Обычный подарок для служащего: проблемные вопросы законодательной регламентации
(Шнитенков А. В.) ("Юрист", N 9, 2004) Текст документаОБЫЧНЫЙ ПОДАРОК ДЛЯ СЛУЖАЩЕГО: ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
А. В. ШНИТЕНКОВ
Шнитенков А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии Оренбургского института Московской государственной юридической академии.
Тема коррупции среди российских чиновников, к сожалению, постоянно находится в центре внимания. Приходится констатировать, что до настоящего времени государству не удалось добиться сколько-нибудь значимых побед на этом фронте борьбы с преступностью. Между тем любое промедление власти в пресечении этого явления приносит невосполнимый вред как государству, так и обществу. Однако по большому счету дальше разговоров дело не идет. В российском законодательстве вообще не раскрывается понятие коррупции, Россия относится к числу тех стран СНГ, в которых до сих пор не принят Федеральный закон "О борьбе с коррупцией". И перспективы его принятия весьма туманны. Не добавили оптимизма и выступления докладчиков на парламентских слушаниях, посвященных совершенствованию законодательства, направленного на противодействие коррупции, проходивших в Государственной Думе 21 декабря 2001 года. Однако в рамках данной статьи мне хотелось бы остановиться на некоторых нормах действующего законодательства, которые призваны поставить надежный заслон на пути коррупции в системе государственных органов и муниципальных образований. Действительно ли они способствуют выполнению этой задачи? В юридической литературе уже неоднократно обращалось внимание на противоречие ст. 575 ГК России и п. 8 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" <*>. Федеральный закон запрещает государственному служащему получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию. Такой запрет продублирован и для муниципальных служащих в Федеральном законе "Об основах муниципальной службы" <**>. Однако строгость этих норм блокируется ст. 575 ГК, допускающей возможность получения государственным служащим и служащим органа местного самоуправления обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда. По статье 290 УК России наказуема как взятка-подкуп, так и взятка-вознаграждение, при этом минимальный размер преступной взятки не устанавливается. Таким образом, минимальным размером уголовно наказуемой взятки-вознаграждения (когда вознаграждение без предварительной договоренности передавалось должностному лицу) является пять минимальных размеров оплаты труда, на сегодняшний день это составляет 3 тысячи рублей. Сумма с учетом доходов большей части населения весьма солидная. Такие подарки могут приниматься в течение более или менее длительного промежутка времени. Следовательно, если не удастся доказать, что совершенное деяние является продолжаемым, служащий получает "неплохую прибавку" к заработной плате, причем на законных основаниях. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <**> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
Однако ситуация усугубляется не только этим. Дело в том, что служащие, занимающие государственные и муниципальные должности категории "А" (например, аудитор Счетной палаты или глава муниципального образования), в соответствии с названными законами не считаются государственными и муниципальными служащими, а следовательно, не подлежат действию запрета принимать подарки. Не случайно в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 года N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)" <*> устанавливается, что одним из главных направлений реформирования государственной службы является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы РФ. Болевая точка, на мой взгляд, определена верно, остается только ждать решений законодателя. -------------------------------- <*> Российская газета. 2002. 23 ноября.
В связи с исследуемой темой представляет интерес норма, содержащаяся в ст. 36 Закона РФ "О милиции". В ней, в частности, закрепляется: "Милиция вправе принимать во владение и пользование от организаций транспортные средства и другую технику, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей". На мой взгляд, это не что иное, как легализованный способ получения взятки. Не имеет никакого значения факт, что милиции разрешено принимать данные средства от организаций, а не от физических лиц. Как же законодатель допустил подобное, какими побуждениями он руководствовался при принятии данной нормы? Очевидно, что наличие подобных норм способствует коррупции. Скорее всего, учитывая трудности с обеспечением милиции материально-техническими средствами (к сожалению, это действительно так), законодатель попытался восполнить этот недостаток путем разрешения принятия помощи от организаций. Однако, по моему мнению, это принципиальная ошибка. Государство должно полностью финансировать свои властные органы. Уместно отметить, что милиция охотно пользуется предоставленным ей правом. Тем более что и большинство организаций заинтересованы в дружеских отношениях с милицией. Например, одно из крупных акционерных обществ предоставило руководству управления внутренних дел города автомобили, естественно, для использования их в служебных целях. Кто может дать гарантию, что транспортные средства вручены бескорыстно, а не с намеком на положительное решение проблем в будущем, например, сын руководителя такой организации совершил преступление? Появится ли после этого у милиции желание осуществлять надлежащий контроль за соблюдением данной организацией законодательства? Думаю, ответ очевиден. Милиции остается лишь выяснить, кто на подконтрольной территории имеет возможность передать во владение и пользование необходимые средства, а уж дальнейшее не заставит себя ждать. И появляются желающие подарить компьютеры, принтеры, ксероксы, офисную мебель, отремонтировать кабинеты и т. д. И эти случаи, к сожалению, приобрели массовый характер. Уместно заметить, что Президент России В. Путин, обозначая главные приоритеты в борьбе с коррупцией, указывает: "Во-первых, необходимо наладить постоянную системную антикоррупционную экспертизу законодательства. Как уже в действующих законах, так и на стадии их подготовки следует выявлять положения, ведущие к злоупотреблениям и самой возможности коррупции" <*>. -------------------------------- <*> Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1. С. 2.
Однако грешат этим и служащие других органов. Например, служащие государственных и муниципальных учреждений. В некоторых родильных домах при выписке женщина должна подарить такому учреждению чистящие средства, пачку бумаги для офисной техники и другие канцелярские принадлежности. Директор научных программ Независимого института социальной политики С. Шишкин утверждает, что категорических противников "подношений" среди врачей осталось не более 10%, а заслуженный врач России А. Карпачев называет болезнь российской медицины "хронически прогрессирующей коррупцией" <*>. Не в лучшем свете выглядят и преподаватели высших учебных заведений, которые нередко за вознаграждение выставляют оценки за зачеты и экзамены. Вопрос о том, могут ли они быть признаны должностными лицами, является весьма спорным. В некоторых вузах активно используется еще один способ получения незаконного вознаграждения. Студенту, изъявившему желание сдать экзамен за подарок преподавателю, предлагается написать заявление с просьбой принять от него спонсорскую помощь, например, для кафедры. Дошло уже до того, что родителям выпускников средних общеобразовательных школ учителя заказывают подарки по случаю окончания детьми учебного заведения. Всем понятно, что у государства, а в особенности у муниципальных образований, не всегда хватает финансовых средств, необходимых для нормального обеспечения деятельности соответствующих органов. Однако, на мой взгляд, либо нужно четко закрепить в законодательстве, что, например, предоставляемые гражданам медицинские услуги являются платными, либо полностью выполнять свои обязательства. -------------------------------- <*> См.: Аргументы и факты. 2004. N 3. С. 8.
Все это в определенной мере напоминает так называемую систему "кормления чиновников от дел", которая была законным способом содержания российского чиновничества в ХVII веке. По УК России за получение незаконного вознаграждения ответственность несут лишь должностные лица (ст. 290 УК) или лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в коммерческих и иных организациях (ст. 204 УК). Однако не всякий служащий может быть признан соответствующим субъектом. Норма о получении вознаграждения другими служащими, не являющимися должностными лицами или управленцами, осуществляющими свою деятельность в коммерческих и иных организациях, в УК России отсутствует. На мой взгляд, законодатель не имеет права сквозь пальцы смотреть на сложившуюся ситуацию. Необходимо принятие срочных мер. 1. Запрет на принятие подарков должен касаться всех категорий служащих. Соответственно ст. 575 ГК России в существующей редакции должна быть исключена. Во многих случаях взяточничество начинается именно с подарка. 2. Считаю, что в УК России не следует устанавливать минимальный размер уголовно наказуемой взятки, как это сделано в уголовном законодательстве некоторых стран СНГ. Понятие малозначительного деяния вполне позволяет решить этот вопрос. 3. В УК России норму о получении взятки целесообразно разделить на две: получение взятки-вознаграждения (т. е. заранее не обусловленной взятки - ст. 290 УК) и получение взятки-подкупа (т. е. заранее обусловленной взятки - ст. 290.1 УК). При этом наказание за получение взятки-вознаграждения, учитывая ее меньшую общественную опасность, должно быть менее строгим, чем за взятку-подкуп. Такое решение реализовано, например, в УК Киргизии. 4. В УК России необходимо предусмотреть статью, устанавливающую ответственность за получение незаконного вознаграждения служащим государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, не являющимся должностным лицом (ст. 290.2 УК России). Она может быть изложена в следующей редакции: "1. Получение служащим государственных органов, органов местного самоуправления, государственных или муниципальных организаций, не являющимся должностным лицом, незаконного вознаграждения в виде материальных ценностей или выгод имущественного характера, в связи с исполнением служебных обязанностей в пользу дающего вознаграждение наказывается... 2. Те же действия, совершенные: а) группой лиц по предварительному сговору; б) с вымогательством незаконного вознаграждения наказываются..."
Название документа