Не плата, а побор!
(Новак Д.) ("ЭЖ-Юрист", N 40, 2004) Текст документаНЕ ПЛАТА, А ПОБОР!
Д. НОВАК
Денис Новак, магистр частного права.
В материале юриста Е. Бебекина "Хочешь заключить договор? Плати!" ("ЭЖ-Юрист", N 42, 2003) обращается внимание на противоречие законодательства города Москвы, регулирующего порядок заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в собственности города, федеральному законодательству в части взимания с арендаторов платы за право на заключение договора аренды земельного участка в случаях, когда такой договор заключается без проведения торгов. Автор настоящей статьи предлагает свой взгляд на эту проблему.
Статьей 23 Закона г. Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" (далее - Закон) предусмотрено взимание с арендаторов платы за право на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, в размере и на условиях, определенных правительством Москвы на основании установленного им порядка либо установленных в результате проведения торгов. Таким образом, по смыслу Закона, для того чтобы у лица возникло право на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в городской собственности, это лицо должно уплатить арендодателю так называемую плату за право на заключение договора аренды, причем она не засчитывается в счет арендной платы. Пункт 4 ст. 20 Закона определяет данную плату как "единовременные земельные платежи". Исчерпывающий перечень форм платы за землю (ст. 65 Земельного кодекса РФ, ст. 1 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю") не содержит такой формы, как плата за право на заключение договора аренды земельного участка. Эти разовые платежи очень напоминают публично-правовой сбор, однако возможность его взимания не предусмотрена налоговым законодательством, поэтому региональные власти и в большинстве своем судебная практика квалифицируют внесение подобных платежей как имеющее гражданско-правовой, договорный характер, относя право на заключение договора аренды к имущественным правам. Наиболее показательно в этом отношении Постановление ФАС МО от 15 октября 2003 г. N КА-А40/7784-03, где суд указал: "...поскольку право на заключение договора аренды является правом, имеющим денежную оценку, оно выступает в качестве объекта гражданских прав, в связи с чем обязанность уплачивать плату за право на заключение договора аренды возникает только из факта приобретения такого права" <*>. -------------------------------- <*> См. также: Постановления ФАС Московского округа от 20 мая 2002 г. N КА-А40/3122-02, от 27 октября 1999 г. N КА-А40/3524-99.
Автор указанной статьи считает не соответствующим федеральному законодательству взимание платы за право на заключение договора аренды земельного участка в случаях, когда такой договор заключается без проведения торгов. Он полагает, что вменение арендатору нормативным актом субъекта РФ обязанности вносить в этих случаях такую плату можно расценивать либо как установление гражданско-правовой обязанности актом государственного органа в случае, не предусмотренном федеральным законодательством (вопреки подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ), либо как введение субъектом РФ новой формы платы за землю (что находится вне компетенции региональных органов государственной власти). Вместе с тем, по мнению Е. Бебекина, в тех случаях, когда такая плата взимается при заключении договора аренды на торгах (аукционе или конкурсе), вопросов о ее правомерности не возникает. Из содержания п. 4 ст. 30, п. 1 ст. 38 ЗК РФ и ст. 448 ГК РФ он делает вывод, что "при заключении договора аренды земельного участка на торгах их предметом может быть только право на заключение данного договора аренды". При этом автор отметил: "По своей правовой природе данное право можно отнести к имущественным правам, которые ГК РФ (ст. 128) перечисляет наряду с другими объектами гражданских прав" <*>. -------------------------------- <*> Е. Бебекин. Хочешь заключить договор? Плати! // ЭЖ-Юрист. 2003. N 42. С. 8.
Позиция Е. Бебекина, также получившая отражение в судебной практике <*>, выглядит противоречивой. Признавая вслед за московскими властями право на заключение договора аренды объектом гражданских прав - имущественным правом, способным к возмездному отчуждению, он допускает взимание за него платы лишь при заключении договора аренды земельного участка на торгах. Логика автора, видимо, состоит в том, что продажа данного права на торгах регламентирована ст. 448 ГК РФ и ст. 38 Земельного кодекса РФ, тогда как возможность его продажи другим способом гражданским и земельным законодательством не предусмотрена. Между тем ГК РФ в качестве одного из основополагающих принципов гражданского права провозглашает в п. 1 ст. 1 принцип свободы договора. В связи с этим, признав право на заключение договора самостоятельным объектом гражданского оборота, нужно было бы сделать второй шаг и допустить, что стороны свободны по своему усмотрению договориться о продаже этого права и об уплате за него определенной денежной суммы как на торгах, так и без их проведения. Поэтому более последовательной является позиция тех юристов, которые считают неправомерным взимание платы за право на заключение договора аренды земельного участка как в случаях, когда договор аренды заключается на торгах, так и в случаях, когда торги не проводятся <**>. Касательно же упоминания в ст. 448 ГК РФ и ст. 30, 38 ЗК РФ о возможности продажи на торгах "только права на заключение договора" из систематического толкования названных норм вполне можно сделать вывод об использовании законодателем выражения совсем не в том смысле, что данное право является объектом гражданских прав в соответствии со ст. 128 ГК РФ. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 9 февраля 2004 г. N Ф04/601-65/А45-2004. <**> С. В. Орлов, М. В. Попов. Комментарий к Закону города Москвы "О землепользовании и застройке в городе Москве". М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 105 и далее.
С. В. Орлов и М. В. Попов справедливо отмечают, что в случае проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в соответствии с Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808, выигравшим торги признается лицо, предложившее наиболее высокий размер арендной платы за земельный участок. "Иначе говоря, - пишут эти авторы, - в процессе торгов участники определяют не размер платы за право на заключение договора аренды земельного участка (платежа за "право аренды", аналога покупной цены при приобретении участка в собственность), а размер арендной платы в будущем договоре аренды земельного участка" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 106.
Корень проблемы
Очевидно, что смысл затронутого вопроса состоит в том, признавать ли право на заключение договора аренды земельного участка, за которое властями города Москвы взимается плата, объектом гражданских прав или нет. Если данное право является имущественным, то возможно и его возмездное отчуждение. И наоборот, продажа права на заключение договора аренды невозможна, если оно не отвечает критериям ст. 128 ГК РФ. Проблему можно сформулировать и более широко: а возможна ли в принципе "продажа" права на заключение любого гражданско-правового договора (а не только аренды), например договора купли-продажи, подряда, перевозки и т. д.? Так, в сфере оборота недвижимости встречаются предварительные договоры купли-продажи объектов недвижимого имущества, по условиям которых будущий покупатель обязуется уплатить будущему продавцу так называемую стоимость права на заключение договора купли-продажи объекта недвижимости, а тот, в свою очередь, обязуется в течение определенного времени не выставлять данный объект на продажу и не вести соответствующих переговоров с другими возможными покупателями. Некорректно, конечно же, называть продажей права на заключение договора отношения, в которых одна сторона уплачивает другой определенную денежную сумму за право заключить с ней договор. Продать можно лишь то, что принадлежит продавцу, ведь по общему правилу, сформулированному еще древнеримским юристом Ульпианом, никто не может передать другому больше права, чем имеет сам ("nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet"), а в данном случае "продавец" не обладает и не может обладать правом на заключение договора с самим собой. Речь может идти лишь об уплате одним лицом другому денежной суммы за то, что последнее, в свою очередь, обязуется заключить с уплатившим соответствующий договор, то есть (по терминологии ст. 307 ГК РФ) "совершить определенное действие". Другими словами, здесь мы имеем дело не с отчуждением права на заключение договора, а с наделением таким правом путем установления соответствующего обязательства, очень похожего на обязательство из предварительного договора, но имеющего возмездный характер (ст. 429 ГК РФ не содержит упоминаний о возможности придания предварительному договору возмездного характера). Исходя из принципа свободы договора можно предположить, что стороны вправе прийти к соглашению об обязанности одной из них уплатить другой определенную денежную сумму за право заключить с ней тот или иной договор. С другой стороны, возникает вопрос: а не входит ли соглашение об установлении подобного обязательства в противоречие с другим важнейшим принципом гражданского права, провозглашенным в п. 1 ст. 1 ГК РФ, - принципом равенства участников гражданских отношений? Почему одна сторона должна платить другой за право заключить с ней договор, а другая нет? Проблема же обостряется применительно к тем случаям, когда стороной, требующей платы за право на заключение с ней договора, является публичное образование, обладающее властным ресурсом.
Узаконенная норма
Поставленные вопросы должны стать темой отдельного серьезного исследования, выходящего за рамки настоящей статьи. Однако уже с учетом вышеизложенного можно сделать следующие предварительные выводы, во всяком случае, применительно к аренде земельных участков, находящихся в собственности города Москвы. Взимание московскими властями единовременных платежей за право на заключение договора аренды земельного участка, на наш взгляд, приобрело вид узаконенной на региональном уровне в нарушение норм федерального законодательства системы дополнительных поборов, экономически ничем не обоснованных, - ведь плату требуют скорее за сам факт заключения договора, а не за какое-то обязательство органа власти заключить такой договор. Взимание данных платежей является неправомерным как в случаях заключения договора аренды земельного участка на торгах, так и без их проведения. При этом умаляется правоспособность арендатора - ведь согласно ст. 23 Закона внесением платы за право на заключение договора обусловлено возникновение у арендаторов "права на совершение сделок с правами аренды земельного участка", то есть ограничивается право арендаторов свободно переуступать свои права в порядке перенайма, отдавать земельный участок в субаренду и т. д. Нужно отметить, что пресечение практики взимания разовых платежей за право на заключение договоров аренды земельных участков не отразилось бы негативным образом на наполнении городского бюджета. Ведь в этом случае участники торгов на право заключения договора аренды земельного участка соревновались бы в предложении наиболее высокой цены не за выкуп мифического "права аренды", оплачиваемого единожды, а непосредственно цены по договору аренды, то есть арендной платы, уплачиваемой периодическими платежами <*>. Таким образом, рынок аренды городской земли приобрел бы нормальный рыночный характер. -------------------------------- <*> Впрочем, п. 7 ст. 24 Закона предусматривает и такой способ определения размера арендной платы, без отказа, конечно же, от параллельного взимания платы за право на заключение договора аренды.
Но, видимо, московским властям гораздо удобнее собирать с арендаторов плату за каждый факт заключения договора аренды земельного участка, а размер арендной платы по общему правилу определять централизованно путем установления Правительством Москвы базовых ставок годовой арендной платы за землю, как предусмотрено ст. 24 Закона. Согласно п. 4 той же статьи Законом города Москвы о бюджете в целях учета инфляции может устанавливаться коэффициент индексации арендной платы за землю, обязательный для определения размеров арендной платы. Нетрудно заметить, что такой порядок позволяет городским властям изменять размер арендной платы по договору без какого-либо специального согласования с арендатором земельного участка, и это вряд ли соответствует базовым принципам гражданского права.
Название документа