Правовое регулирование отношений по аренде земельного участка при осуществлении предпринимательской деятельности

(Чумакова О. В.) ("Предпринимательское право", 2005, N 2) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО АРЕНДЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

О. В. ЧУМАКОВА

Чумакова О. В., соискатель кафедры предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова, заместитель генерального директора ООО "Бизнес-Консалт".

Договор аренды земельного участка в настоящее время является одним из самых распространенных договоров в сфере оборота недвижимости. Обязательства по передаче земельного участка в аренду, то есть в срочное возмездное владение и пользование, возникают по соглашению сторон (носят договорный характер), при этом следует учитывать, что сохранение права собственности (иного вещного права) на предмет обязательства за первоначальным владельцем (арендодателем) отличает его от обязательства по отчуждению имущества. Данные обязательства имеют особый предмет, в качестве которого всегда выступают индивидуально-определенные и непотребляемые вещи (в данном случае - земельный участок), а существо указанных обязательств предполагает их срочный характер, иначе говоря, временное действие. Содержание обязательств по передаче земельного участка в аренду складывается из взаимных прав и обязанностей сторон, закрепляемых в договоре между ними. В юридической литературе не сложилось единого представления о гражданско-правовой природе договора аренды земли. Некоторые ученые полагают, что в настоящее время отсутствует достаточно четкое разграничение предмета регулирования гражданского и земельного права. Ряд авторов считает, что договор аренды земельного участка имеет выраженный гражданско-правовой характер, другие настаивают на его специальных земельно-правовых особенностях, не свойственных обычному гражданскому обороту. Так, по мнению Л. М. Ахметшиной, выявление соотношения гражданского и земельного права в регулировании договора аренды земли не позволяет четко выделить сферы регулирования данной области отношений со стороны каждой из этих отраслей права, поскольку в сфере имущественных отношений они дополняют друг друга: гражданское законодательство ссылается на особенности регулирования отношений нормами земельного законодательства, а в земельном законодательстве содержатся нормы гражданского права <*>. -------------------------------- <*> Ахметшина Л. М. Аренда земли по российскому законодательству. Автореф. дис... к. ю.н. Казань, 2002.

А. Д. Александров указывает, что на основании того, что в п. 2 ст. 3 ГК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, помимо Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), должны соответствовать нормам ГК РФ, можно сделать вывод, что нормы, регулирующие имущественные отношения, могут содержаться в Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) и иных принимаемых в соответствии с ним законах, нормативно-правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, но при этом они не должны противоречить общим началам и смыслу гражданского законодательства, сущности отдельных его институтов <*>. -------------------------------- <*> Александров А. Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. 2002. N 1.

И. А. Иконицкая считает, что "не нужно говорить о примате какой-то отрасли над другой. Земельные отношения настолько сложные, что ниша для их регулирования может иметь место как в гражданском законодательстве, так и в земельном. Если же говорить об имущественных отношениях, объектом которых является земля, то в этом случае к ним применяются общие нормы гражданского права" <*>. -------------------------------- <*> Иконицкая И. А. Доклад на конференции по статье: Бакунина Т. С., Землякова Г. Л. Материалы конференции. Новый ЗК РФ: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 9.

Таким образом, при применении к договору аренды земельного участка гражданско-правовых норм и норм земельного права необходимо исходить из правила о соотношении общих и специальных норм, признавая права и обязанности участников сделки нормами земельного права, если они не противоречат правилам гражданского законодательства, а также восполняя пробелы земельного законодательства положениями ГК РФ об арендных обязательствах. Значимость поставленной проблемы связана также с необходимостью определения компетенции субъекта регулирования земельных правоотношений, в том числе в сфере договорного права. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования земли определяются на основе федерального закона. Согласно п. "к" ст. 72 Конституции РФ и ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в то время как гражданское законодательство (п. "о" ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ) признано предметом исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ могут принимать собственные законы о земле в пределах, установленных федеральным земельным законодательством. Они также подлежат оценке на предмет соответствия основным началам по ГК РФ. В соответствии с гражданским законодательством (ст. ст. 129, 130, 209, 260 ГК РФ и др.) земля является видом недвижимого имущества и включена в гражданский оборот. В то же время, учитывая ее специфику, гражданское право предоставляет регулирование особенностей земельных правоотношений земельному праву (ст. ст. 209, 264, 607 ГК РФ и др.). Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Положения Конституции РФ предопределяют наличие в регулировании земельных правоотношений публичного элемента. О. И. Крассов подчеркивает, что "прерогатива гражданского права - регулирование принципиально общих вопросов права собственности и иных прав на землю. В земельном праве отражается специфика регулирования этих вопросов, обусловленная публичными интересами" <*>. Б. В. Ерофеев исходит из того, что приоритетность применения земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности <**>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. <**> Ерофеев Б. В. Земельное право. Учебник для вузов. М.: МЦУПЛ, 1999.

Здания и иные сооружения как объекты недвижимости прочно связаны с земельным участком, на котором они расположены. Следовательно, одновременно с передачей в аренду здания или иного сооружения у арендатора возникают определенные права и на земельный участок, непосредственно занятый недвижимостью, и на ту его часть, которая необходима для использования недвижимости. Установление такого положения в законодательстве объясняется тем, что пользоваться недвижимостью отдельно от земельного участка невозможно. ГК РФ рассматривает земельный участок и строение на нем как относительно самостоятельные вещи, однако в некоторых случаях строение можно рассматривать в качестве главной вещи. ЗК РФ, напротив, определяет главной вещью земельный участок, устанавливая в п. 5 ч. 1 ст. 1 правило, что все объекты недвижимости, прочно связанные с земельным участком, следуют его судьбе, за исключением случаев, установленных федеральными законами. ГК РФ, являясь федеральным законом, устанавливает прямо противоположный принцип. Получается, что оборот недвижимости, прочно связанной с земельными участками, регулируется нормами ГК РФ, а оборот самих земельных участков - нормами Земельного кодекса (далее - ЗК РФ), поскольку положения ЗК РФ в силу правила ч. 3 ст. 3 ЗК РФ в этом случае имеют приоритет. А. В. Ерш, рассуждая над проблемой правоотношений при аренде недвижимости, которая расположена на арендуемом земельном участке, сделал вывод о том, что положения ЗК РФ, содержащие нормы гражданского права, обречены на неприменение, а имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками как объектами недвижимости должны регулироваться исходя из положений главы 17 ГК РФ. Указанный автор объясняет изложенный выше вывод следующим образом. Во-первых, устанавливая нормы гражданского права, ЗК РФ вторгается в сферу регулирования гражданско-правовых отношений, в то время как земельные отношения представляют собой отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 3 ЗК РФ). Во-вторых, нормы гражданского права, содержащиеся в ЗК РФ, не должны применяться в силу абз. 2 ч. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Ерш А. В. Права арендатора на земельный участок при аренде зданий и иных сооружений // Юрист. 2002. N 7.

Следует отметить тесную взаимосвязь, сложившуюся между договором аренды земли и договором строительного подряда. Это объясняется тем, что для строительства любого объекта в первую очередь необходимо отыскать подходящий для этой цели земельный участок. Учитывая ограниченность городской территории, пригодной для застройки, сделать это очень сложно. Например, в Москве, по расчетам НИИПИ Генплана, резерв свободных земельных участков для застройки в пределах МКАД к 2006 году будет равен нулю. Земля, являясь природным ресурсом, не может быть бесхозной по определению, т. к. на нее распространяется презумпция государственной собственности, закрепленная в п. 2 ст. 214 ГК РФ: природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. ГК РФ в п. 1 ст. 214 установил, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ). Порядок строительства жилого дома в столице России предполагает обязательное заключение Правительством Москвы инвестиционного контракта, форма которого утверждена Правительством Москвы <*>, с инвестором, который определяется на основании постановления Правительства Москвы либо по результатам соответствующего инвестиционного конкурса <**>. -------------------------------- <*> Постановление Правительства Москвы от 13 мая 2003 г. N 365-ПП "О порядке организации и проведения конкурсов по объектам комплексной реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий сложившейся застройки в городе Москве" // Вестник Мэрии и Правительства Москвы. 2003. N 30. <**> См.: Постановление Правительства Москвы от 26 августа 2003 г. N 715-ПП "О порядке формирования инвестиционных программ строительства жилья на территории города Москвы" // Вестник Мэрии и Правительства Москвы. 2003. N 51.

В соответствии со ст. 14 Закона города Москвы от 9 июля 2003 г. N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" (далее - Закон Москвы) в числе оснований для получения разрешения на строительство, реконструкцию градостроительного объекта указаны документы, удостоверяющие право застройщика (заказчика) на использование земельного участка для строительства, реконструкции. В ст. 15 Закона Москвы в качестве одного из документов, удостоверяющих право на использование земельного участка, назван договор (в том числе и инвестиционный контракт) между застройщиком (заказчиком) и уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы, содержащий взаимные обязательства сторон по выполнению требований и условий разрешенного использования участка территории градостроительного объекта в части земельных участков и объектов недвижимого имущества, на них находящихся, в собственности города Москвы. Получить участок под застройку из земель, принадлежащих государству или местному самоуправлению, можно несколькими способами. В ст. 30 ЗК РФ прямо предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется двумя путями: с предварительным согласованием мест размещения объектов путем заключения договора аренды и без предварительного согласования путем проведения торгов и заключения соответствующего договора. На практике большее распространение получило предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием, т. е. в аренду. Так, в Москве, согласно данным Москомзема, арендными отношениями охвачено 32% территории города. Согласно распоряжению вице-мэра Москвы от 2 марта 1992 г. N 110-РВМ "Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в городе Москве" приоритет принадлежит землепользованию на условиях аренды. Таким образом, изначально в качестве основной формы землепользования в Москве была установлена аренда земельных участков. Для целей коммерческого использования земельные участки предоставляются только на конкурсной основе. В целях обеспечения оборота земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" установлено, что расположенные на территориях городских и сельских поселений земельные участки, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков подлежат продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Законом г. Москвы от 16 июля 1997 г. N 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве" (далее - Закон) разрешен выкуп права аренды земельного участка, который оформляется путем заключения сделки купли-продажи между Московской городской администрацией (продавец) и лицом, ставшим победителем торгов, предметом которых являлось право на заключение договора аренды земельного участка, или иным покупателем в случаях, предусмотренных настоящим Законом. В законе условия взимания единовременных платежей зависят от целей их предоставления - в коммерческих целях и способом приобретения путем заключения договора на торгах (ст. 447 ГК РФ). Покупатель, полностью уплативший определенную на торгах сумму, кроме права на заключение договора аренды, имеет с момента регистрации договора право на совершение сделок с арендными правами на земельный участок, если условиями торгов не установлено иное. Выкуп права аренды земельного участка может быть полным или частичным. При полном выкупе права аренды наряду со стоимостью права на заключение договора аренды и права на совершение сделок с арендными правами в плату включается текущая стоимость потока регулярных арендных платежей за весь период аренды. В случае если ранее здание или сооружение было приобретено в собственность без одновременного приобретения за плату или бесплатно права аренды или иного права на земельный участок, собственник имеет право на заключение договора аренды земельного участка, занимаемого зданием или сооружением и необходимого для его использования, без внесения платы за него. При этом право на совершение сделок с правом аренды земельного участка считается выкупленным в части, непосредственно занимаемой зданием или сооружением. Совершение сделок с правом аренды неделимого земельного участка, строительство на нем в установленном порядке новых зданий или сооружений, а также размещение временных объектов, используемых в коммерческих целях, могут производиться после внесения платы за право на совершение сделок с правом аренды незастроенной части земельного участка. Договор аренды земельного участка может быть заключен как на определенный, так и на неопределенный срок (ст. 610 ГК РФ). Определенный срок должен быть установлен в договоре способами, предусмотренными ст. 190 ГК РФ. Если срок аренды в договоре не указан, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. В соответствии с гражданским законодательством договор аренды может быть расторгнут при определенных условиях (ст. 619, 620 ГК РФ) по требованию одной из сторон. Как свидетельствуют материалы практики, досрочное расторжение договора земельного участка по инициативе одной из сторон вызывает большое количество споров в арбитражной практике. Специфика споров о расторжении договора аренды такова, что при их разрешении судами прежде всего применяются положения гражданского законодательства, регулирующие данный круг отношений. Нормы земельного законодательства в сфере регулирования арендных отношений определены в п. 3 ст. 3 ЗК РФ: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Пункт 1 ст. 46 ЗК РФ прямо отсылает к Гражданскому кодексу: аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством. Разъяснения по поводу применения норм законодательства о расторжении договора аренды содержатся в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2002 г. N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой" (далее - Обзор) <*>. В нем нашли отражение многие важные положения, касающиеся расторжения договора аренды, выработанные на сегодняшний день судебной практикой. -------------------------------- <*> Вестник ВАС РФ. 2002. N 3.

Основания, по которым арендодатель вправе требовать расторжения договора аренды земельного участка, перечислены в ст. ст. 619, 284 - 287 ГК РФ и являются общими для всех объектов арендных отношений. Земельный кодекс РФ предусматривает дополнительные основания расторжения договора аренды с учетом специфики земельных отношений. 1. Использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель. Статья 8 ЗК РФ классифицирует земли по семи категориям. При использовании земельного участка не по назначению должен применяться порядок изъятия земельного участка, предусмотренный земельным законодательством. Судебная практика в настоящее время исходит из того, что существенное нарушение условий договора аренды земли, выразившееся в нецелевом использовании земельного участка, основано прежде всего на применении экономического критерия. Сторона, заявившая в суде требование о расторжении договора, должна доказать, что при продолжении действия договора она может понести ущерб в форме упущенной выгоды и тех расходов, которые возникнут в процессе исполнения договора. 2. Использование земельного участка, приводящее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки. Используя формулировку "значительное ухудшение экологической обстановки", законодатель не указывает на критерий, позволяющий определить, что следует считать значительным ухудшением. Очевидно, что любое вмешательство в природную среду не проходит бесследно. Скажем, капитальное строительство неизбежно оказывает определенное неблагоприятное влияние на окружающую экологическую обстановку. Даже при соблюдении экологических нормативов остаются такие негативные составляющие строительного процесса, как пыль, шум, изменение природного ландшафта. Критерии, сообразно с которыми соизмерялся бы ущерб, причиняемый экологии, должна выработать судебная практика. Их использование позволит избежать неясностей в толковании указанной нормы земельного законодательства. В настоящее время определение понятия "существенный экологический вред" содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" <*>. В пункте 5 указанного Постановления сказано, что существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного ее объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т. п. -------------------------------- <*> Вестник ВС РФ. 1998. N 12.

3. Неустранение совершенного умышленно земельного правонарушения, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. 4. Неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка, а также времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Резюмируя все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что в любом случае договор аренды может быть досрочно расторгнут только судом по иску заинтересованной стороны договора. Причем в силу ч. 3 ст. 619 ГК РФ арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок. Однако нарушение именно этого условия чаще всего встречается на практике. Так как ч. 3 ст. 619 ГК РФ не регламентирует процедуру расторжения договора аренды, в отношениях по аренде действует общее правило, содержащееся в п. 2 ст. 452 ГК РФ. Согласно этой норме требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в 30-дневный срок. Как подчеркнул Пленум ВАС РФ в п. 30 Обзора, "необходимым условием удовлетворения иска арендодателя о досрочном расторжении договора аренды на основании ст. 619 ЗК РФ является установление в ходе судебного разбирательства факта получения арендатором письменного предупреждения арендодателя о необходимости исполнения договорного обязательства". Из этого следует вывод, что арендодатель должен принять надлежащие меры, которые свидетельствовали бы о направлении письменного предупреждения арендатору (вручение под расписку, направление заказным письмом или с уведомлением о вручении). В этом случае одним из доказательств направления арендатору предупреждения может послужить почтовая квитанция со штампом о принятии корреспонденции. Если после направления уведомления о досрочном прекращении договора аренды арендатор устранил нарушения, то надо считать, что это является отпадением условий, необходимых для расторжения договора. В отличие от общего порядка прекращения прав на имущество права на земельный участок, принадлежащие арендатору по договору аренды, прекращаются по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством. Иначе говоря, нормы ГК РФ, равно как и иных правовых актов гражданского законодательства, регулируют упомянутые вопросы лишь в той части, в которой они не урегулированы земельным законодательством и не противоречат его нормам. ГК РФ установил приоритет норм ЗК РФ и других актов земельного законодательства в регулировании отношений, связанных с прекращением прав на землю, принадлежащих арендаторам.

Название документа