К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве
(Савин В. И., Медолазов К. Л.) ("Конституционное и муниципальное право", 2005, N 1) Текст документаК ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ НОРМ КОНСТИТУЦИОННОГО И ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В. И. САВИН, К. Л. МЕДОЛАЗОВ
Савин В. И., заведующий кафедрой государственного права Орловского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Медолазов К. Л., кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права Орловского государственного университета.
Анализ нормативных правовых актов федерального уровня приводит к выводу о том, что в них не всегда правильно соотносятся нормы публичного и частного права. Неточности присущи, как правило, правовым актам, нормы которых регулируют правоотношения на стыке отраслей права, особенно конституционного и гражданского права, где требуется юридически грамотно учитывать предметы регулирования и содержание норм отраслей. Одна из наиболее часто встречающихся проблем связана с определением правоспособности органов публичной власти (ее возникновении, прекращении, круге прав и обязанностей, которыми обладают такие органы) в сфере гражданского оборота. В ряде правовых актов содержатся нормы о том, что органы публичной власти обладают правами юридического лица, согласно другим актам данные органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения <*>. В этой связи наиболее показательным примером являются нормы пунктов 2 и 3 статьи 41 не так давно принятого Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, которые объявляют органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, предписывают их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, распространяют на них действие Федерального закона "О некоммерческих организациях" <**>. В указанных нормах сфокусированы практически все аспекты рассматриваемой проблемы. Чтобы ее разрешить, следует прежде всего рассмотреть соотношение общей и гражданско-правовой правоспособности публично-правовых образований. -------------------------------- <*> См., например: Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Статьи 4, 20 и др. // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 с изм. и доп. <**> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Общая правоспособность публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) закрепляется нормами публичного права (Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, уставами других субъектов РФ, уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с ними правовыми актами). Публично-правовые образования осуществляют основную деятельность в рамках публичного права и только для решения публичных (общегосударственных, региональных и местных) вопросов вступают в гражданский оборот. Условием вступления публично-правовых образований в гражданский оборот служит наделение их соответствующей правоспособностью гражданско-правовыми нормативными актами. Гражданско-правовая правоспособность публично-правовых образований, таким образом, базируется на двух началах. Несмотря на то, что гражданско-правовая правоспособность публично-правовых образований достаточно широка по содержанию, все же она носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют цели их существования - осуществлению публично-правовых полномочий. Поэтому некоторые авторы называют правоспособность публично-правовых образований целевой, то есть соответствующей целям их создания и деятельности <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: ПРОСПЕКТ, 1997. С. 172.
В частноправовых отношениях публично-правовые образования не выступают как носители публичной власти. Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ не позволяют государству использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы, предусматривая основания и порядок ограничения гражданских прав. Это одна из гарантий соблюдения интересов иных участников гражданского оборота, взаимоотношения которых построены на равенстве и других основополагающих принципах гражданского права, и находящихся между собой в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях. В случае нарушения гражданских прав или неисполнения обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности. Такое положение является залогом нормального функционирования гражданского оборота. Пункт 2 статьи 124 ГК РФ закрепляет правило, согласно которому к публично-правовым образованиям как к субъектам гражданского права "применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов". Буквальное толкование данного положения позволяет сделать однозначный вывод о том, что, участвуя в гражданском обороте, публично-правовые образования не становятся юридическими лицами - к ним лишь "применяются нормы, определяющие УЧАСТИЕ (курсив авторов) юридических лиц...". А оговорка "если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов" является проявлением признания особенностей правового статуса публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, указывая на то, что именно публично-правовая природа этих лиц является первостепенной при его рассмотрении. Следует отметить, что публично-правовые образования в соответствии с подразделом 2 раздела 1 части 1 ГК РФ являются одним из лиц, наряду с гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, что уже само по себе делает невозможным отождествление органов публичной власти и юридических лиц. Неприменение гражданско-правовой нормы, адресованной юридическим лицам, к отношениям с участием Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований возможно в двух указанных в пункте 2 статьи 124 ГК РФ случаях. Таким образом, ГК РФ однозначно не определяет правоотношения, в которых могут участвовать публично-правовые образования, предусматривая два случая, когда такое участие ограничивается. Избранный законодателем подход следует признать оправданным: при существующем многообразии гражданско-правовых отношений невозможно закрепить правовой нормой перечень отношений, в которых могут участвовать данные субъекты права. В этой связи особое значение приобретает правильное применение нормы пункта 2 статьи 124. И если следование нормам закона на практике трудностей не вызывает, то юридически грамотного учета "особенностей" правового положения публично-правовых образований еще предстоит достигнуть. В подобных ситуациях своеобразной "бритвой Оккама" должна быть цель создания органа публичной власти - осуществление публичных властных полномочий, которой и определяются особенности его участия в гражданском обороте. Иначе почему бы органам публичной власти, например, не заниматься попутно коммерческой деятельностью. Исходя из особенностей правового положения публично-правовых образований к ним не могут быть применены, в частности, нормы некоторых статей главы 4 ГК РФ "Юридические лица": статьи 49 "Правоспособность юридического лица", статьи 50 "Коммерческие и некоммерческие организации", статьи 51 "Государственная регистрация юридических лиц", статьи 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", статей 61 - 65, посвященных ликвидации юридического лица. Одновременно в ГК РФ и других изданных в соответствии с ним нормативных правовых актах закреплены особенности участия публично-правовых образований в гражданском обороте. Например, гражданское законодательство выделяет правоотношения, в которых могут выступать исключительно указанные в главе 5 ГК РФ субъекты, устанавливая для них особый правовой режим: статья 16 ГК РФ - о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, статья 115 ГК РФ - о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества, статьи 214 и 215 ГК РФ - о праве собственности указанных в статьях субъектов и т. д. Важным условием является также обращение к нормам других отраслей права, которые уточняют особенности участия публично-правовых образований в конкретных правоотношениях (например, финансового - в кредитных правоотношениях <*> и т. д.). -------------------------------- <*> Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статьи 76, 77 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823 с изм. и доп.
Регулируемые гражданским законодательством отношения, о которых идет речь в норме пункта 2 статьи 124 ГК РФ, перечислены в пункте 1 статьи 2 ГК РФ. В числе прочего здесь говорится об определении гражданским законодательством правового положения участников гражданского оборота. В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 125 ГК РФ от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Юридические же лица, согласно пункту 1 статьи 48 ГК РФ, от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права, несут обязанности. Поскольку публично-правовое образование признается ГК РФ самостоятельным лицом, которое реализует свою правоспособность через органы публичной власти, то на основании использованной в тексте статьи 125 ГК РФ формулы "от имени" можно сделать вывод о том, что в результате действий органов публичной власти участником гражданских правоотношений становится публично-правовое образование в целом. В научных кругах по вопросу правоспособности органов публичной власти существуют различные точки зрения. Некоторые ученые полагают, что органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, обладая правами финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и субсидиарной ответственностью учредителя - публично-правового образования по их обязательствам. В этой связи различают деятельность органа, наделенного гражданской правоспособностью, от имени указанного в главе 5 ГК РФ субъекта и от собственного имени. В первом случае при заключении договора от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования права и обязанности возникают у этих субъектов, во втором носителем прав и обязанностей становится сам орган. Так, например, он заключает договор для удовлетворения собственных "учрежденческих" нужд при аренде помещения, он же несет ответственность при совершении деликта. В подобных ситуациях Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования несут субсидиарную ответственность как собственники учреждения в порядке, предусмотренном статьями 120 и 399 ГК РФ <*>. Другие ученые считают, что государственные органы могут вступать в гражданский оборот, действуя и как "не обособленные юридические лица", являясь "особыми представителями государства", и как юридические лица, главное, что их действия обязывают государство и они действуют в пределах своей компетенции <**>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой, (постатейный) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", Издательский Дом "ИНФРА-М", 2005 (издание третье, исправленное, дополненное и переработанное). ------------------------------------------------------------------ <*> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Рук. авт. колл. и отв. ред. д. ю.н., проф. О. Н. Садиков. М.: Юридическая фирма Контракт; Инфра, 1997. С. 261; Гражданское право: Учебник в 2 т. Т. 1 / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 1998. С. 283. <**> Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Указ. соч. С. 175.
Общей чертой приведенных позиций является фактическое "расщепление" правового положения органа публичной власти на два лица: "властное" и "не властное" в зависимости от осуществляемой им деятельности. Отсюда их неопределенность, поскольку, как и законодательство, они оставляют без ответа многие вопросы. Например, если орган публичной власти обладает правами юридического лица (учреждения), то может ли он при совершении деликта нести самостоятельную ответственность денежными средствами, учитывая, что его финансирование ведется на основании нормативного правового акта публично-правового образования о бюджете; в связи с тем что органы публичной власти создаются специально для реализации полномочий публично-правовых образований, являются составной "частицей" публично-правового образования, действуя от его имени, а также имея в виду содержание нормы пункта 1 статьи 125 ГК РФ, неясно, на чем основано утверждение о том, что орган публичной власти обладает правом выступать в гражданском обороте от своего имени, ведь тем самым признается наличие у органа некоторой обособленной от публично-правового образования правоспособности. Полагаем, что признание какой-либо двойственности правового положения органов публичной власти не имеет правового обоснования: любые действия органов являются действиями самого публично-правового образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа публичной власти и государственного или муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции. Сравнивая правовые статусы органов публичной власти и юридических лиц, можно выделить между ними ряд отличий. Приведем некоторые из них: 1. Органы публичной власти создаются исключительно публично-правовыми образованиями, юридические лица (в том числе учреждения) создаются субъектами гражданского права, в том числе и публично-правовыми образованиями. 2. Органы публично-правовых образований создаются и прекращают свою деятельность на основании публично-правового нормативного акта. Орган приобретает правоспособность с момента вступления в юридическую силу соответствующего акта о его создании (закона, постановления и т. п.), теряет ее с утратой актом юридической силы <*>. -------------------------------- <*> Об арбитражной процессуальной правоспособности органов публичной власти см.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: ООО "Городец-издат", 2003. С. 143.
Правоспособность юридического лица возникает с момента его государственной регистрации и прекращается с момента внесения в реестр юридических лиц соответствующей записи (пункт 2 статьи 51, пункт 8 статьи 63 ГК РФ, Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Согласно законодательству государственная регистрация предусмотрена исключительно для юридических лиц и граждан-предпринимателей, следовательно, для публично-правовых образований необходимость в такой регистрации отсутствует. Повторимся - в соответствии с пунктом 2 статьи 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в нем не говорится о том, что органы публичной власти, вступая в гражданский оборот, приобретают статус юридического лица (какую-либо из организационно-правовых форм юридических лиц). Цели же, которым служит государственная регистрация юридических лиц (проверка соответствия учредительных документов требованиям законодательства и т. д.), в случае с органами публичной власти достигаются с помощью закрепления полномочий публично-правовых образований в публичных правовых актах и указанием в них на то, какой орган исполняет те или иные полномочия от их имени. Да и законность этих правовых актов строго контролируется органами юстиции и прокуратуры <*>. -------------------------------- <*> См., например: Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 N 904 "Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826; Приказ Минюста РФ от 29.10.2003 N 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // Бюллетень Минюста РФ. 2003. N 11.
3. Юридические лица создаются для участия в гражданском обороте, осуществления любого вида деятельности, не запрещенного законом (статья 49 ГК РФ), органы публично-правовых образований создаются для исполнения полномочий, закрепленных за публично-правовым образованием публично-правовыми нормативными актами (статьи 12, 71, 72, 73 и др. Конституции РФ). Причем в публично-правовых нормативных актах указываются система таких органов и их полномочия. Отсутствие властных полномочий лишает смысла само создание органа публичной власти. В отличие от органов юридических лиц, властные полномочия которых ограничены рамками их организации, властные полномочия органов публично-правовых образований распространяются на широкий круг подвластных им субъектов. Для осуществления управленческих функций может быть создано и учреждение (статья 120 ГК РФ), однако при этом оно будет являться юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, действующим на основании пункта 3 статьи 125 ГК РФ, а не органом публичной власти. 4. Гражданская правоспособность публично-правовых образований в отличие от юридических лиц определяется одновременно нормативными правовыми актами публичного и частного права: Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, уставами других субъектов РФ, уставами муниципальных образований, подзаконными актами, а также гражданско-правовыми нормативными актами. Именно публично-правовые акты изначально очерчивают рамки их гражданской правоспособности в целях решения задач, стоящих перед обществом. Круг органов публичной власти, а также их полномочия определяются каждым из субъектов, указанным в главе 5 ГК РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации. Положения об иных федеральных органах исполнительной власти утверждаются Правительством РФ. Система органов субъектов РФ определяется конституцией (республика) или уставом (для остальных субъектов РФ) - статья 77 Конституции РФ; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно - статья 131 Конституции РФ. Положения, определяющие статус органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, утверждаются в установленном соответствующими нормативными правовыми актами порядке. 5. Важной особенностью органов публично-правовых образований является порядок привлечения к юридической ответственности. Юридические лица несут ответственность самостоятельно, и лишь в предусмотренных законодательством случаях ответственность по их обязательствам несут иные лица (статьи 56, 115 и др. ГК РФ). В случае с органами публично-правовых образований всю полноту ответственности, связанной с их деятельностью, в установленном порядке несет создавшее их публично-правовое образование (статья 16, 126, 1069, 1071 и др. ГК РФ). Иначе и не может быть, поскольку, как отмечалось, действия органов являются действиями самих публично-правовых образований. Предусмотренный законом порядок нашел отражение в правоприменительной практике <*>. -------------------------------- <*> Постановление Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса РФ". Пункт 12 // БВС РФ. 1996. N 9; Постановление Президиума ВАС РФ от 27.05.1997 N 2703/96 и т. д.
Как видим, правовые статусы органов публичной власти и юридических лиц отличаются довольно существенно. Не учитывать это отличие в правотворчестве и правоприменительной практике - значит неточно следовать нормам ГК РФ о частноправовой правоспособности органов публичной власти, а в целом подменять публично-правовую природу органов публичной власти частноправовой, лишать такие органы самой основы их существования - осуществления публичной власти. Возвращаясь к началу настоящей статьи, полагаем, что из изложенного выше "общетеоретического" материала можно сделать один "прикладной" вывод: нормы пунктов 2 и 3 статьи 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и других правовых актов с подобными формулировками подлежат корректировке, а именно: 1. Указание в публично-правовых нормативных актах на то, что тот или иной орган является органом публично-правового образования, уже само по себе является основанием для применения к нему нормы пункта 2 статьи 124 ГК РФ, определяющей основы его гражданской правоспособности, и других гражданско-правовых норм. Являясь одной из "частиц", посредством которой реализуется часть публичных властных полномочий публично-правового образования, такой орган выступает в правоотношениях от имени публично-правового образования, а не от своего имени. Органы публично-правовых образований не являются юридическими лицами, а используемая в ряде случаев формулировка об их наделении "правами юридического лица" представляется неточной. В гражданском законодательстве термины "юридическое лицо" и обладание "правами юридического лица" применяются как тождественные (например, пункт 3 статьи 121 ГК РФ). 2. Не следует предписывать и производить государственную регистрацию органов публично-правовых образований по аналогии с юридическими лицами - это противоречит нормативным правовым актам и сущности органов публичной власти. 3. Гражданско-правовые нормативные акты к публично-правовым образованиям следует применять не абсолютно, а так, как предписано ГК РФ, - с учетом законодательства и особенностей данных субъектов. Основополагающая и отличительная их особенность заключена в осуществлении ими публично-правовых властных полномочий.
Название документа