Правовое обеспечение финансовой устойчивости системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации
(Мальцев А. А.) ("Банковское право", 2005, N 1) Текст документаПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ В БАНКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. МАЛЬЦЕВ
Мальцев А. А., ведущий юрисконсульт Юридического управления государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов".
27 декабря 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (далее - Закон), принятие которого положило начало формированию системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации (далее - система страхования вкладов). Обеспечение функционирования системы страхования вкладов Законом возложено на созданную государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство). 21 сентября 2004 г. первые 26 банков получили положительное заключение Банка России о соответствии требованиям к участию в системе страхования вкладов и были внесены в реестр банков - участников данной системы. С этого момента со всей остротой заявила о себе проблема обеспечения финансовой устойчивости этой системы, являющейся одним из главных гарантов ее успешного функционирования. Нормы, определяющие основы финансовой устойчивости той или иной системы отношений, предусмотрены в различных отраслях российского права. При этом законодатель использует различные термины для обозначения данного понятия. Так, в банковском праве имеется институт "обеспечения финансовой надежности кредитной организации" (ст. 24 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"); в законодательстве о различных видах страхования и о страховании в целом используется понятие "финансовая устойчивость" и установлены "условия обеспечения финансовой устойчивости страховщиков" (ст. 25 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации"); в пенсионном законодательстве предусмотрено обеспечение "финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования" (ст. 5, 12 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"); в законодательстве о бухгалтерском учете законодатель к основным задачам бухгалтерского учета отнес "предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости" (ст. 1 Федерального закона "О бухгалтерском учете"). Ученые-правоведы, специализирующиеся в области банковского права, отмечают, что после финансового кризиса 1998 г. общество стало предъявлять требования по обеспечению государственных гарантий смягчения последствий от таких потрясений. Это привело к принятию ряда новых законодательных актов и внесению изменений в действующие, направленных на поддержание финансовой устойчивости и стабильности банковской деятельности <*>. -------------------------------- <*> См.: Черников В. С. Правовые проблемы организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности // Современное право. 2002. N 5.
Вопрос обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов также не был обойден законодателем, предусмотревшим в Законе и других законодательных актах создание действенного механизма ее обеспечения в данной сфере. Несмотря на отсутствие в Законе и действующем законодательстве в целом определения понятия "финансовая устойчивость", исходя из положений рассматриваемого законодательного акта и норм вышеназванных отраслей права, мы можем дать определение финансовой устойчивости системы страхования вкладов, установив, что под ней понимается стабильность функционирования системы страхования вкладов, базирующаяся на финансовой достаточности Агентства и фонда обязательного страхования вкладов (далее - Фонд) в совокупности с наличием законодательно закрепленного механизма оперативного покрытия дефицита Фонда, как прогнозируемого, так и возникающего после наступления страхового случая. Даже при отсутствии правового определения финансовой устойчивости системы страхования вкладов в ст. 41 Закона четко определены ее основы, а также указано на наличие законодательно установленного порядка ее обеспечения. В данном случае законодатель использует бланкетно-отсылочную норму, определив, что финансовая устойчивость системы страхования вкладов обеспечивается имуществом Агентства и средствами федерального бюджета в соответствии с порядком и условиями, которые установлены бюджетным законодательством и Законом. Основой финансовой устойчивости системы страхования вкладов является, во-первых, наличие у Агентства имущества, которое в соответствии с требованиями ст. 16 Закона используется для выполнения функций, возложенных на Агентство, т. е. для обеспечения функционирования системы страхования вкладов в целях защиты прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации (ст. 1), и, во-вторых, законодательно закрепленная возможность использования средств федерального бюджета для обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов. Несмотря на четкость формулировок, в ст. 41 Закона содержатся только некоторые способы (сугубо прикладного характера) обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов, тогда как в широком смысле финансовая устойчивость рассматриваемой системы достигается совокупностью составляющих, закрепленных не только в статьях Закона, но и в других нормативно-правовых актах. Элементы, обеспечивающие финансовую устойчивость системы страхования вкладов, условно можно разделить на три группы. Первую составляют те меры, которые предусмотрены в самой ст. 41 Закона. К ним относится право Агентства в случае возникновения дефицита Фонда обратиться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении средств из федерального бюджета (ч. 3 ст. 41), корреспондируемое с правом Правительства Российской Федерации выдавать беспроцентные бюджетные ссуды и осуществлять заимствования для обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов (ч. 2 ст. 41). Также предусмотрена возможность по решению Совета директоров Агентства повышать ставки страховых взносов в целях восстановления Фонда (ч. 4 ст. 41). Сам порядок исчисления и уплаты страховых взносов регламентирован ст. 36 Закона, п. 5 которой предусматривает возможность повысить ставку страхового взноса до 0,3% расчетной базы, но не более чем на два расчетных периода в течение 18 месяцев. Повышение ставки страховых взносов (в настоящее время она составляет 0,15% расчетной базы) оформляется решением Совета директоров Агентства и вводится не ранее 45 дней после принятия соответствующего решения, которое должно быть опубликовано в "Вестнике Банка России" и "Российской газете" не позднее пяти дней со дня его принятия (ч. 7, 8 ст. 36; здесь и далее - статьи Закона, если не указано иное). Во вторую группу входят элементы обеспечения финансовой устойчивости, закрепленные в других статьях Закона, это прежде всего: - наличие у Агентства на правах собственности Фонда, обособленного от иного имущества Агентства, средства которого (Фонда) предназначены для финансирования выплат возмещения по вкладам и расходов, связанных с осуществлением функций по обязательному страхованию вкладов (ст. 33, 39); - законодательное закрепление источников формирования (пополнения) имущества Агентства и, в частности, Фонда, обеспечивающих прогрессивное наполнение названного Фонда и его прогнозированное восстановление после произведения выплат возмещения по вкладам или возникновения дефицита (ст. 16, 34); - жесткое регулирование порядка распоряжения временно свободными денежными средствами Фонда с введением ограничений по предельному размеру и строго определенным видам финансовых инструментов, в которые разрешается инвестировать (размещать) временно свободные денежные средства Фонда (ст. 38); - наличие механизма контроля поступления страховых взносов и обеспечения исполнения обязанности по их уплате (ст. 36, 37); - приобретение Агентством после выплат возмещения по вкладам права требования, которое вкладчик имел к банку, в отношении которого наступил страховой случай (удовлетворяемого в первой очереди кредиторов), обеспечивающее наряду с другими источниками восстанавливаемость Фонда (ст. 13); - установление внутреннего финансового контроля и аудита Агентства, позволяющих контролировать движение и расходование денежных средств и имущества Агентства (ст. 19, 21, 24, 25); - закрепление основ и порядка взаимодействия Агентства, органов государственной власти, Банка России и банков, позволяющих вести мониторинг состояния банковской системы Российской Федерации и отдельных банков, в частности организовывать четкий порядок выплат возмещения по вкладам при наступлении страхового случая и последующее удовлетворение права требования, приобретаемого Агентством в результате производимых выплат (глава 4); - наличие контроля за функционированием системы страхования вкладов со стороны Правительства Российской Федерации и Банка России, в том числе в части расходования средств федерального бюджета, направленных в фонд обязательного страхования вкладов (ст. 42). Последние два пункта взаимосвязаны с третьей группой мер обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов, содержащихся в других нормативно-правовых документах. К ним относятся: - банковское регулирование и банковский надзор со стороны Банка России, целями которого, как установлено в ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", являются "поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов"; - обеспечение финансовой надежности самих кредитных организаций путем применения мер, предусмотренных банковским законодательством (глава 3 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Меры банковского регулирования, банковского надзора и обеспечения своей финансовой надежности самими кредитными организациями являются неотъемлемыми составляющими обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов, т. к. эти меры направлены на укрепление стабильности банковской системы Российской Федерации и предотвращение возможности возникновения банковского кризиса. И все-таки главное, на чем строится финансовая устойчивость системы страхования вкладов, помимо использования возможностей имущества Агентства (как предусматривает ч. 1 ст. 41 Закона), - это право использования средств федерального бюджета в случае возникновения такой необходимости. При этом выделение бюджетной финансовой помощи не предполагает автоматического участия бюджетных средств в финансировании расходов Агентства. Напрямую участие государства в формировании имущества Агентства происходило лишь при передаче Российской Федерацией имущественного взноса в имущество Агентства (ст. 50), но здесь идет речь не о бюджетных средствах, а о 3 млрд. рублей, переданных от ликвидируемой государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций". Виды и формы участия средств федерального бюджета в обеспечении финансовой устойчивости системы страхования вкладов установлены в ч. 2 и 3 ст. 41 Закона, а порядок и условия их предоставления помимо названной статьи детализированы в главе 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации (см.: Постановление Правительства РФ от 14 октября 2004 г. N 548 "Об уполномоченных федеральных органах исполнительной власти в области страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации") и подзаконных актах Минфина России и Банка России. При этом надо отметить, что в Законе нет четкого указания на источник в федеральном бюджете, из которого могло бы быть произведено выделение средств для целей обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов в случае возникновения соответствующей необходимости. Поэтому, исходя из положений главы 13.1 ("Стабилизационный фонд") БК РФ, в частности ст. 96.3 БК РФ, разрешающей использование средств Стабилизационного фонда помимо финансирования дефицита федерального бюджета и на "иные цели" в случае, если накопленный объем средств данного фонда превышает 500 млрд. рублей, не исключается возможность использования этих средств в целях обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов. Обоснованность такого вывода подтверждается Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 508 "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации", согласно которому управление средствами Фонда возложено на Министерство финансов России, обеспечивающее выполнение поручения Правительства Российской Федерации о том, чтобы "при подготовке проектов федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год предусматривать объем средств федерального бюджета, необходимых для обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов" (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 2004 г. N 548). Законодатель, детализируя порядок использования средств федерального бюджета для обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов, в ст. 41 Закона закрепил право Правительства Российской Федерации для обозначенных целей выдавать бюджетные кредиты и осуществлять заимствования, но только в том случае, если это закреплено в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год, где также должны быть указаны предельные объемы названных заимствований и соответствующих расходов федерального бюджета. Без этого указанное право Правительства Российской Федерации реализовано быть не может. В федеральных бюджетах на 2004 и 2005 гг. выделение средств для целей обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов не предусматривалось, хотя Министерство финансов Российской Федерации предложило дополнить проект закона "О федеральном бюджете на 2005 год" статьей, предусматривающей право Правительства Российской Федерации предоставлять Агентству в этих целях из федерального бюджета бюджетный кредит в объеме до 1 млрд. рублей со сроком возврата 3 года. В первой редакции Закона формой оказания бюджетной финансовой помощи для обеспечения финансовой устойчивости системы страхования являлась "беспроцентная бюджетная ссуда". В связи с внесением изменений в БК РФ (Федеральный закон от 20 августа 2003 г. N 120-ФЗ) с 1 января 2005 г. данная форма бюджетного финансирования упразднена. Это потребовало внесения соответствующих изменений в ст. 41 Закона, что законодателем и было сделано в конце 2004 г. Так, новой формой выделения средств федерального бюджета Агентству в целях обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов был установлен "бюджетный кредит" (ст. 76 БК РФ). В Законе установлены также основания и особенности порядка обращения Агентства за бюджетной финансовой помощью к Правительству Российской Федерации при различных размерах дефицита Фонда. Описание вышеназванных оснований и порядка опирается на термин "дефицит фонда обязательного страхования вкладов", впервые введенный в действующее законодательство Законом. В соответствии с п. 7 ст. 2 Закона под "дефицитом Фонда обязательного страхования вкладов" понимается "недостаточность Фонда обязательного страхования вкладов для осуществления выплаты возмещения по вкладам в установленные настоящим Федеральным законом сроки". Законодатель, пытаясь предусмотреть различные варианты возникновения дефицита Фонда, установил основания обращения за бюджетной финансовой помощью для погашения двух видов дефицитов Фонда: прогнозируемого (п. 1 ст. 19, п. 5 ст. 21) и возникшего после наступления страхового случая (п. 4 ст. 19, п. 6 ст. 21). Несмотря на то что в ч. 3 ст. 41 Закона установлена процедура обращения Агентства в Правительство Российской Федерации за бюджетной финансовой помощью только после наступления страхового случая (ст. 8), по смыслу всей ст. 41, а также ст. 19 и 21 Закона эта процедура распространяется и на случай установления прогнозируемого дефицита Фонда. Единственное отличие в порядке обращения Агентства за федеральной финансовой помощью при прогнозируемом и наступившем дефиците Фонда заключается в различных сроках подобного обращения. При выявлении Агентством признаков прогнозируемого дефицита Фонда в Законе не установлено четких сроков направления соответствующей просьбы в Правительство Российской Федерации, так же как и нет сроков принятия решения внутри Агентства по данному вопросу. Привязка по времени происходит только в установлении обязанности Совета директоров Агентства направить соответствующие предложения в Правительство Российской Федерации для включения в проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год, т. е. в срок до направления Правительством Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (в соответствии со ст. 194 БК РФ - до 26 августа текущего года). При дефиците Фонда, возникшем после наступления страхового случая, законодатель установил специальные (сокращенные) сроки принятия решений органами управления Агентства по направлению в Правительство Российской Федерации просьбы о выделении средств федерального бюджета. Так, совет директоров Агентства обязан принять такое решение в срок, не превышающей семи календарных дней после наступления страхового случая, а Правительство Российской Федерации должно принять решение по полученному от Агентства обращению в срок, также не превышающий семи календарных дней. Таким образом, сроки, установленные ч. 3 ст. 41 Закона, согласуются со сроками, предусмотренными ст. 12 Закона для организации выплаты возмещения по вкладам, тогда как если руководствоваться общими сроками, предусмотренными для проведения процедур по взаимодействию Агентства и банка, в отношении которого наступил страховой случай, и проведения процедур, связанных с организацией выплаты возмещения по вкладам, то принятие решения Правительством Российской Федерации по обращению Агентства с просьбой о выделении средств федерального бюджета в двухнедельный срок было бы невозможно. Последовательность действий Агентства при наличии дефицита Фонда заключается в принятии правлением Агентства решения об уведомлении Совета директоров Агентства о невозможности осуществления возмещения по вкладам в установленные сроки без пополнения Фонда за счет дополнительных денежных средств, т. е. констатируется наличие дефицита Фонда (п. 6 ст. 21). Далее совет директоров Агентства при согласии с таким решением в срок, не превышающий семи календарных дней после наступления страхового случая, принимает решение об обращении в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении дополнительных средств федерального бюджета (п. 4 ст. 19). В п. 1 и 2 ч. 3 ст. 41 Закона закреплены два варианта возможных обращений Агентства за бюджетной финансовой помощью и соответственно два варианта решений Правительства РФ по таким обращениям. Они различаются в зависимости от размера рассчитанного дефицита Фонда (этот расчет осуществляется на основании методик, разработанных Агентством). Когда дефицит Фонда не превышает 1 млрд. рублей, формой выделения бюджетной финансовой помощи может являться только бюджетный кредит (п. 1 ч. 3 ст. 41). Когда дефицит Фонда превышает 1 млрд. рублей, Закон не устанавливает никаких конкретных форм бюджетного финансирования, что означает возможность выделения средств федерального бюджета как на возвратной и возмездной основах (в виде бюджетного кредита), так и на безвозмездной и безвозвратной основах (в виде субвенций, субсидий). При этом во втором варианте закреплена обязанность Правительства Российской Федерации "при невозможности выделения указанных средств из федерального бюджета" внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий срок (п. 2 ч. 3 ст. 41). Данное правило соответствует требованиям ст. 83 БК РФ ("Финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом"). При буквальном толковании ч. 3 ст. 41 Закона можно сделать вывод, что в п. 1 ч. 3 ст. 41 предусмотрена возможность принятия решения Правительством Российской Федерации о выделении бюджетного кредита не только напрямую из федерального бюджета (если выделение соответствующих денежных средств для данных целей закреплено в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год), но и из иных бюджетных источников, т. к. в п. 2 ч. 3 ст. 41 имеется специальная ссылка о выделении дополнительных денежных средств именно из федерального бюджета, а в п. 1 ч. 3 ст. 41 такой ссылки нет. Поэтому, учитывая положения ч. 2 ст. 40 Закона, в рассматриваемом случае может идти речь о выделении бюджетного кредита из резервного фонда Правительства Российской Федерации, который является бюджетным фондом (ст. 81 БК РФ). Исходя из Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 838 (далее - Положение), резервный фонд Правительства Российской Федерации создан для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Цели, на которые разрешено расходование средств этого фонда, строго очерчены п. 3 Положения, в котором имеется ссылка на возможность использования средств названного фонда в целях обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов, а именно: они могут расходоваться на "другие мероприятия, проводимые по решениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". Размер резервного фонда Правительства Российской Федерации на 2005 г. составляет 1 млрд. рублей. Несмотря на то что в Законе закреплено право Агентства в целях обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов обращаться за финансовой помощью в федеральный бюджет, на настоящий момент в действующем законодательстве не предусмотрен порядок выделения средств федерального бюджета для целей погашения дефицита Фонда. В связи с изложенным Агентство инициировало установление такого порядка в рамках обеспечения финансовой устойчивости системы страхования вкладов за счет средств федерального бюджета подзаконными актами Министерства финансов Российской Федерации и Банка России, направив в них соответствующие предложения. Следует отметить, что система страхования вкладов, даже если она должным образом организована, позволяет справляться лишь с ограниченным количеством одновременно происходящих банкротств банков, и нельзя ожидать, что она может самостоятельно справиться с системным банковским кризисом. Для его преодоления может потребоваться принятие государством экстраординарных мер, регулирование применения которых находится вне законодательного обеспечения финансовой устойчивости рассматриваемой системы страхования вкладов <*>. -------------------------------- <*> См.: Турбанов А. В., Евстратенко Н. Н. Системы страхования депозитов: мировая практика и тенденции развития // Финансовое право. 2004. N 1.
Название документа