Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута
(Малеина М. Н.) ("Журнал российского права", 2004, N 12) Текст документаПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО СЕРВИТУТА
М. Н. МАЛЕИНА
Малеина Марина Николаевна - профессор Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук.
Совершенствование законодательства о публичных сервитутах предполагает решение вопросов об определении места этого института в системе права, его природы, содержания, порядка и условий введения и прекращения. Настоящее исследование затрагивает только аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута, включая основания, процедуру оформления, определение личности заявителя и органов, принимающих решение. В качестве исходного используется понятие публичного сервитута как разновидности самостоятельного гражданского вещного права сервитута, которое состоит в правомочии ограниченного пользования чужим объектом недвижимости. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, как правило, с учетом результатов общественных слушаний, в интересах государства, муниципального образования и (или) местного населения. Нормы о публичном земельном сервитуте закреплены в ст. 23, 41, 48 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.
1
Публичный земельный сервитут устанавливается: а) одновременно с принятием решения о предоставлении земельного участка в собственность (постоянное бессрочное пользование, аренду); б) после момента предоставления участка в собственность. Можно выделить следующие этапы введения публичного земельного сервитута: I. Подача заявления об установлении публичного земельного сервитута. II. Рассмотрение заявления органом государственной власти (местного самоуправления) и назначение общественных слушаний. III. Организация и проведение общественных слушаний, принятие решения по итогам. IV. Решение органа государственной власти (местного самоуправления) об установлении публичного сервитута. V. Государственная регистрация публичного сервитута.
I. Подача заявления об установлении публичного земельного сервитута
С инициативой об установлении публичного земельного сервитута могут выступать граждане, юридические лица, государственные органы или органы местного самоуправления. Лица, заинтересованные в установлении публичного сервитута, обращаются с заявлением в администрацию. Например, согласно Положению о публичных земельных сервитутах на территории Тюменской области от 3 ноября 2003 г. заявитель обращается в орган местного самоуправления, на территории которого находится земельный участок, на который будет распространяться сфера действия планируемого публичного сервитута (п. 2.2). По Положению о публичных сервитутах г. Иркутска от 17 февраля 2003 г. заявление об установлении публичного сервитута направляется в Управление архитектуры и градостроительства Комитета по городскому обустройству администрации г. Иркутска на имя мэра города (п. 2.5). В заявлении указываются объект недвижимости, вид и цели установления сервитута, его содержание, сфера и срок действия, обоснование необходимости введения, сведения о собственнике земельного участка (землепользователе, землевладельце) и о лицах, в интересах которых устанавливается сервитут (перечень или категория лиц).
II. Рассмотрение заявления органом государственной власти (местного самоуправления) и принятие решения о проведении общественных слушаний
Обычно заявление рассматривает принявший его орган. Например, в Кировской области заявление рассматривает принявший его Департамент государственной собственности и поручает провести общественные слушания органу местного самоуправления (п. 2.1; 2.2.2 Положения о порядке установления и прекращения Правительством Кировской области публичных сервитутов в отношении земельных участков, находящихся на территории области от 14 мая 2002 г.). Во избежание затягивания процесса установления публичного сервитута целесообразно в нормативном акте субъекта Федерации или муниципального образования предусмотреть срок рассмотрения заявления и назначения проведения слушаний.
III. Организация и проведение общественных слушаний, принятие решения по итогам
Земельный кодекс предусматривает принятие решения о введении публичного земельного сервитута с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23). В Постановлении губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 октября 2003 г. "Об утверждении Временного порядка принятия решений о предоставлении земельных участков под изыскательские работы, объекты строительства и расширение действующих организаций топливно-энергетического комплекса на территории Ямало-Ненецкого автономного округа до разграничения государственной собственности на землю" указывается, что орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования автономного округа организует работу по проведению в случае выявленной необходимости референдума по поводу установления публичного сервитута (п. 12.3). Однако такая формулировка не соответствует Земельному кодексу, поскольку: а) референдум как форма участия общественности в принятии решений отличается от общественных слушаний тем, что участники, хотя и выражают свое мнение, но не участвуют в публичном обсуждении, то есть не имеют возможности влиять на изменение общественного мнения; б) общественные слушания в связи с установлением публичного сервитута проводятся обязательно, а не только в случае, когда орган местного самоуправления сочтет их проведение необходимым. В Законе Нижегородской области от 17 июля 2003 г. "Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области" установлено, что общественные слушания в целях установления публичного земельного сервитута проводятся в соответствии с Законом Нижегородской области от 3 июня 1997 г. "О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области" (ст. 22). Согласно п. 1 Примерного положения о порядке установления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные на территории Хабаровского района, утвержденного решением Думы Хабаровского района от 29 марта 2004 г. N 13, публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний, которые проводятся в виде собрания (схода), в порядке, установленном уставом муниципального образования. Сход как форма участия местного населения в принятии решений имеет достаточно много сходства с общественными слушаниями, поэтому в отсутствие специальных норм в субъекте Федерации или в муниципальном образовании о порядке проведения общественных слушаний возможно использовать по аналогии нормы о порядке организации сходов населения. В Городском Положении об установлении публичного сервитута на территории г. Волжского от 2 июля 2003 г. в редакции от 14 апреля 2004 г. записано, что общественные слушания проводятся, если установление публичного сервитута затрагивает законные интересы значительной части населения г. Волжский или может оказать воздействие на территорию их проживания. В остальных случаях учет общественного мнения осуществляется путем сбора обращений и заявлений граждан, юридических лиц, депутатов в администрацию города в месячный срок со дня опубликования информации об общественных слушаниях в газетах "Волжская правда" и "Наш город". По результатам рассмотрения обращений создаваемая распоряжением главы администрации комиссия по представлению земельных участков составляет протокол, в котором указывается принятое решение с учетом мнения депутатов Волжской городской Думы. К протоколу прикладываются все заявления и обращения граждан (п. 2.7). Вместе с тем эта редакция нормативного акта не соответствует Земельному кодексу. Общественные слушания должны назначаться независимо от количества возможных пользователей. Хотя число пользователей заранее неизвестно, не требуется, чтобы они составляли большинство или "значительную часть" жителей субъекта РФ (муниципального образования). Такая форма учета общественного мнения, как сбор администрацией в течение месяца заявлений и обращений заинтересованных лиц и затем принятие решения комиссией, созданной администрацией, не имеет ничего общего с проведением общественных слушаний. В федеральных законах не раскрывается порядок организации общественных слушаний. В то же время в Постановлении ФАС Поволжского округа было указано, что отсутствие порядка проведения слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный земельный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС Поволжского округа по делу N А12-17236/02-С43 от 10 апреля 2003 г. // Вестник ВАС РФ. 2003. N 7.
Целесообразно в федеральном законе закрепить основные требования к организации общественных слушаний, а именно определить: организаторов; способы и время оповещения; круг участников; процедуру проведения; виды документов по подготовке и проведению слушаний. Под общественными слушаниями понимают способ выявления мнения населения по вопросам, затрагивающим государственные, общественные интересы и (или) интересы жителей соответствующей территориальной единицы, с целью информирования и обеспечения участия в обсуждении и принятии решения. На практике проведение общественных слушаний осуществляет администрация субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, на территории которого предполагается установить публичный сервитут. Очевидно, что оповещение о проведении общественных слушаний должно быть сделано в местных средствах массовой информации, так как круг заинтересованных лиц привязан к месту сервитута. Иные способы оповещения могут дополнительно указываться в актах субъектов РФ и муниципальных образований. Так, в Законе Нижегородской области "О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области" закреплено, что оповещение жителей о времени и месте проведения схода производится путем почтовых извещений, подворных обходов, объявлений (ст. 10). Полагаю, что в федеральном законе должен быть определен и срок оповещения о проведении общественных слушаний. Вряд ли достаточно указания, что организатор "заблаговременно оповещает население" (см., например, п. 3.2 Положения о публичных сервитутах г. Иркутска). Более удачно конкретное указание того, что оповещение производится не позднее чем за определенное количество дней (например, "не позднее чем за 30 дней" - ст. 32 Закона Самарской области от 16 июля 1998 г. "О земле"). Важным является вопрос о круге участников общественных слушаний. Иногда используются формулировки, которые могут толковаться неоднозначно, что отразится и на решении вопроса о правомочности общественного слушания. Так, по Закону Ивановской области от 31 марта 2003 г. "Об установлении публичных сервитутов в интересах Ивановской области" в общественных слушаниях участвует "заинтересованное население, проживающее в близлежащих населенных пунктах" (ст. 2). Предлагается установить, что участниками общественных слушаний могут быть: а) жители территориальной единицы, чьи интересы затрагивает установление сервитута; б) представители организаций, расположенных на соответствующей территории; в) собственник земельного участка (в отношении которого устанавливается сервитут), а также другой законный владелец этого участка (арендатор, субъект права постоянного бессрочного пользования и др.); г) представители органа государственной власти или местного самоуправления. В Законе Нижегородской области "О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области" закреплено, что в сходе могут принимать участие граждане, не проживающие на данной территории, но являющиеся собственниками имущества, расположенного на этой территории, если это предусмотрено уставом муниципального образования (ст. 4). Вместе с тем более точно следовало бы отразить, что такая категория собственников могла бы принять участие в сходе, если установление сервитута затрагивает ее интересы. Необходимо уточнять и возраст участвующих граждан: закрепить правило об участии дееспособных граждан, достигших 18 лет. Кроме того, имеет значение количество участвующих, чтобы слушания действительно соответствовали статусу общественных. Например, согласно Положению о порядке проведения общественных обсуждений (слушаний) намечаемой градостроительной деятельности на территории Великого Новгорода от 26 июня 2003 г. требуется не менее трех граждан или участие одного представителя от общественной организации или от группы граждан численностью не менее трех человек при наличии доверенности. Очевидно, что такое количество участников не может представлять интересы неопределенного круга лиц. Возможно, было бы правильно установить определенный процент участников общественных слушаний от числа проживающих в территориальной единице граждан. Если установленное в нормативном правовом акте количество (процент) граждан (их представителей) на общественные слушания не явилось, то такие слушания не правомочны принимать какие-либо решения. На мой взгляд, процедура общественного слушания должна обязательно включать сообщение (доклад) инициатора установления публичного сервитута, вопросы и выступления присутствующих, принятие решения. Законом Самарской области "О земле" предусмотрено, что лица, чьи права могут быть затронуты публичным сервитутом, вправе вносить свои письменные замечания и предложения в администрацию Самарской области не позднее чем за десять дней до дня проведения общественных слушаний. Такая форма участия (как дополнительная) приемлема, поскольку она позволяет узнать мнение отсутствующих при условии, что такие письменные замечания (предложения) будут оглашены на слушании. Поскольку при принятии решения о публичном сервитуте учитывается результат общественных слушаний, требуется обязательное оформление итогового документа. Как правило, ведется протокол, отражающий весь ход общественных слушаний, или составляется протокол о результатах слушаний (в котором ход слушаний не фиксируется). Независимо от названия и содержания документа в нем должны быть отражены как минимум следующие сведения: обсуждаемый вопрос, количество участников, число граждан, высказавшихся "за" и "против" установления сервитута. Предлагаю следующую примерную форму такого документа (см. рис. 1 на с. 34). Если население территориальной единицы против установления публичного сервитута, то на сегодняшний день выход из складывающейся ситуации предусмотрен только в отдельных актах муниципальных образований. Так, в п. 8.3 Положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования г. Волжский от 31 декабря 2002 г. указывается, что спорный вопрос рассматривает действующая согласительная комиссия при администрации города. Решение комиссии является основанием для принятия решения администрацией города. В связи с этим возникает вопрос о значении общественного слушания. Что означает формулировка п. 2 ст. 23 Земельного кодекса "с учетом результатов общественных слушаний"? Является итог общественного слушания обязательным или рекомендательным для органа государственной власти, принимающего решение? В отдельных актах муниципальных образований прямо указано, что мнение о возможности (невозможности) установления публичного сервитута, выявленное по результатам общественного слушания, носит рекомендательный характер (см., например, п. 3.8 Положения о публичных сервитутах г. Иркутска). Следует согласиться, что редакция п. 2 ст. 23 Земельного кодекса позволяет сделать такой вывод. Однако, учитывая сложную процедуру общественного слушания, вовлечение большого числа участников, целевое назначение публичного сервитута, следовало бы придать решению, принятому на общественном слушании, обязательный характер и, соответственно, в п. 2 ст. 23 Земельного кодекса указать, что решение об установлении публичного сервитута должно соответствовать результату общественного слушания.
IV. Решение органа государственной власти об установлении публичного сервитута
Публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта РФ
Протокол общественного слушания,
проведенного в ____________________________________________________________ (указывается территориальная единица) место проведения (адрес) __________________________________________________ от ______________________ N __________ Повестка дня: о возможности установления постоянного (срочного: указывается срок начала и окончания) публичного сервитута на земельном участке (части земельного участка) ориентировочной площадью _____________ кв. м, с кадастровым номером ________________ расположенном по адресу ___________________________________________________ Присутствовали: от жителей ________________________________________________________________ (количество согласно прилагаемому листу регистрации) от организаций ____________________________________________________________ (ф. и.о., должность представителя или сотрудника, наименование организации) от администрации территориальной единицы __________________________________ (ф. и.о., должность представителя) собственник недвижимости (его представитель) ______________________________ Ход слушаний: Доклад инициатора решения вопроса _________________________________________ (ф. и.о., должность, наименование _______________________________________________________________________________ организации или место жительства физического лица) Вопросы присутствующих и ответы на них: 1 _________________________________________________________________________ (с указанием ф. и.о., вопроса и ответа) 2 _________________________________________________________________________ Выступили: 1 _________________________________________________________________________ (с указанием ф. и.о., формулировка замечания, предложения) 2 _________________________________________________________________________ 3 _________________________________________________________________________ Оглашение письменных заявлений и предложений, своевременно поданных до начала работы общественных слушаний ___________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ Результат голосования: за ____________________________ против ________________________ воздержались __________________ Решение: может быть принято одно из решений: 1. Одобрить (поддержать) возможность установления публичного сервитута. 2. Отклонить возможность установления публичного сервитута как не соответствующую интересам населения.
Председатель собрания ________________________ ___________________ (ф. и.о.) (подпись) Секретарь собрания ________________________ ___________________ (ф. и.о.) (подпись)
Рис. 1
или органа местного самоуправления (п. 2 ст. 23 Земельного кодекса). Решение об установлении публичного земельного сервитута, выраженное в тексте нормативного правового акта, включает указание на объект недвижимости, его место нахождения, кадастровый номер для земельного участка, собственника или иного владельца, название, содержание сервитута, срок его действия и условия установления. На практике, как правило, в субъекте Федерации решение об установлении публичного сервитута принимает исполнительный орган государственной власти - правительство субъекта Федерации (см., например, п. 2 ст. 5 Закона Нижегородской области "Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области"). Иногда при администрации субъекта Федерации образуются постоянно действующие консультативно-совещательные органы, решения которых имеют рекомендательный характер. Так, при администрации Иркутской области создана комиссия по рассмотрению вопросов установления публичных сервитутов (см., например, Постановление губернатора области от 10 октября 2003 г. "О комиссии по рассмотрению вопросов установления публичных сервитутов на территории области при администрации Иркутской области", которая готовит предложения по введению конкретных сервитутов и направляет их губернатору). В муниципальном образовании постановление принимает мэр города (см., например, п. 2.3 Положения о порядке предоставления земельных участков, находящихся в собственности или ведении муниципального образования "Город Йошкар-Ола" от 17 июня 2002 г.) или коллегиальный орган - администрация муниципального образования (см. п. 2 ст. 2 Положения об установлении публичных сервитутов в интересах муниципального образования г. Кохма от 26 июня 2003 г.).
V. Государственная регистрация сервитута
Публичные земельные сервитуты вступают в силу после регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация сервитута проводится на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте (п. 1 ст. 27). Неисполнение этого правила на практике приводит к следующим спорам. ООО "Горно-лыжный курорт "Гладенькая" г. Саяногорска обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с иском к ОАО "Саянмрамор" с требованиями обязать ответчика беспрепятственно пропускать через контрольно-пропускной пункт транспорт клиентов, посетителей курорта и служебный транспорт ООО "ГК "Гладенькая" по автодороге, ведущей на территорию курорта, зарегистрировать (публичный) сервитут (право проезда на транспортных средствах по автодороге предприятиями, учреждениями и гражданами к горно-лыжному курорту). Из материалов дела следовало, что по земельному участку, предоставленному в бессрочное постоянное пользование ОАО "Саянмрамор", проходит единственная автомобильная дорога, ведущая к горно-лыжному курорту, при этом дорожное полотно с одной стороны ограничено обрывом (горным отвалом), а с другой стороны - горным массивом. Администрация Бейского района 15 сентября 2000 г. приняла Постановление N 405 "Об обременении части земельного участка ОАО "Саянмрамор" бессрочным сервитутом". По мнению истца, был установлен публичный сервитут, а ответчик считал, что Постановление администрации является незаконным. Суд первой инстанции в удовлетворении требований истца отказал, а апелляционная коллегия Арбитражного суда это решение оставила без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, указав (наряду с другими доводами), что регистрация сервитута производится на основании заявления собственника дороги, которым ответчик не является <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Хакасия по делу N А74-1066/02-К1 от 11 июля 2002 г. // СПС "КонсультантПлюс".
Круг документов, предоставляемых на регистрацию публичного земельного сервитута, закрепляется в специальных актах субъекта Федерации или муниципального образования. К ним прежде всего относятся: заявление о регистрации, копия документа об оплате государственной регистрации сервитута, копия распорядительного акта городской исполнительной власти (органа местного самоуправления) об установлении сервитута, план земельного участка с указанием сферы действия сервитута. Если публичный сервитут относится ко всему земельному участку, то предоставление кадастрового плана не требуется (ст. 27 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Плата за государственную регистрацию публичного земельного сервитута определяется актами субъектов Российской Федерации, но не свыше максимального размера, установленного Правительством РФ. В Постановлении Правительства РФ <*> предусмотрено, что максимальный размер платы за государственную регистрацию публичного сервитута составляет для физических лиц - 500 руб., для юридических лиц - 7500 руб. Минимальный размер не установлен. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1998 г. "Об установлении максимального размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах" // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1121.
Например, в Республике Калмыкия плата за регистрацию публичного земельного сервитута установлена в размере 0,5 МРОТ для физических лиц и 1 МРОТ для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей <*>, в Ленинградской области за регистрацию публичного сервитута плата не взимается <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства Республики Калмыкия от 19 июня 2002 г. "Об утверждении Положения о плате за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и предоставление информации о зарегистрированных правах" // Известия Калмыкии. 2002. 28 июня. <**> См.: Постановление Правительства Ленинградской области от 31 октября 2003 г. "О плате за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, за предоставление информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и других документов, выдачу свидетельств о государственной регистрации прав, внесение изменений в Единый государственный реестр прав на территории Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2003. N 29.
В Инструкции г. Москвы N 109-П <*>, а также в актах некоторых других субъектов Федерации указано, что оплату осуществляет по соглашению одна из сторон договора об установлении сервитута. Очевидно, что такие нормы применимы только для регистрации частных сервитутов. Согласно Постановлению Правительства Кировской области от 14 мая 2002 г. инициатор установления публичного земельного сервитута, получив решение об установлении сервитута, за свой счет обеспечивает проведение государственной регистрации (п. 2.5). Думается, что и в других субъектах Федерации при отсутствии прямого упоминания оплату регистрации должен производить инициатор установления сервитута. -------------------------------- <*> См.: Инструкция по приему документов на регистрацию земельных отношений, утв. Приказом Москомрегистрации от 12 октября 2000 г. N 109-П // СПС "КонсультантПлюс".
Если один объект недвижимости обременен одновременно несколькими сервитутами, то каждый из них подлежит государственной регистрации. Возможна ситуация, когда собственник обремененного земельного участка, несмотря на принятое государственным органом на основе общественных слушаний решение об установлении публичного земельного сервитута, отказывается осуществлять действия по его регистрации. Как один из вариантов разрешения такой ситуации можно было бы предложить введение правила о том, что если нормативный акт об установлении публичного сервитута принят в соответствии с законом, а собственник недвижимости уклоняется от регистрации сервитута, то суд вправе по требованию пользователей (любого из них), определенных в акте об установлении сервитута, вынести решение о регистрации. Таким образом, публичный сервитут регистрировался бы в соответствии с решением суда. Аналогичное правило применительно к сделкам, требующим государственной регистрации, если одна из сторон уклоняется от ее регистрации, закреплено в п. 3 ст. 165 ГК РФ. Некоторые субъекты РФ в качестве дополнительного основания установления сервитута предусматривают необходимость заключения договора о публичном сервитуте. Так, для проведения геофизических исследований, использования земельного участка в целях ремонта инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов инженерной инфраструктуры на территории Ямало-Ненецкого автономного округа договор публичного сервитута заключается после решения губернатора об установлении сервитута. Согласно п. 4 ст. 44 Градостроительного устава г. Казани, утвержденного решением Казанского СНД от 3 октября 2002 г. N 4-12, Комитет по земельным ресурсам и земельной реформе в необходимых случаях подготавливает проект договора об установлении публичного сервитута (хотя в Градостроительном кодексе Республики Татарстан 2001 г. договор об установлении публичного сервитута не упоминается). Думается, что поскольку основные характеристики публичного сервитута раскрыты в нормативном акте, то нет необходимости заключения дополнительно договора о публичном сервитуте. Если все-таки нормативный акт субъекта Федерации или муниципального образования вводит в качестве дополнительного основания заключение договора о публичном сервитуте, то его содержание, на мой взгляд, должно включать разделы, регламентирующие не только установление, но и осуществление публичного сервитута. Может ли устанавливаться публичный земельный сервитут по решению суда? В Земельном кодексе решение суда как основание, порождающее такой сервитут, не указывается. Однако в отдельных актах субъектов РФ и муниципальных собраний об этом упоминается прямо. Так, в п. 9 Положения о сервитутах в г. Добрянке с населенными пунктами в границах Добрянского района от 19 июня 1999 г. закреплено, что публичный сервитут может устанавливаться и по решению суда. В арбитражной практике имело место следующее дело ООО "Торговый центр Савеловский III" 8 апреля 2002 г. подал иск в Арбитражный суд г. Москвы с требованием к Правительству Москвы в лице Московского земельного комитета об обязании установить публичный постоянный сервитут пользования земельным участком для проезда и прохода. Решением по делу от 13 мая 2002 г. торговому центру было отказано в установлении сервитута, так как публичный сервитут устанавливается специальной нормой Земельного кодекса в особом порядке законом или иным нормативным актом РФ или субъекта РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС Московского округа по делу N КГ-А40/4955-02 от 30 августа 2002 г. // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, Земельный кодекс закрепляет возможность согласования интересов собственника земельного участка и будущих пользователей этим участком на стадии общественных слушаний, а не в форме договора и не в судебном порядке. Однако в судебном порядке может быть обжалован мотивированный отказ в установлении публичного сервитута. Основанием для обжалования являются нормы ст. 12, 13 ГК РФ, закрепляющие возможность для граждан и юридических лиц требовать признания недействительности акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего гражданские права и законные интересы. Если потерпевший - гражданин, то возможно также использовать Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 в ред. от 14 декабря 1995 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в соответствии с которым обжалованы могут быть коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложены какие-либо обязанности (ст. 2).
2
Согласно п. 2 ст. 48 Земельного кодекса публичный сервитут прекращается путем принятия нормативного акта об отмене сервитута в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен. О других основаниях прекращения публичного земельного сервитута законодательство умалчивает. Прекращение публичного земельного сервитута подлежит государственной регистрации. В некоторых актах субъектов Федерации указывается, что по окончании срока публичный сервитут прекращает действие путем принятия акта об отмене сервитута (п. 14 Постановления Орловского Горсовета народных депутатов от 29 мая 2003 г. "О порядке установления права ограниченного пользования чужим земельным участком (публичного сервитута) на территории города Орла"). Но во многих актах такого указания нет, из чего можно предположить, что с истечением срока срочный публичный сервитут прекращается автоматически без принятия нормативного акта. В отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях содержится требование о прекращении публичного сервитута путем принятия на основании общественных слушаний акта об отмене (например, в Постановлении Правительства Кировской области от 14 мая 2003 г.); в других - напротив, проведение общественных слушаний не требуется (например, п. 4 Положения о публичных земельных сервитутах на территории Тюменской области). В федеральном законодательстве об этом ничего не упоминается. Логично было бы закрепить общее правило о том, что если нормативным правовым актом установлен: а) постоянный (бессрочный) публичный земельный сервитут, то и его отмена должна производиться на основании нормативного акта с учетом общественных слушаний; б) срочный публичный земельный сервитут, то его отмена должна производиться на основании нормативного акта без проведения общественных слушаний, так как момент окончания сервитута уже был предметом обсуждения на слушаниях при установлении сервитута, и заинтересованные лица могли выразить свое отношение. В п. 3.6 Постановления Кировской области от 14 мая 2002 г. предусмотрено, что публичный сервитут прекращается также по решению суда без проведения общественных слушаний, если обремененный земельный участок не может использоваться в соответствии с его назначением. Это основание (невозможность использования обремененного участка по назначению) и порядок (по решению суда) не соответствуют правилу п. 7 ст. 23 Земельного кодекса, согласно которому собственник вправе требовать только выкупа или равноценной замены участка, но не прекращения сервитута. Земельный участок, перешедший к новому собственнику, продолжает быть обремененным публичным земельным сервитутом. По решению суда прекращение публичного сервитута возможно по общим основаниям прекращения действия нормативных актов, то есть в случаях признания нормативного акта об установлении сервитута недействительным либо неприменении судом акта об установлении сервитута как не соответствующего закону (ст. 12 ГК РФ). Кроме того, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
Название документа