Нерушимая стена государства
(Прус Е.) ("ЭЖ-Юрист", N 1, 2004) Текст документаНЕРУШИМАЯ СТЕНА ГОСУДАРСТВА
Е. ПРУС
Елена Прус, старший консультант Управления законодательства ВАС РФ, магистр частного права.
Не секрет, что взыскать суммы в возмещение вреда, причиненного органами публично-правовых образований, на практике оказывается фактически невозможным. Вместе с тем соответствующие правовые механизмы в законодательстве предусмотрены. Основная сложность состоит в наличии множества правовых актов, принятых в течение длительного периода времени, зачастую слабо согласованных между собою.
Особые обязательства
Изданные задолго до введения в действие ГК РФ нормативно-правовые акты в области возмещения вреда публичными образованиями <*> предусматривают не только гражданско-правовой, но и публично-правовой механизм возмещения вреда, возникшего в результате мер, признанных чрезвычайными, - путем исключения возмещения морального вреда и установления материальных компенсаций, а также предоставления налоговых, таможенных и иных льгот <**>. -------------------------------- <*> См., например, Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" от 18 мая 1981 г. N 4892X. <**> См., например, Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
При характеристике законодательства по рассматриваемой проблеме важно иметь в виду также и предписания, содержащиеся в некоторых международных документах. Вопросы ответственности публично-правовых образований в законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. При этом ни один правовой акт детально не регламентирует порядок реализации права на возмещение рассматриваемого вреда. В связи с этим, на наш взгляд, назрела необходимость принятия единого правового акта, регламентирующего соответствующие отношения. В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно действуют такие акты. Например, в США имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, предусмотрена Федеральным законом о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г., в Великобритании - Законом об исках к короне 1947 г. Причинение вреда в результате действия (бездействия) публично-правовых органов представляет особую разновидность деликтных обязательств, одной из особенностей которых является то обстоятельство, что в качестве причинителя вреда выступают органы государственной власти или местного самоуправления, наделенные властными полномочиями, либо должностные лица таких органов. Российское законодательство не закрепляет общего понятия "должностное лицо". Применительно к должностным лицам органов местного самоуправления дается соответствующее определение (см.: ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Уголовный кодекс РФ также определяет рассматриваемое понятие (ст. 285). Общими условиями возникновения обязательств вследствие причинения вреда являются наличие вреда, неправомерность действий причинителя, юридически значимая причинная связь между неправомерными действиями и наступившим вредом, вина причинителя вреда. Понятие "вред" не определено гражданским законодательством. В теории гражданского права вредом называется всякое умаление личного или имущественного блага. Вред подразделяется на моральный и материальный. Моральный вред в отличие от материального не связан с какими-либо имущественными потерями для потерпевшего. Возможны два способа возмещения причиненного вреда, закрепленные в ст. 1082 ГК РФ. Первый, - это возмещение вреда в натуре. Этот способ не всегда приемлем, а в ряде случаев его использование вообще невозможно, например когда речь идет о моральном вреде. Поэтому в большинстве случаев возмещение причиненного вреда сводится к универсальному способу - путем возмещения понесенных потерпевшим убытков, т. е. реального ущерба и упущенной выгоды (ст. 15, 16 ГК РФ).
Условия ответственности
Ответственность в рассматриваемых случаях в качестве одного из условий своего наступления предполагает незаконность действий (бездействия), совершенных причинителем вреда при реализации им своей компетенции (служебных обязанностей), предполагающей осуществление функций публичной власти. При этом под незаконностью следует понимать "противоречие деяния закону и другим правовым актам". Гражданский кодекс РФ существенно конкретизировал понятие незаконного действия (бездействия), закрепленное в ст. 53 Конституции РФ, назвав в числе таких незаконных действий "издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа" (ст. 16, 1069). В некоторых законах конкретизированы акты, издание которых является основанием возмещения вреда. В частности, ст. 20 ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях" предусматривает, что таковыми являются решения, нарушающие данный Закон, в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования. В судебной практике встречаются решения, принятые исходя из того, что ст. 1069 ГК РФ закрепляет ответственность за вред, причиненный только в результате издания различных властных предписаний, адресованных гражданам и юридическим лицам и подлежащим обязательному исполнению. Такого рода решения Верховный Суд РФ вполне обоснованно отменяет (см. Постановление от 10 октября 2001 г.). Статья 1069 ГК РФ не содержит в отношении вины причинителя вреда специального правила, поэтому действует общее правило нормы п. 2 ст. 1064, из которого следует, что вина является необходимым основанием ответственности. Бремя доказывания отсутствия вины лежит на причинителе вреда, т. е. установлена опровержимая презумпция его вины. Вина в гражданском праве имеет свою специфику и рассматривается не как субъективное, психическое отношение лица к своему поведению, а как непринятие им объективно возможных мер по устранению и недопущению отрицательных результатов своих действий, диктуемых обстоятельствами конкретной ситуации. Форма вины в данном случае значения не имеет. Применительно к частному случаю возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия, закон предусматривает "предустановленное доказательство" вины судьи, исключающее возможность принимать во внимание какие-либо другие доказательства, кроме приговора суда, вступившего в законную силу (п. 2 ст. 1070 ГК РФ). Очевидно, что при этом не действует положение о презумпции вины причинителя вреда, предусмотренное п. 2 ст. 1064 ГК РФ. Применительно к правонарушениям, перечисленным в п. 1 названной выше статьи, которые также могут быть совершены судьей, вред подлежит возмещению независимо от его вины. Отсутствие "прямой" причинно-следственной связи между возникновением вреда и действием (бездействием) органа публично-правового образования является основанием для отказа в удовлетворении требований о возмещении вреда (см., например, Постановление Президиума ВАС РФ от 18 марта 2003 г. N 10890/02, Постановление ФАС Московского округа от 6 марта 2003 г. по делу N КА-А40/816-03). Между тем установление причинно-следственной связи является наиболее трудным в процессе доказывания с учетом того, что наша судебная и арбитражная практика не восприняла теории, объясняющие причинную зависимость через такие философские категории, как необходимость и случайность, возможность и действительность. В цивилистике нет единой точки зрения на необходимость предварительного признания незаконным (в административном либо судебном порядке) акта публично-правового образования для последующего обращения с иском о возмещении вреда. Одни полагают, что суд независимо от признания акта недействительным вправе удовлетворить требование о возмещении вреда, установив его незаконность в порядке косвенного судебного контроля (ст. 16 ГК РФ). Эта позиция основывается на ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, согласно которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". Другие считают, что предварительное признание таких актов недействительными в судебном порядке необходимо. Высший Арбитражный Суд РФ в своей практике исходит из того, что даже признание акта незаконным (в административном порядке) не всегда влечет обязанность возмещения причиненного таким актом вреда, поскольку в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством никакие доказательства, в том числе постановления прокурора об отмене таких актов, не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. При рассмотрении иска о возмещении вреда с государственного органа арбитражный суд одновременно оценивает соответствующий акт на предмет его законности (Постановление Президиума ВАС РФ от 17 октября 2000 г. N 8098/99).
Кто возместит?
Согласно ст. 1069, 1070 ГК РФ рассматриваемый вред подлежит возмещению за счет казны РФ, субъекта РФ либо казны муниципального образования. В вопросе о том, кто выступает от имени казны публично-правовых образований в суде, нет единства мнений. Суды общей юрисдикции в своей практике исходят из того, что от имени казны должно выступать Министерство финансов РФ, возложившее организацию и ведение в судах работы по выступлению от имени казны РФ на управления федерального казначейства Главного управления федерального казначейства Минфина РФ по республикам (кроме республики Татарстан), краям, областям, автономным областям, округам и г. Санкт-Петербургу РФ (Приказ Минфина РФ от 12 февраля 1998 г. N 26). Согласно позиции Верховного Суда РФ ст. 1070 ГК РФ, являясь специальной нормой по отношению к ст. 158 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г., конкретно определяет, за счет какой казны производится возмещение вреда. Поэтому ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая, что от имени казны РФ должен выступать главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности, для таких случаев применяться не должна (Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2001 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 26 сентября 2001 г.). Вместе с тем арбитражные суды, исходя из систематического толкования ст. 1069, 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ, полагают возможным применять ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, поскольку ГК РФ предусматривает, что при возмещении вреда за счет казны РФ финансовый орган выступает от ее имени, если эта обязанность не возложена федеральными законами на другой орган. Одним из таких федеральных законов и является Бюджетный кодекс РФ, что влечет удовлетворение рассматриваемых исков не за счет управления казначейства, но за счет главного распорядителя федерального бюджета по ведомственной принадлежности (Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2001 г. N 1092/01, Постановление ФАС Московского округа от 4 июня 2003 г. по делу N КА-А40/3250-03). Особо следует выделить проблему возмещения вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства, если незаконные действия (бездействие) суда (судьи) не относятся к принятию актов, разрешающих дело по существу (например, незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения). На такого рода случаи ст. 1070 ГК РФ не распространяется, поскольку применяется, когда речь идет о причинении вреда при "осуществлении правосудия", то есть при разрешении спора по существу (ст. 4 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР"). В этой связи Конституционный Суд РФ принял Постановление, согласно которому соответствующий вред подлежит возмещению, поскольку "уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве... должны, исходя из положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в его конституционно-правовом смысле и во взаимосвязи с положениями ст. 6 и 41 Конвенции по защите прав человека и основных свобод, рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права" <*>. Руководствуясь этим Постановлением, ВАС РФ при разрешении соответствующих дел считает, что нет оснований для отказа в возмещении государством вреда, если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением (Постановление Президиума ВАС РФ от 18 июня 2002 г. N 279/02). Однако Верховный Суд РФ в таких случаях все же отказывает в принятии подобных исков, ссылаясь на то, что "пока законодательством не урегулирован вопрос об основаниях и порядке возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями судьи, не урегулированы подведомственность и подсудность дел применительно к случаям, когда вина судьи установлена не приговором суда" (см., например, Определение ВС РФ от 22 мая 2003 г. по делу N 49-Г03-39). -------------------------------- <*> См.: Постановление по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова от 25 января 2001 г. N 1-П.
Касаясь вопроса компенсации морального вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов публично-правовых образований, следует отметить, что в отношении юридических лиц суды общей юрисдикции удовлетворяют такого рода иски, руководствуясь разъяснением Верховного Суда РФ, данным им в п. 5 Постановления Пленума от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда". Арбитражные суды, напротив, не считают возможным реализацию юридическим лицом такого способа защиты своей деловой репутации, "поскольку юридическое лицо не может испытывать физических или нравственных страданий" (Постановление Президиума ВАС РФ от 1 декабря 1998 г. N 813/98). Между тем согласно позиции Конституционного Суда РФ юридическое лицо рассматривается как объединение граждан для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (Постановление по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" от 24 октября 1996 г.). Следовательно, права, предоставленные гражданам, не могут отличаться от прав юридических лиц. Пункт 7 ст. 152 ГК РФ предусматривает возможность защиты деловой репутации юридического лица путем обращения в суд, в том числе с требованием о возмещении морального вреда. Уместно упомянуть в этой связи практику Европейского суда по правам человека, юрисдикцию которого по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод Россия признает ipso facto (ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ). Так, в деле Партии свободы и демократии против Турции (1999 г.) Европейский суд посчитал, что политическая партия может требовать возмещения морального вреда в качестве компенсации ее расстроенным (разочарованным) членам, считавшим себя потерпевшими от гонений на партию. Такой подход международного суда не может не оказать влияния на позицию национальных судов.
Название документа