Юридическое лицо публичного права
(Чиркин В. Е.) ("Журнал российского права", 2005, N 5) Текст документаЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
В. Е. ЧИРКИН
Чиркин Вениамин Евгеньевич - главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
В статье не предлагаются решения. Ее задача - привлечь внимание специалистов, обладающих большими познаниями, к одной из междисциплинарных и кардинальных проблем юридической теории и практики - проблеме юридического лица публичного права.
* * *
Словосочетания "физическое" или "юридическое лицо" традиционны для правовой литературы. Они используются в теории права, в работах в области так называемого частного права (в основном гражданского), а в последние десятилетия и в исследованиях по публичному праву <*>. Оба термина известны законодательству. Правда, в конституционном праве говорится обычно не о физических лицах, а о человеке, гражданине, лице без гражданства и т. д. Закрепляя основные права человека (то есть физического лица), конституции обычно употребляют слово "каждый" (например, "Каждый имеет право на жизнь" - ч. 1 ст. 20 Конституции РФ). -------------------------------- <*> Идущее от римских юристов деление права на публичное (нормы, регулирующие вопросы общественного, публичного характера) и частное (отношения частного характера, преимущественно гражданское право) имеет в настоящее время, главным образом, ориентирующее значение. Строгого разграничения не существует. Почти все отрасли права включают нормы и публично-правового, и частноправового характера, хотя и в разных соотношениях. В наше время, когда возросла регулирующая роль государства в самых различных сферах общественной жизни, это естественно. В странах тоталитарного социализма деление права на публичное и частное отрицалось. Нет такого деления и в традиционном англосаксонском праве, где используются другие классификации. Однако совершенно исключать это различие (особенно в научных работах, учебных пособиях) теоретически нецелесообразно и практически невозможно. Даже некоторые английские авторы отвергают непризнание деления права на публичное и частное (по крайней мере, для современности) и даже говорят, что "дихотомия публичное/частное право" одна из "основных ценностей" британского права. См.: Loughlin M. Theory and Values in Public Law: An Interpretation // Public Law. Spring 2005. P. 58.
В зарубежных правовых актах встречаются формулировки, более близкие к термину "физическое лицо". Лучше всего об этом свидетельствует Европейская Конституция 2004 г., изданная на языках 25 членов Европейского Союза <*>. В текстах на английском и немецком языках употребляется словосочетание "естественное лицо" (natural person, naturliche Person), во франкоязычной версии говорится о физическом лице (personne physique) (ст. II-102, II-103, III-334 и др.). -------------------------------- <*> См.: Treaty Establishing a Constitution for Europe. Brussels, 2004. Конституция принята, но вступит в силу после ратификации всеми 25-ю членами ЕС.
Слова "юридическое лицо" в зарубежных конституциях и законодательстве тоже иногда имеют свои смысловые особенности. В немецком языке это словосочетание аналогично русскому (juridische Person), но в английском употребляются термины legal person, legal personality, что может быть понято не только как юридическое лицо, но и как "лицо (личность), основанное на законе" и даже как "субъект права" вообще. Кроме того, для обозначения юридического лица в английской литературе используются слова artificial person ("искусственное лицо"). Во франкоязычной версии Европейской Конституции для этого употребляется термин "personne morale", что по основному смыслу означает "моральное", "нравственное", "духовное" лицо (ст. II-102 и др.). Еще сложнее обстоит дело с юридическим содержанием понятия "юридическое лицо". В римском праве такого термина не было. "Публичные вещи", принадлежавшие, как считалось, римскому народу, некоторые другие "вещи" (например, морские берега для общего пользования) относились к иным явлениям <*>. Понятие "юридическое лицо" возникло, видимо, в немецкой литературе в первой половине XIX века и затем вошло в законодательство <**>. Можно полагать, что впервые на уровне кодификации формулировка "юридическое лицо" появилась в Германском гражданском уложении 1896 г. Правда, оно говорило лишь о двух разновидностях юридического лица: об обществах (союзах) - Vereine и учреждениях (Stiftungen), рассматривая юридическое лицо только с точки зрения целевого использования имущества. В 1907 году этот термин вошел в швейцарское Гражданское уложение, но, например, в итальянский Гражданский кодекс определение юридического лица было включено только в 1942 году, а во Франции - в 1978 году (в итальянских и французских научных исследованиях, в законодательстве этих и других европейских стран, в Латинской Америке термин "юридическое лицо" использовался гораздо раньше). В англосаксонском праве определения юридического лица нет до сих пор. Такое понятие длительное время не принималось, но поскольку теперь это словосочетание включено в Европейскую Конституцию, обязательную, в частности, для Великобритании, понятие юридического лица принимается и английским правом. -------------------------------- <*> См.: Карадже-Искров Н. П. Публичные вещи. Вып. I. Иркутск, 1927. С. 1 - 3. <**> Уже с самого начала оно породило много споров. Возникли концепции фикции юридического лица, его реальности, целевого имущества и др. Были и авторы, вообще отрицавшие это понятие (Р. Иеринг, позже - Л. Дюги). В российской юридической литературе, особенно в советский период, что объяснялось своеобразием правового регулирования, были созданы свои концепции юридического лица (проявление воли государства, коллектива, государства и коллектива и др.).
Определения юридического лица, имеющиеся в гражданских кодексах зарубежных стран, обычно не очень пространны. Как правило, акцент делается на то, что юридическое лицо - это объединение лиц, создающих корпорацию для достижения какой-то особой цели, общей для участников (имеется в виду цель имущественного характера). Такая корпорация обладает имущественной самостоятельностью, автономией, правом искать и обязанностью отвечать по суду. Иногда в дополнение говорится, что юридическое лицо - это лицо фиктивное, но способное осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности (речь идет только о правах и обязанностях в сфере частного права), вступать в правовые и неправовые отношения. Последний, более пространный, вариант обычно типичен для ряда стран Латинской Америки, где действующие гражданские кодексы были приняты позднее. Есть и другие, мало отличающиеся, определения. Общим для всех них является цивилистический подход. Понятие юридического лица сводится в основном (а то и целиком) к участию в гражданско-правовых отношениях. Это естественно, ибо само возникновение данного понятия было обусловлено определенными экономическими причинами - необходимостью участия объединений физических лиц в гражданском обороте. Поэтому и теперь, когда говорится о юридическом лице, сразу возникает первое представление о нем как о чем-то связанном с гражданским оборотом в сфере товаров и услуг. Это относится и к российской науке, российскому законодательству. Иногда специалисты по гражданскому праву с удивлением реагируют на слова, что кроме сугубо "цивильных" юридических лиц возможны и другие, а кроме понятия юридического лица в Гражданском кодексе РФ могут быть иные, несколько отличающиеся, понятия. В российском ГК, видимо, дано одно из наиболее детальных определений юридического лица. Статья 48 Кодекса, озаглавленная "Понятие юридического лица", гласит, что это - организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Далее говорится, что учредители или участники юридического лица могут иметь разные обязательственные или вещные права в отношении его имущества. В отношении некоторых юридических лиц (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы) их участники имеют обязательственные права. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия и финансируемые собственником учреждения (заметим, что в данном случае речь идет о правах учредителя, а не о юридическом лице и не о его персональном составе). В отношении некоторых видов юридических лиц (общественные и религиозные объединения, благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц - ассоциации и союзы) их учредители (участники) не имеют имущественных прав. В этих характеристиках, в отличие от многих определений гражданских кодексов зарубежных стран, уже просматриваются некоторые элементы, свидетельствующие о намерениях создателей российского ГК несколько выйти за узкие рамки только "цивилистического" понимания природы юридического лица (упоминания о смете, об отсутствии вещных прав, об имуществе на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, то есть о юридических лицах без собственности, о различиях в положении учредителя и участников юридического лица, о некоммерческих юридических лицах). Реальная жизнь, вызвавшая существование разнообразных юридических лиц, в том числе не укладывающихся в рамки гражданско-правового регулирования, заставляла искать новые формулировки, приспосабливать прежние положения к сложившимся реалиям. Однако все-таки в основе российского ГК лежит, как это и должно быть, цивилистический подход к юридическому лицу, характеризующий его с позиций гражданского оборота. Такой подход положен в основу и его дальнейших статей, посвященных различным видам юридических лиц (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, некоммерческие организации). Такая классификация используется нередко и в научных цивилистических исследованиях, хотя некоторые авторы отдельно выделяют "юридическое лицо частного права", не давая обобщенной характеристики для других упоминаемых ими разновидностей <*>. -------------------------------- <*> См.: Мирошникова Н. И. Юридическое лицо в гражданском праве. Ярославль, 1994. С. 17.
Вместе с тем в российском и зарубежном законодательстве называются такие юридические лица, к которым классификации на основе частного права могут применяться только частично или совсем неприменимы. Это юридические лица публичного права. Среди таких юридических лиц (но без употребления указанного выше словосочетания) в конституционном, административном, гражданском праве зарубежных стран называется само государство (оно выступает в качестве юридического лица, разумеется, не только как казна). В Конституции Европейского Союза названы этот Союз (ст. 1 - 7), а также некоторые "институты ЕС", например Европейский банк, который выполняет отдельные управленческие, регулирующие функции в сфере кредитно-денежного обращения (ст. I-30). Во Франции юридическими лицами считаются "территориальные коллективы" (департаменты, коммуны <1>, другие региональные и муниципальные образования <2>, различные учреждения, создаваемые государством и муниципальными образованиями). Как говорилось, учреждения, как юридические лица, были названы еще в Германском гражданском уложении. Ясно, что статус государства, муниципальных образований, учреждений, создаваемых государством или муниципальными образованиями, центрального банка, многих других учреждений регулируется не только и зачастую не столько частным (гражданским) правом, сколько правом публичным. В связи с этим в праве европейских стран, в том числе активно во французском праве, стала разрабатываться концепция публичного учреждения (etablissement publique) <3>, выявлялись признаки такого юридического лица. Р. Коннуа называл в своей докторской диссертации три элемента публичного учреждения: юридическое лицо, публичная служба, то есть служение общественным интересам, и специализированное предназначение. Число таких учреждений все расширялось. Р. Коннуа называл, в частности, палаты торговцев, ремесленников, сельскохозяйственные палаты, публичные учреждения сельских общин, департаментов и др. Он упомянул также публичные учреждения международного публичного права (аэропорты) <4>. Р. Драго дал более общую формулировку: публичные учреждения - это всякие организации, создаваемые государством, которое дает им статус юридического лица <5>. Длительное время, однако, формулировка "юридическое лицо публичного права" не использовалась, но затем в научный обиход она вошла. В конце 80-х годов XX века Ф. Тернье писал, что "публичные лица" бывают разными, они включают и "юридических лиц публичного права", которыми являются государство, местные коллективы и публичные учреждения <6>, но лица публичного права не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации <7>. Это был очередной шаг в доктринальной разработке концепции юридического лица публичного права, но проблема была только намечена. -------------------------------- <1> Коммуны - низовые муниципальные образования. <2> Во Франции, как и в некоторых других европейских странах, различают региональное и муниципальное местное самоуправление, его органы. Термины "муниципальное образование", "муниципальное местное самоуправление" относятся обычно к низовому, общинному звену. <3> См.: Labadier, de. Traite elementaire de droit administratif. P., 1953. P. 574. <4> См.: Connois R. La notion d'etablissement publique en droit administratif fransais. P., 1958. P. 13 - 14. <5> См.: Drago R. Le crise de la notion d'etablissement publique. P., 1950. P. 238. <6> См.: Ternier Ph. La responsabilite contractuelle des personnes publique en droit administratif. P., 1989. P. 7. <7> См.: Ibidem. P. 574.
Алжирский юрист А. Махиу, используя формулировку "юридическое лицо публичного права", ссылается на законодательство. Он отмечает, что в алжирском Гражданском кодексе в качестве "административных юридических лиц" (в другом месте он говорит о "юридических лицах публичного права") названы государство, вилайи (административно-территориальные единицы и вместе с тем территориальные коллективы областного звена), коммуны, публичные учреждения и публичные офисы <*>. Однако, как следует из рассуждений А. Махиу, в алжирском ГК, как и во французском, словосочетания "юридическое лицо публичного права" нет. Да и сам А. Махиу не вкладывает в употребленное им вскользь словосочетание особого смысла. Во всяком случае понятие "юридическое лицо публичного права" он не обсуждает. -------------------------------- <*> См.: Mahion A. Cours de L'instituions administratives. 2-m ed. Alger, 1979. P. 61 - 62, 67.
В работах российских специалистов по административному праву тоже иногда говорится, что субъектами административно-правовых отношений могут быть юридические лица <*>, правда, вопрос о том, являются ли такие лица юридическими лицами публичного права, не рассматривается. Иногда административисты утверждают: "Определяя понятие исполнительного органа субъекта Федерации" (Российской Федерации. - В. Ч.), наряду с другими признаками необходимо учесть, что такой орган "обладает правами юридического лица" <**>. Как и в данном случае, подобные положения попутно высказывались и другими авторами, тем более что в российском законодательстве некоторые органы государства и местного самоуправления, например Счетная палата, Центральная избирательная комиссия и некоторые другие избирательные комиссии, отдельные министерства, представительный орган местного самоуправления прямо названы юридическими лицами. Идея об органе государства (местного самоуправления) как юридическом лице - шаг вперед в развитии концепции юридического лица, переход от публичного учреждения к органу публичной власти. Однако ни административисты, ни государствоведы, ни конституционалисты не анализируют это явление с позиции новой категории - юридического лица публичного права (работ другого рода о публичных учреждениях и органах государства издано немало). -------------------------------- <*> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I. История, наука, предмет, нормы, субъекты. М., 2002. С. 418. <**> Исполнительная власть в России. История, современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 463 - 464.
В российской литературе внимание на юридическое лицо публичного права обратили не конституционалисты или административисты, а цивилисты. М. И. Кулагин в работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" (М., 1987) отмечает, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридических лиц: частного права, публичного права и "смешанное" (с. 35) <*>. Говоря сравнительно подробно о частном и смешанном юридических лицах, он не анализирует детально юридическое лицо публичного права, но в предложенных им общих чертах юридического лица такой подход нашел частичное отражение. Хотя эти общие признаки сформулированы им почти целиком с цивилистических позиций и М. И. Кулагин обобщал лишь зарубежные законодательство, доктрину и судебную практику, среди общих признаков содержатся и нетрадиционные для цивилистического подхода. М. И. Кулагин называет также некоторые виды юридических лиц публичного права в зарубежном законодательстве: "буржуазное государство", выступающее в имущественных отношениях как казна, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (среди них он называет штаты, земли, что частично неверно - они не являются административно-территориальными единицами, это - субъекты федерации, их правовое положение иное, но действительно такие образования являются юридическими лицами), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, а другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М. И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества (с. 31). -------------------------------- <*> В данной статье проблема "смешанных" юридических лиц не обсуждается. Она существует, но важно иметь в виду, что и лица частного права, и лица публичного права могут одновременно регулироваться нормами этих обеих отраслей, хотя, конечно, в самом различном сочетании.
О юридическом лице публичного права "в буржуазных странах" в российской литературе говорилось задолго до М. И. Кулагина. Об этом писал А. В. Венедиктов, но он говорил, что "в буржуазном" законодательстве к ним подходят лишь как к участникам гражданского оборота <*>. Высказанный попутно тезис А. В. Венедиктова о юридическом лице публичного права в то время и позже не привлек особого внимания. О российском (советском) праве того времени ни А. В. Венедиктов, ни М. И. Кулагин не говорили, хотя бы потому, что деление на право публичное и частное тогда принципиально отвергалось. Современные исследователи-цивилисты обратили внимание на российское законодательство и практику. Однако в основном выводы сводятся к тому, что действительно есть публично-правовые образования, являющиеся юридическими лицами (обычно называют само государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, зарегистрированные общественные объединения), но проблемы юридического лица публичного права как особой категории не обсуждаются. Спор ведется в основном вокруг вопросов: насколько соответствуют публично-правовые образования цивилистическим признакам юридического лица и являются ли органы государства юридическими лицами. О последней проблеме мы еще поговорим, а теперь вернемся к работам М. И. Кулагина. Он не выделяет специально признаков юридического лица публичного права (а под признаки общего понятия юридического лица, предлагаемые М. И. Кулагиным, юридическое лицо публичного права в четырех случаях из шести не подходит, поскольку общие признаки М. И. Кулагина имеют в основном цивилистический характер), но все же он совершенно верно указывает, что такое лицо наделяется государственно-властными полномочиями (на деле может наделяться и полномочиями муниципальной публичной власти), что не присуще публичному лицу частного права. Он говорит также, что особенностями юридического лица публичного права являются особый порядок назначения управляющих, своеобразие органов. Такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. Общественные отношения с их участием могут регулироваться и гражданским, и административным, и конституционным правом (в качестве примера М. И. Кулагин называет государственный банк, действующий как управляющий субъект, например, при определении учетной ставки, и как хозяйствующее лицо, когда принимает вклады или учитывает векселя (с. 33 - 37). Эти положения, хотя они относились к праву зарубежных стран, могут быть использованы при конструировании понятия юридического лица публичного права в российском законодательстве (насколько нам известно, в зарубежном законодательстве признанного определения юридического лица публичного права также нет). -------------------------------- <*> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 636. Еще раньше этот термин употреблял Г. Ф. Шершеневич, говоря, что на первом месте среди "юридических лиц публичного права" находится государство - казна. См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
В законодательстве России словосочетание "юридическое лицо публичного права" не используется, но, как говорилось, субъекты РФ, муниципальные образования, многие организации публично-правового характера, органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований названы юридическими лицами или обладающими правами юридического лица. Некоторые из таких юридических лиц могут быть и являются участниками гражданского оборота, другие - не могут и не должны, третьи участвуют в гражданско-правовых отношениях только частично. Есть и такие, которые не осуществляют публично-властных функций в обществе, но основы их статуса регулируются нормами публичного права. Все это делает очень сложным создание общего понятия юридического лица публичного права. На наш взгляд, вырабатывая такое понятие, необходимо обратить внимание на следующие характеристики, часть которых уже называлась исследователями. 1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству - публично-правовое образование. Его "цивилистические" свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе. 2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества. 3. Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти (в последнем случае речь идет об общественных объединениях) <*>. Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц. -------------------------------- <*> В частных корпоративных объединениях (товарищества, созданные в целях извлечения прибыли, акционерные общества и др.) существует частная корпоративная власть.
4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главным, определяющим суть деятельности юридического лица публичного права, являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как "отдельно стоящие" права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, то есть в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах. Общественным (не религиозным) объединениям также могут передаваться отдельные полномочия государственных и муниципальных органов. Осуществляя полномочия, юридическое лицо публичного права в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом. 5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности, а если это так, то его доля в имуществе, находящемся, как правило, во владении, пользовании, оперативном управлении, невелика. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции). Вопрос об имуществе имеет вторичный, подчиненный характер по отношению к полномочиям (компетенции). 6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т. д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов). Даже если такому образованию юридического лица публичного права предшествуют какие-то переговоры и договоренности с частной корпорацией, которая принимает на себя обязанность по обслуживанию населения (водоснабжение, электроснабжение и др.) и тем самым будет выполнять публичные функции, завершающим этапом должен быть акт органа публичной власти (государства, муниципального образования и др.). Примером подобного рода (правда, без участия частной корпорации) может служить процедура создания Правительством Москвы государственного (власть субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ рассматривается как государственная власть) учреждения по работе с детьми - "Доверие". Решение о создании этой организации приняло Правительство г. Москвы. Комитету (департаменту) по делам семьи и молодежи было предписано выступить учредителем "Доверия", данному учреждению было передано определенное имущество, и комитет должен был назначить руководителя этого учреждения (центра) и заключить с ним трудовой договор <*>. -------------------------------- <*> См.: Законодательство. Право для бизнеса. 2004. N 1. С. 26.
7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов). Для государства роль устава выполняет конституция государства. Органы государства могут действовать как юридические лица на основании законов парламента и других документов, принимаемых ими. Например, представительный орган муниципального образования, характеризуемый законом как юридическое лицо, действует на основе устава муниципального образования, собственного регламента и других документов. Многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них (например, Центральный банк России), могут создаваться и действовать на основании указов главы государства, постановлений правительства, приказов министерств и т. д. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то в отличие от юридического лица частного права государственной регистрации недостаточно. Устав юридического лица публичного права обычно подлежит утверждению вышестоящим органом (что, например, и было сделано при создании упомянутого выше учреждения "Доверие"). 8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган - юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юридическим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер. 9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение. 10. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица. Классификация юридических лиц публичного права, конечно, должна быть иной, чем лиц частного права. Эта проблема, насколько известно, еще не обсуждалась в науке. По-видимому, можно выделить несколько разновидностей юридических лиц публичного права: 1) сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К первой группе относятся государства, Европейский Союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера (имеющие свои конституции или право законодательства, собственные правительства и определенную компетенцию органов автономии). К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования ("территориальные коллективы"), территориальная автономия административного характера; 2) государственные и муниципальные учреждения. Выше говорилось о публичных полномочиях таких юридических лиц, об осуществлении ими делегированных органами государства или муниципальных образований полномочий. Поэтому вряд ли правильно утверждение общего характера, что "учреждения не обладают государственно-властными полномочиями" <*>. Хотя они занимаются в основном обслуживанием населения, властные полномочия в этой сфере у них есть. Вряд ли можно отрицать властные решения по отношению к гражданам учреждений социальной поддержки населения, образования, здравоохранения, пенсионного фонда и т. д. Просто такие властные полномочия применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований. Вместе с тем, как пишет французский административист Р. Коннуа, не все публичные учреждения являются юридическими лицами <**>. Следовательно, еще предстоит выявить те основания, по которым определенная группа публичных учреждений должна получать статус юридического лица публичного права, а другая - не должна <***>; -------------------------------- <*> Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 418. <**> См.: Connois R. Op. cit. P. 14. <***> Например, сложен вопрос о том, являются ли министерства РФ юридическими лицами.
3) некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права. Как говорилось, отнесение органов государства к числу юридических лиц вызывает разные мнения. Некоторые исследователи считают, что органы государства и муниципальных образований "никак не могут быть юридическими лицами" в строгом смысле этого понятия", в частности, потому, что не подлежат государственной регистрации <*>. Другие авторы это допускают, тем более что отдельные органы уже названы в российских законах юридическими лицами. У органов государства (не у всех) может быть и выделенное имущество, в том числе собственность, которой они могут распоряжаться (например, оплачивая в пределах сметы трудовые соглашения, консультационные работы, подготовку различных проектов и т. д.). Есть и судебные решения о признании некоторых органов государства (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области) юридическими лицами <**>, хотя практика Президиума Высшего Арбитражного Суда по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива <***>. На наш взгляд, все такие противоречия следует решать не путем отказа от признания за органами государства прав юридического лица потому, что они не подходят под традиционную цивилистическую схему, а путем разработки и введения особой категории - юридического лица публичного права; -------------------------------- <*> См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 28 - 29. Хотя в работах данного автора и других содержатся общие формулировки, согласно которым государственные органы и органы местного самоуправления не могут быть юридическими лицами, на деле речь идет об отрицании лишь гражданской правосубъектности таких органов. <**> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 октября 2001 г. N 74/01 // Вестник ВАС РФ. 2002. N 2. <***> См.: Усков О. Ю. Указ. соч. С. 29.
4) общественные объединения публичного права (религиозные объединения не являются общественными объединениями). Среди перечня юридических лиц публичного права они занимают особое положение. Признаки юридического лица публичного права, указанные выше, по отношению к ним приобретают специфику, связанную с тем, что их власть является не публичной, а общественной корпоративной властью. Что же касается религиозных объединений, то они основаны на частных интересах отдельных лиц (вера в Бога, совместные обряды) и не являются юридическими лицами публичного права. Это относится и к некоторым другим добровольным объединениям, например различным "клубам" по интересам (шахматистов, филателистов и др.). То, что основы их правового положения регулируются актом публичного права (соответствующим законом), не делает их автоматически юридическими лицами публичного права. Не всякая некоммерческая организация - юридическое лицо публичного права по своему существу. Попытка создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для нее общее понятие сопряжена со многими трудностями. Среди органов государства есть единоличные, что не соответствует коллективной природе юридического лица; органы государства не подлежат государственной регистрации, иначе решается вопрос с учредительными документами, собственностью; общественные организации не обладают публичной властью, обращенной вовне (хотя у них есть корпоративная власть), и т. д. Такие или аналогичные проблемы возникали и раньше, многие из них решены (собственность заменена понятием имущества, решен вопрос в отношении устава, имущества юридического лица и его членов, отдельно выделена фигура учредителя и др.). Вновь возникающие вопросы, связанные с понятием юридического лица публичного права, тоже, видимо, можно решить. Некоторые контуры для этого намечены в статье. Вместе с тем высказанные в ней предложения отнюдь не являются истинами в последней инстанции. Проблема юридического лица публичного права крайне сложна, но она назрела и даже перезрела и давно нуждается в основательном обсуждении.
Название документа