
Обратимся к вопросам финансово-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, складывающихся по поводу казенного имущества. Значение финансового права здесь наиболее велико. Это объясняется тем, что казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета (абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ). Кроме того, сюда же могут быть отнесены средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов <*>. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых традиционно признаются предметом финансово-правового регулирования <**>. -------------------------------- <*> См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М.: Норма, 2001. С. 103; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 104. <**> В казну входит и такое имущество, право собственности на которое регулируется другими отраслями права. Так, в казну России входят золотой запас, Алмазный фонд (см.: О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (в ред. от 23 мая 1992 г., 27 января 1993 г., 21 июля 1993 г.) // Ведомости РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89; N 22. Ст. 1185; 1993. N 6. Ст. 191; N 32. Ст. 1261.
Общепризнано, что функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны, государство и муниципальные образования осуществляют непосредственно <*>. То есть правомочия владения, пользования и распоряжения осуществляют государство и муниципальные образования. Одновременно "непосредственное осуществление государством правомочий собственника невозможно вне деятельности его органов" <**>. Эти положения закреплены в п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 215 ГК РФ. Согласно п. 1, 2 ст. 125 Кодекса государственные и муниципальные органы приобретают и осуществляют права и обязанности от имени государства и муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. -------------------------------- <*> См.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 262 - 263. <**> Беспалова А. И. К вопросу о непосредственном осуществлении государством правомочий собственника // Уч. зап. Казах. гос. ун-та. Алма-Ата, 1970. Т. 10. Сер. Юрид. Вып. 10. Ч. 1. С. 370; см. также: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права / Под ред. В. М. Манохина. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1979. С. 66.
Традиционно представителями государства и муниципальных образований в отношении бюджетных средств признаются законодательные (представительные) органы, осуществляющие от имени общественно-территориальных образований правомочие распоряжения. Право законодательных (представительных) органов рассматривать и утверждать бюджеты закреплено в ст. 153 Бюджетного кодекса РФ. Ныне действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Так, согласно п. 3 ст. 167 БК РФ и п. 8 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации" <1> одной из главных задач органов казначейства является управление бюджетными средствами (управление бюджетными доходами и расходами). Здесь, очевидно, встает вопрос о соотношении понятий "Управление бюджетными средствами" и "владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами". По мнению Д. М. Генкина, "неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом" <2>. Подобного мнения придерживается Е. А. Суханов: "Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности" <3>. Несколько иная мысль высказана В. А. Дозорцевым: "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий" <4>. Таким образом, здесь понятие "управление" предстает более широким по объему. Однако нетрудно заметить, что во всех случаях в управление включаются правомочия по владению, пользованию и распоряжению управляемым имуществом. Поэтому можно заключить, что действующее финансовое законодательство возлагает осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами от имени государства и муниципальных образований помимо законодательных (представительных) органов также на органы федерального казначейства (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Федеральное казначейство как один из органов, через которые Российская Федерация способна реализовать свой статус государства-казны, называлось финансоведами, исследовавшими природу финансового правоотношения <5>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 (в ред. от 11 февраля 1995 г., 28 января 1997 г.) "О федеральном казначействе Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 35. Ст. 3320; 1995. N 8. Ст. 681; 1997. N 5. Ст. 696. <2> Генкин Д. М. Указ. соч. С. 109. <3> Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова. С. 216. <4> Дозорцев В. А. Указ. соч. С. 264. <5> См.: Карасева М. В. Указ. соч. С. 103.
Отметим, что федеральное казначейство представляет собой структурное подразделение Министерства финансов РФ (п. 1 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации"). К компетенции Минфина России отнесено осуществление операций со средствами федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Отсюда следует, что правомочия собственника в отношении бюджетных средств от имени государства и муниципальных образований наряду с законодательными (представительными) органами осуществляет Министерство финансов РФ (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Приведенные выше положения нормативных актов поднимают вопрос о соотношении компетенции законодательных (представительных) органов и Министерства финансов РФ (соответствующих органов субъектов РФ и муниципальных образований) по осуществлению правомочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников бюджетных средств (в первую очередь правомочия распоряжения). На наш взгляд, для правильного понимания порядка осуществления права государственной и муниципальной собственности на бюджетные средства и состава органов, участвующих в этом процессе, полезно привести мысль В. А. Дозорцева, высказанную в отношении юридических лиц, но справедливую и для общественно-территориальных образований: "...нужно четко различать выражение воли на осуществление правомочий... и процесс выработки единой воли этого образования, являющегося собственником" <*>. Учитывая данное положение, можно заключить, что законодательные (представительные) органы, рассматривая и утверждая соответствующие бюджеты, осуществляют выработку воли соответствующего общественно-территориального образования на распоряжение бюджетными средствами. Выражение же этой воли от имени государства и муниципальных образований (то есть непосредственная реализация правомочия распоряжения бюджетными средствами) относится к компетенции Министерства финансов РФ и соответствующих органов субъектов РФ и муниципальных образований <**>. -------------------------------- <*> Дозорцев В. А. Указ. соч. С. 239. <**> Отметим, что на осуществление правомочия распоряжения бюджетными средствами как органами представительной, так и исполнительной власти, действующими от имени общественно-территориальных образований, ученые обращали внимание и прежде (см.: Беспалова А. И. Указ. соч. С. 382).
Правомочие владения бюджетными средствами реализуется Министерством финансов РФ в связи с тем, что именно органам федерального казначейства, являющимся его структурным подразделением, принадлежат счета федерального бюджета, которые находятся в Банке России (ст. 244 БК РФ). Однако была высказана позиция, согласно которой владение бюджетными средствами осуществляется банком <*>. Но с этим нельзя согласиться. Ученые, считающие возможным распространять положения о праве собственности на безналичные деньги, пришли к выводу, что "денежные средства, находящиеся на банковском счете, продолжают оставаться в собственности клиента банка" <**>. Соответственно и осуществление правомочия владения принадлежит именно клиенту банка, а не самому банку. Отсюда можно заключить, что именно органы федерального казначейства, являясь клиентами Банка России в отношении бюджетных счетов, реализуют от имени Российской Федерации правомочие владения бюджетными средствами. -------------------------------- <*> См.: Беспалова А. И. Указ. соч. <**> Ефимова Г. Правовые проблемы безналичных денег // Хозяйство и право. 1997. N 2. С. 49; см. также: Трофимов К. Безналичные деньги. Есть ли они в природе? // Хозяйство и право. 1997. N 3. С. 25.
Своеобразная ситуация складывается с реализацией правомочий пользования и распоряжения бюджетными средствами. Юристы уже давно заметили, что "пользование бюджетными средствами практически сливается с распоряжением, поскольку оно состоит в передаче бюджетных средств в ведение государственных юридических лиц (и иных субъектов)" <*>. Это связано с характером денег как объектов права. Как известно, правомочие пользования - это "юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления". При этом "свойства денег определяются не естественными свойствами и количеством отдельных купюр, а выраженной в них денежной суммой" <**>. Таким образом, извлекать полезные свойства непосредственно из денег нельзя, ибо они у них отсутствуют. Все это позволило сделать вывод: "Как получение, так и пользование полученными денежными доходами может осуществляться только путем тех или других сделок с третьими лицами (продажа и приобретение вещей), т. е. путем осуществления правомочия распоряжения" <***>. -------------------------------- <*> Беспалова А. И. Указ. соч. С. 382. <**> Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. С. 203, 327. <***> Генкин Д. М. Указ. соч. С. 105.
Итак, осуществление правомочий пользования и распоряжения бюджетными средствами неразрывно. Эти правомочия от имени государства и муниципальных образований осуществляет Министерство финансов РФ (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований), так как в его компетенцию входит проведение операций со средствами федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Если говорить более конкретно, то платежи за счет средств бюджета производит его структурное подразделение - федеральное казначейство (ст. 243 БК РФ), оно списывает средства с единого счета федерального казначейства (п. 1 ст. 253 БК РФ). При этом оно руководствуется волей, выработанной законодательными (представительными) органами и выраженной в соответствующем акте о бюджете на очередной финансовый год. Значительную часть имущества государственной и муниципальной казны составляют средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов <*>. Осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения этими средствами аналогично порядку, действующему в отношении бюджетных средств соответствующих уровней. Однако органы, через которые государство и муниципальные образования осуществляют данные правомочия, иные. Выработку воли на распоряжение средствами внебюджетных фондов также осуществляют законодательные (представительные) органы, которые рассматривают и утверждают их бюджеты (п. 2 ст. 145 БК РФ). Но реализует эту волю от имени общественно-территориальных образований не Министерство финансов РФ через органы федерального казначейства (соответствующие органы других уровней), хотя финансовые ресурсы внебюджетных фондов могут какое-то время находиться на их счетах. Так, если проследить действующий порядок зачисления средств, поступающих в уплату единого социального налога, то выяснится, что первоначально они поступают на счета органов федерального казначейства (п. 3 Правил зачисления взносов, уплачиваемых в составе единого социального налога <**>). Однако согласно п. 6 Правил органы федерального казначейства не позднее дня, следующего за днем получения из банка выписок из лицевых счетов, перечисляют эти средства на ранее открытые в банках счета соответствующим органам государственных социальных внебюджетных фондов. Расходование средств осуществляется самими фондами. -------------------------------- <*> Отметим, что существует точка зрения, согласно которой средства государственных внебюджетных фондов не относятся к казенному имуществу, а принадлежат к той части государственной собственности, которая закрепляется за соответствующими фондами на праве оперативного управления (см.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 315). С этим трудно согласиться. Пункт 1 раздела II приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 прямо относит средства Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов к государственной казне России. На это обращалось внимание в современной финансово-правовой литературе (см.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2002. С. 27). <**> См.: Приказ Министерства финансов РФ от 15 января 2001 г. N 3н (в ред. от 1 октября 2001 г.) // Финансовая газета. 2001. N 4; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 50.
Таким образом, реализацией правомочий владения, пользования и распоряжения средствами государственных и муниципальных внебюджетных фондов от имени соответствующих общественно-территориальных образований занимаются сами фонды. При этом руководствуются они волей, сформулированной в акте законодательного (представительного) органа, которым был утвержден бюджет данного внебюджетного фонда. Статья 148 БК РФ предусматривает исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов Федеральным казначейством РФ. Согласно ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" <*> такая норма должна быть введена в действие специальным федеральным законом. Как представляется, с момента принятия этого закона место государственных внебюджетных фондов в отношении осуществления правомочий собственника займет федеральное казначейство. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3492; 2002. N 28. Ст. 2787.
Государственную и муниципальную собственность помимо казенного имущества составляет имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Проанализируем, какую роль играет финансовое право в регулировании отношений собственности на эту часть имущества. В финансово-правовой литературе проводился анализ отношений, связанных с финансами государственных и муниципальных унитарных предприятий. В предмет финансового права были включены правоотношения по уплате налогов и неналоговых платежей (включая правоотношения, связанные с перечислением в бюджет части прибыли этих предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также связанные с изъятием в бюджет свободного остатка прибыли казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления), по поводу получения предприятиями бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов <*>. Регулируя эти отношения, финансовое право определяет в первую очередь не порядок осуществления права государственной и муниципальной собственности, а права хозяйственного ведения и оперативного управления, которые принадлежат государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, то есть порядок осуществления иных вещных прав. Конечно, можно представить уплату налогов и неналоговых платежей как изменение способа осуществления права государственной или муниципальной собственности (перевод денежных средств из хозяйственного ведения или оперативного управления в казну) либо как прекращение права данной собственности (например, при уплате государственным предприятием налога в муниципальную казну). Однако финансово-правовое регулирование соответствующих отношений построено по-иному. Например, пункт 1 ст. 8 части первой НК РФ при определении налога применительно к государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям говорит об отчуждении имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а не о переводе государственной или муниципальной собственности из одного способа управления в другой. Это и не удивительно, ибо государственные и муниципальные предприятия и учреждения при осуществлении права государственной и муниципальной собственности выступают от своего собственного имени, а не от имени соответствующих общественно-территориальных образований, как это делается в отношении казенного имущества. Как отмечает В. А. Дозорцев, "право оперативного управления и право хозяйственного ведения есть способы осуществления права собственности, поэтому за их носителями закрепляются правомочия собственника, хотя и ограничиваемые в интересах собственника (на совершение некоторых действий требуется разрешение собственника и т. п.). При этом право собственника непосредственно осуществлять свои правомочия прекращается, оно восстанавливается лишь при прекращении права оперативного управления или хозяйственного ведения" <**>. -------------------------------- <*> См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. С. 277 - 281. <**> Дозорцев В. А. Указ. соч. С. 261.
Таким образом, финансовое право способно регулировать не только отношения собственности, но и отношения, складывающиеся по поводу иных вещных прав - права хозяйственного ведения и права оперативного управления. II. Рассмотрим вопросы финансово-правового регулирования отношений частной собственности. Финансовое право оказывает воздействие на субъекты данной формы собственности при регулировании отношений, связанных с уплатой налогов и сборов. Налогообложение всегда означает определенные ограничения права собственности <*>. Так, Конституционный Суд РФ в абз. 2 п. 3 Постановления от 17 декабря 1996 г. N 20-П установил, что налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну. Иными словами, установление и введение того или иного налога ограничивает частного собственника в осуществлении правомочий пользования и распоряжения определенной частью его финансовых ресурсов <**>. С момента возникновения оснований уплаты налога (как правило, с момента возникновения объекта налогообложения) и до наступления срока его уплаты он вправе владеть лишь соответствующей частью денежных средств. -------------------------------- <*> См.: Абзац 4 п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909. <**> В Постановлении Конституционного Суда РФ речь идет лишь об ограничении правомочия распоряжения. Однако выше было показано, что в отношении денежных средств оно неразрывно связано с правомочием пользования. См.: СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.
Финансовое право, кроме того, устанавливает одно из оснований прекращения права частной собственности. Речь идет о прекращении права собственности при уплате налогов и сборов. Гражданский кодекс РФ в гл. 15 "Прекращение права собственности" не содержит подобного основания. В то же время зарубежные авторы упоминают о нем. Например, У. Маттеи пишет: "Иногда (речь, конечно, не идет о временах революций) действия властей приводят к утрате собственниками принадлежащего им имущества. Это, безусловно, имеет место всякий раз, когда государство осуществляет свое правомочие сбора налогов" <*>. На наш взгляд, следовало бы закрепить такое основание прекращения права собственности в ГК РФ. Не вызывает сомнений, что порядок уплаты налогов и сборов регулируется финансовым законодательством и не составляет предмет гражданско-правового регулирования. Однако некоторые из оснований прекращения права собственности, названные в ГК РФ, регулируются (либо до недавнего времени регулировались <**>) также другими отраслями права. Например, ст. 243 устанавливала возможность конфискации имущества за совершение преступлений, а также административных правонарушений. Указание в Гражданском кодексе РФ полного перечня оснований прекращения права собственности, на наш взгляд, обеспечит более согласованное правовое регулирование отношений собственности. -------------------------------- <*> Маттеи У., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 275. <**> См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" от 21 ноября 2003 г. // Российская газета. 2003. 16 дек.
Итак, в настоящее время существует достаточно обширная группа отношений собственности, которая составляет предмет регулирования финансового права. В первую очередь это касается имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности и составляющего соответствующую казну. Здесь финансово-правовые акты определяют органы, выступающие от имени собственника, устанавливают их компетенцию, а следовательно, и порядок осуществления правомочий собственника. В отношении частной собственности финансовое право предусматривает определенные ограничения правомочий собственника, а также основания прекращения права собственности. И, наконец, как было показано, финансовое право способно регулировать не только право собственности, но и иные вещные права - права хозяйственного ведения и оперативного управления. Такой подход к анализу финансовых правоотношений поможет дальнейшему совершенствованию финансового права. Теория права собственности уже сейчас активно используется Конституционным Судом РФ при проверке конституционности финансово-правовых норм. Однако и органы законодательной (представительной) власти должны принимать ее во внимание. Сейчас законодатель зачастую не учитывает характера отношений собственности в финансово-правовом регулировании. Например, в ст. 47 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" <*> говорится о передаче в собственность субъектов РФ средств федерального бюджета, которые ранее были им выделены и переданы в управление. Очевидно, что право собственности на названные средства перешло к субъектам РФ еще при их первоначальном выделении, иначе невозможно было бы их использовать (это связано с неразрывностью правомочий пользования и распоряжения бюджетными средствами). Кроме того, управление само по себе представляет, по сути, осуществление правомочий собственника. Видимо, законодатель хотел предусмотреть, что ранее средства были переданы на условиях возвратности, а теперь он отказывается от этого условия. Однако сделано это было неудачно. Причина тому - нечеткие представления об особенностях финансово-правового регулирования отношений собственности. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5132.
------------------------------------------------------------------
Название документа