Проблемы правового регулирования отношений собственности и приватизация

(Ревина С. Н.) ("Право и политика", 2005, N 5) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ И ПРИВАТИЗАЦИЯ

С. Н. РЕВИНА

Ревина Светлана Николаевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Самарской государственной экономической академии (г. Самара).

Институт права собственности является центральным элементом правовой системы регулирования рыночных отношений. К. Маркс отмечал, что отношения собственности представляют собой юридическое выражение производственных отношений <*>. При этом правовые формы регулирования отношений собственности должны соответствовать характеру и уровню развития производительных сил. "Именно в этом, - пишет Л. С. Явич, - ...объективная предпосылка адекватности имущественных правоотношений, примата права в отношениях производства, обмена и потребления, примата, который зиждется на природе регулируемых отношений" <**>. -------------------------------- <*> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 13. С. 7. <**> Явич Л. С. Господство права (К концепции правового государства в СССР) // Правоведение. 1990. N 5. С. 12.

Нынешняя ступень развития производительных сил нашего государства требует коренного изменения экономической системы, предполагает переход к рыночным отношениям, которые немыслимы без ликвидации монополии одной какой-либо формы собственности. Не случайно в экономической литературе одним из условий развития рыночной демократии признается наличие правовых форм защиты собственности. К условиям защиты собственности относят: 1) обеспечение плюрализма форм собственности при равенстве всех перед законом; 2) обеспечение стабильности отношений собственности, включая четкое обоснование условий принудительного отчуждения собственности; 3) создание политических условий, не допускающих абсолютной концентрации материальных и духовных ресурсов в руках отдельных личностей или групп, т. е. обеспечение необходимой для устойчивости рыночной демократии диверсификации ресурсов <*>. -------------------------------- <*> См.: Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. 1999. N 4. С. 30 - 31.

Проблемы совершенствования правовых форм в значительной степени зависят от понимания сущности собственности как научной категории. Собственность принято рассматривать как экономическую и как правовую категорию. Собственность как экономическая категория проявляется в виде отношений между людьми по поводу различных средств, а также продуктов производства; по поводу материальных благ - их беспрепятственного пользования, владения и распоряжения. Важно отметить, что собственность как экономическая категория - это не сами по себе средства производства или их продукты, это также не отношения отдельного человека или группы людей к средствам производства и их продуктам, а это отношения между людьми по поводу средств производства и производимых ими материальных благ. Рассматривая собственность как экономическую категорию, К. Маркс исследовал понятие собственности в двух смыслах - широком и узком. В широком смысле под собственностью понималась вся совокупность производственных отношений, существующих в пределах той или иной общественно-экономической формации или отдельного общества. В узком смысле собственность рассматривалась как совокупность материальных отношений по поводу отдельной вещи или отдельных вещей. При этом нельзя отождествлять собственность с понятиями "имущество" и "вещь". Как писал К. Маркс, собственность суть отношения определенных лиц к материальным благам как к своим, принадлежащим им, и, соответственно - отношения всех других лиц к указанным благам как к чужим, не принадлежащим им <*>. Собственность с экономической точки зрения заключается в установлении над материальными благами такого хозяйственного господства, которое позволяет собственнику по своей воле устранять или допускать всех прочих лиц к использованию своего имущества, самостоятельно определяя характер такого использования. Как верно отмечает Е. А. Суханов, экономические отношения собственности - это отношения присвоения конкретными лицами определенного имущества (материальных благ), влекущие его отчуждение от всех иных лиц и предоставляющие возможность хозяйственного господства над присвоенным имуществом, соединенную с необходимостью несения бремени его содержания <**>. -------------------------------- <*> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 46. Ч. 1. С. 479. <**> См.: Гражданское право. Т. 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1998. С. 479.

В. С. Нерсесянц предлагает такой путь формирования новых отношений собственности. С точки зрения В. С. Нерсесянца, считающего социализм закономерным явлением, ведущим к созданию постсоциалистического строя - "цивилизма", где формально-правовое равенство будет дополнено экономическим равенством, в российском обществе должно быть достигнуто преобразование социалистической собственности в "равную гражданскую собственность". Именно это, по убеждению автора, создаст условия для более высокой ступени человеческой свободы, равенства, справедливости и права <*>. Такую позицию вряд ли можно признать правильной. Во-первых, уравнительный подход, существовавший в период социализма и жестко критикуемый самим ученым, никак не создаст предпосылок в ее приобретении и прирастании, т. е. эффективном использовании. Во-вторых, практика России и всех постсоциалистических стран показывает невозможность и неэффективность такой акции. -------------------------------- <*> См.: Нерсесянц В. С. Наш путь к праву. М., 1992. С. 320; Он же. Философия права. М., 1997. С. 336 - 342.

Известный ученый-экономист Я. Корнаи убежден, что эффективный рынок не может существовать без преобладания частной собственности <*>. Рыночное хозяйствование принципиально основывается не на различных формах собственности, а на частной собственности. Опыт перехода Восточной Германии (бывшей ГДР) к рыночной экономике подтверждает, что переход к ней невозможен без смены системы собственности <**>. Таким образом, с экономической точки зрения, для осуществления целей формирования рыночной демократической системы отношений необходим переход не ко всякой, а преимущественно к частной собственности, под которой надо понимать не коллективную собственность в форме акционерных обществ, а собственность, принадлежащую конкретным частным лицам. Не случайно в литературе признается невозможным создание гражданского общества и правового государства без господства частной собственности <***>. -------------------------------- <*> См.: Корнаи Я. Тенденции постсоциалистического развития: общий обзор // Вопросы экономики. 1996. N 1. С. 7. <**> См.: Зайфферт В. Правовые и экономические проблемы после объединения Германии // Государство и право. 1993. N 11. С. 94. <***> Боряк Е. В. Частная собственность как базовое условие становления гражданского общества в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

Собственность как экономическая категория неразрывно связана с собственностью как правовой категорией. Круг проблем, который возникает при рассмотрении собственности как правовой категории, включает в себя прежде всего вопросы, связанные с понятием, сущностью, содержанием права собственности, субъектами и объектами права собственности, формами собственности, пределами и ограничениями права собственности, защитой права частной собственности. В советский период вопросы права собственности рассматривались преимущественно цивилистами, ученые-теоретики эту проблему не затрагивали. Было принято различать право собственности в объективном и субъективном смысле. Так, М. С. Липецкер писал, что правом собственности в объективном смысле называется вся система мероприятий, проведенных господствующим классом для закрепления и охраны существующей формы общественного присвоения предметов природы, тогда как правом собственности в субъективном смысле называются правомочия отдельных членов общества в области владения, пользования и распоряжения имуществом, вытекающие из объективных правовых норм <1>. Д. М. Генкин рассматривал институт собственности в объективном смысле как систему норм, закрепляющую общественные отношения по распределению средств производства и обусловленные ими общественные отношения по распределению предметов потребления, а в субъективном смысле право собственности рассматривал как установленную законом меру возможного, а в некоторых отношениях и должного поведения собственника <2>. Большинство ученых-юристов выражало субъективное право собственности через триаду правомочий - владение, пользование, распоряжение <3>. Предложения ученых по проблеме субъективного права собственности сводились в основном к усовершенствованию триады правомочий. Хотя и в советский период отдельные ученые критически относились к характеристике права собственности как триады правомочий. Так, А. В. Венедиктов предлагал определять право собственности как право индивида или коллектива использовать средства и продукты производства своей властью и в своем интересе на основе существующей в данном обществе системы классовых отношений и в соответствии с нею <4>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право. Коллектив ВШОН. В 2 т. Т. 1. М., 1938. С. 161. <2> См.: Гражданское право. В 2-х т. Т. 1 / Под ред. М. М. Агаркова, Д. М. Генкина. М., 1944. С. 220. <3> См.: Советское гражданское право. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В. А. Рясенцева. М., 1965. С. 239. <4> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 16.

В конце 80-х - 90-х годов в связи с переходом к рынку, с возникновением и развитием частной собственности заново развернулась дискуссия о праве собственности. В этот период наблюдался, как правильно замечал В. С. Нерсесянц, переход от абстрактно-всеобщего субъекта всенародной собственности к конкретизированной всеобщности субъектов собственности <1>. При этом право собственности он понимает очень широко: право собственности - это свобода индивидов и других субъектов социальной жизни в такой существенной сфере общественной жизни, как отношения к средствам производства, экономике в целом <2>. В. П. Грибанов усматривает в праве собственности двойственный характер. Оно представляет собой, во-первых, отношения собственника к принадлежащей ему вещи, во-вторых, отношения между собственником и другими лицами по поводу данной вещи <3>. Почти такой же позиции придерживается Е. А. Суханов, который рассматривает отношения собственности как отношения собственника к принадлежащему ему имуществу как к своему и как отношения между собственником и третьими лицами, обязанными не препятствовать собственнику в осуществлении его правомочий <4>. Причем Е. А. Суханов понятие "форма собственности" рассматривает как чисто экономическое понятие, и поэтому оно, с его точки зрения, юридически незначимо <5>. Ю. К. Толстой понимает собственность как отношение человека (лица) к вещи как к своей и любую форму собственности признает частной <6>. В. А. Дозорцев считает, что форма собственности - это не юридическая, а экономическая категория, что существует только право собственности, но нет никакого права частной собственности вообще <7>. Л. В. Щенникова считает, что нет форм собственности, а есть различные субъекты этого права <8>. -------------------------------- <1> См.: Нерсесянц В. С. Концепция гражданской собственности // Советское государство и право. 1989. N 10. С. 43. <2> См.: Нерсесянц В. С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. С. 37. <3> См.: Гражданское право России. В 2 т. Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1993. С. 18. <4> См.: Суханов Е. А. Правовая форма экономических отношений // Методологические проблемы правоведения / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1994. С. 50. <5> См.: Комментарий части первой ГК РФ. М.: СПАРК, 1995. С. 273. <6> См.: Толстой Ю. К. К учению о праве собственности // Правоведение. 1992. N 1; Он же. Еще раз о собственности в РФ // Правоведение. 1993. N 3. <7> См.: Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права РФ при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 30. <8> См.: Щенникова Л. В. Указ. соч. С. 24.

А. В. Колпакова полагает, что, во-первых, существует тип собственности (собственность - обязанность и собственность - право); во-вторых, в зависимости от целевой направленности можно выделить собственность, обеспечивающую частные интересы (частную собственность - собственность физических и юридических лиц) и собственность, обеспечивающую публичные интересы (публичную собственность - собственность государственных и муниципальных образований) <*>. -------------------------------- <*> См.: Колпакова А. В. Формы собственности и их соотношение // Актуальные проблемы гражданского права. М., 1999. С. 146.

А. А. Рубанов полагает, что в современных условиях нарождается новая модель права собственности, сущность которой состоит в разделении права собственности на вещь и права управления вещью. По его мнению, понятие управления является ключом ко всей рассматриваемой модели <*>. С. А. Зинченко и Н. С. Бондарь не разделяют позицию А. А. Рубанова в отношении его восприятия сущности новой модели права собственности. Они считают, что ее сущность связана не только и не столько с вышеуказанным разделением права, сколько с выходом отношений собственности за пределы чисто вещного, товарного мира. Они полагают, что целесообразно исходное понятие права собственности представить в сущностном (абстрактном) плане, а затем определить применительно к той или иной форме собственности содержательную сторону, отражающую ее специфику. Они предлагают общее родовое понятие права собственности закрепить в базовом нормативном акте следующим образом: "Собственник относится к продуктам материального и интеллектуального труда, природным ресурсам, иным условиям воспроизводства как к своим" <**>. -------------------------------- <*> См.: Рубанов А. А. Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности // Развитие советского гражданского права на современном этапе / Отв. ред. В. П. Мозолин. М., 1986. С. 110 - 111. Кстати, и в советское время ряд ученых, прежде всего представители науки земельного права, к трем правомочиям собственника добавляли право управления (Аксененок Г. А., Турубинер А. М. и др.). <**> Зинченко А. С., Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 91 - 96.

Таким образом, сущность права собственности большинство ученых-юристов видит в отношении собственника к вещи как к своей. Собственность является общественным отношением, поскольку без отношения других лиц к принадлежащей собственнику вещи как к чужой не было бы и отношения собственника к ней как к своей. Собственность - это имущественное отношение, поскольку ему присущ материальный субстрат. Надо, на мой взгляд, учитывать и мнение тех ученых, которые при определении права собственности, следуя за А. В. Венедиктовым, учитывают характер господствующих в обществе экономической, политической и правовой системы. Так, В. А. Рыбаков, В. А. Тархов следующим образом определяют право собственности: право собственности является юридическим выражением присвоения, предоставляющим собственнику правомочия непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью, в соответствии с существующим правопорядком, установленным в интересах господствующего класса (в интересах бесклассового общества) <*>. -------------------------------- <*> Тархов В. А., Рыбаков В. А. О понятии права собственности // Юрист. 2002. N 4. С. 17 - 18; Более подробно о признаках права собственности - Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992; Трофименко А. В. К вопросу о соотношении общетеоретической модели субъективного права и цивилистической модели права собственности // Государство и право. 2003. N 2; Фоков А. П. Современные проблемы права собственности в России и Германии (сравнительно-правовое исследование) // Юрист. 2003. N 6.

С моей точки зрения, право собственности можно прежде всего рассматривать как межотраслевой правовой институт, регулирующий отношения собственности нормами конституционного, административного, земельного, уголовного, гражданского права. В субъективном смысле право собственности нужно рассматривать как институт гражданского права, содержание которого выражается через традиционную триаду правомочий. Нельзя в связи с этим согласиться с В. П. Камышанским, который в содержание права собственности, помимо трех правомочий, включает и установленные законом ограничения права собственности. Если рассматривать субъективное право собственности как гражданско-правовой институт, то и ограничения должны носить только гражданско-правовой характер, что не соответствует действительности: ограничения права собственности предусматриваются также нормами конституционного, административного, уголовного права. Что касается форм собственности, то они, безусловно, являются правовыми понятиями, поскольку они закреплены в Конституции РФ - в соответствии со ст. 8 Конституции в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В советское время господствующей формой собственности являлась государственная собственность и данное положение было закреплено в Конституции СССР 1977 г. В настоящее время господствует точка зрения о необходимости преимущественного развития частной собственности. Важно лишь при этом избегать двух крайностей: нельзя допускать, с одной стороны, излишне детальной регламентации, мешающей ее развитию, а с другой - ее чрезмерно слабого, социально не сориентированного опосредования. Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности означает, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного возмещения. В законодательстве других стран право частной собственности определяется несколько иначе. Согласно п. 903 Гражданского Уложения Германии собственник вещи может, насколько тому не препятствует закон или права третьих лиц, обращаться с вещью по своему усмотрению и исключать других от всякого воздействия на нее. В соответствии со ст. 544 Гражданского кодекса Французской Республики собственность есть право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом с тем, чтобы пользование не являлось таким, которое запрещено законами или регламентами. В Японии право собственности определяется как полное господство над вещью. Право частной собственности нельзя характеризовать как абсолютное и всеобъемлющее. При столкновении права собственности с правами и законными интересами иных лиц на помощь обществу должен прийти закон, устанавливающий ограничения произвола со стороны собственника в интересах всего общества в целом <*>. Бессмысленно, утверждает О. А. Омельченко, конструировать собственность, не имея в виду прежде всего ограждения прав одного лица, признаваемого собственником, перед другими лицами - несобственниками <**>. Изучение действующего российского и зарубежного законодательства позволяет сформулировать следующие принципы ограничения права частной собственности: 1) ограничения исключительно "в интересах общего блага", "общественного интереса"; 2) справедливая компенсация государством собственнику имущественных потерь; 3) установление ограничений на основании и в пределах закона; 4) равенство всех собственников перед лицом подобных ограничений, т. е. они должны устанавливаться не в отношении отдельных собственников, а путем общего правового регулирования; 5) возможность судебного оспаривания изъятия государством имущества из частной собственности <***>. -------------------------------- <*> См.: Гребенников В. В. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства. С. 11. <**> См.: Омельченко О. А. Основы римского права. М., 1994. С. 161. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. П. Камышанского "Конституционные ограничения права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Правовые вопросы недвижимости", N 2, 2004. ------------------------------------------------------------------ <***> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000; Он же. Конституционные ограничения права собственности // Юрист. 2004. N 5; Скловский К. О возможности ограничения права собственности договором // Хозяйство и право. 1999. N 5; Аккуратов И. Ю., Коршунов Н. М., Хорев А. А. К вопросу об ограничениях и обременениях права собственности // Государство и право. 2000. N 10; Мечетина Т. А. Ограничения права собственности: проблемы публичных и частных интересов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2001.

Вместе с тем наряду с ограничениями права частной собственности должны существовать гарантии права частной собственности, которые являются базовыми для любого демократического рыночного государства и поэтому должны быть предметом особенно жестких правил и процедур регулирования <*>. В условиях России чрезвычайно важно защитить частную собственность от произвольного посягательства со стороны государства, и поэтому законодательство должно исключить всякую возможность произвольного лишения частной собственности со стороны государства. Именно поэтому, как уже отмечалось, в соответствии со ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Однако некоторые нормы отраслевого законодательства предусматривают и внесудебные формы изъятия имущества у собственника. Так, согласно п. 2 ст. 243 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, конфискация имущества может быть произведена в административном порядке. Такое решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. С моей точки зрения, исключения, допускающие возможность внесудебного порядка изъятия имущества, должны быть сформулированы либо в самой Конституции, либо в отдельном федеральном конституционном законе <**>. Кроме того, в некоторых случаях формально закон соблюдается, но по сути государство порой пытается отнять собственность у частных корпораций - это показывает вся история ЮКОСа. Не случайно в некоторых средствах массовой информации утверждается, что после продажи ЮКОСа прочно закрепится имидж разбойничьего государства <***>. -------------------------------- <*> См.: Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. 1999. N 4. С. 39; Яценко Т. С. Неприкосновенность собственности: "гражданско-правовой принцип" или "основное начало гражданского законодательства"? // Юрист. 2002. N 8; Гайдук А. С. Гражданско-правовой принцип неприкосновенности собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2003. <**> См.: Манукян А. А. Ограничения права собственности нормами публичного и частного права // Право и экономика. 1997. N 17 - 18; Зинченко С., Удовенко А., Галов В. Проблемы изъятия и конфискации имущества собственника // Хозяйство и право. 2000. N 1 и др. <***> С большой дороги // Ведомости. 2004. 13 сентября.

Одной из актуальных проблем регулирования отношений собственности является проблема установления гармоничного сочетания норм публичного и частного права. Как правильно отмечают отдельные авторы, эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто <*>. Поэтому очень важное значение приобретает в современных условиях государственное регулирование экономики в целом и отношений собственности в частности. На сегодняшний день, к сожалению, нет ясности в понимании правовой природы государственной и муниципальной собственности, существуют пробелы и противоречия в регулировании режима государственной и муниципальной собственности. Так, требуется упорядочить разграничения объектов государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Необходимо принять соответствующий федеральный закон, который должен быть определяющим по отношению к федеральному закону об утверждении государственной программы приватизации государственного имущества, где должны содержаться перечни предприятий, подлежащих полной или ограниченной приватизации. Необходим также федеральный закон о федеральной государственной собственности и управлении ею, в котором следует сформулировать перечень имущества, которое может находиться только в собственности РФ и не подлежит ни при каких условиях передаче или приватизации. Контроль за использованием федеральной собственности должен осуществляться по следующим направлениям: а) эффективность и целесообразность распоряжения недвижимым имуществом; б) распределение прибыли и перечисление части доходов государственных предприятий в федеральный бюджет; в) экспертиза уставных документов и контрактов с руководителями предприятий, в том числе в аспектах их ответственности за результаты работы и соблюдение порядка принятия решений относительно государственного имущества. К сожалению, Указ Президента РФ от 4 августа 2004 года, в соответствии с которым в Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ включено почти 1300 объектов, означает невозможность их приватизации без санкции Президента РФ. Не случайно некоторые ученые считают, что этот Указ - результат предрассудков массового советского сознания и что он нанесет огромный вред развитию экономики в нашей стране <**>. -------------------------------- <*> См.: Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. N 6. С. 50. <**> Ясин Е. Огосударствление в России должно быть минимальным // Независимая газета. 2004. 7 августа.

Важное значение имеет правовое оформление процесса приватизации федеральной собственности. К сожалению, приватизация в России была произведена на основании указов Президента РФ, который по Конституции РФ не обладал и не обладает правом управления государственной собственностью. В результате в России была осуществлена навязанная стране ваучерная приватизация вкупе с массовыми манипуляциями при передаче собственности в руки менеджеров и приближенных чиновников. В этих условиях произошла не имеющая прецедентов в истории "реформа собственности", в ходе которой ресурсы страны, особенно нефть и газ, были фактически экспроприированы "олигархами" <*>. -------------------------------- <*> См.: Корнаи Я. "Путь к свободной экономике": десять лет спустя (переосмысливая пройденное) // Вопросы экономики. 2000. N 12. С. 46.

По мнению действительного члена РАН О. Т. Богомолова, рождение олигархов в России является отклонением от мировой практики экономического развития. Возникновение российских олигархов не было результатом закономерного процесса роста экономики и наполнения национального богатства. Они унаследовали уже существующее имущество, самые "жирные" и жизнеспособные куски ударно демонтировавшейся плановой системы. Тогда как Америка и Европа обрели своих финансово-промышленных магнатов в ходе общего подъема экономики. Там гигантские состояния накапливались при реальных личных вкладах их обладателей в развитие и организацию производства и бизнеса. После введения в действие части первой ГК РФ порядок приобретения и прекращения права собственности при приватизации не был урегулирован соответствующим законом о приватизации. С 28 июля 1997 г. вступил в действие Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" <1>, когда значительная часть государственных предприятий была уже приватизирована. К сожалению, уже после вышеуказанного Закона приватизация осуществлялась в ряде случаев с его нарушениями. Федеральный закон от 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" <2> значительно усовершенствовал порядок приватизации. Этот Закон действительно отличается более выверенными юридическими формулировками и вполне свободен от следов "сознательной рефлексии". Теперь приватизация определяется в формате сугубо коммерческого предприятия: как возмездное отчуждение (продажа) имущества, находящегося в собственности физических и (или) коммерческих лиц. При этом фактически все предусмотренные способы приватизации государственного или муниципального имущества (за исключением его внесения в уставные капиталы открытых акционерных обществ) сводятся к прямой или скрытой продаже <3>. Приватизация государственной собственности не должна рассматриваться как самоцель, ибо сама по себе смена собственника не обеспечит роста эффективности производства. Приватизация - лишь один из элементов единой государственной политики по управлению государственным имуществом, целью которой является повышение эффективности работы предприятий после приватизации. При приватизации особое внимание нужно уделить законности и достоверности источников средств, направляемых на оплату приватизируемого имущества. При этом нельзя допускать таких распространенных в последние годы форм постприватизационного перераспределения собственности, как: а) агрессивная либо согласованная скупка различных по размеру пакетов акций на вторичном рынке; б) лоббирование конкретных сделок с пакетами акций, остающихся у федеральных и региональных властей (остаточная приватизация, доверительное управление и др.); в) добровольное или административно-принудительное вовлечение в холдинг и финансово-промышленные группы. При этом надо иметь в виду, что этап массовой приватизации уже миновал; если в 1993 г. было приватизировано около 30 тыс. предприятий, то в 1999 г. - всего 700. В итоге в результате приватизации была решена, как считает С. В. Степашин, задача изменения форм собственности: почти 60 процентов предприятий стали частными, сформировались новые рыночные институты - акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании, а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов. И многие предприятия, особенно в металлургической отрасли, сфере обслуживания, сельхозпереработки, пищевой промышленности, работают весьма эффективно <4>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595. <2> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <3> Крусс В. П. Право собственности в контексте российской приватизации: теория и практика // Государство и право. 2003. N 9. С. 32. <4> Панина Т. Передела не будет // Российская газета. 2004. 21 декабря.

Сейчас в собственности государства находится около 3500 пакетов акций различных предприятий, но только четвертая часть этих пакетов приносит дивиденды. Причем количество государственного имущества, как утверждают специалисты-профессионалы, слишком велико. Ими попросту невозможно эффективно управлять <*>. -------------------------------- <*> См.: Моложавый С. Большая отдача // Профиль. 2001. N 2. С. 18.

Несмотря на совершенные ошибки при приватизации, ни в коем случае нельзя пересматривать их итоги, ибо это вызовет не только экономический, но и политический, правовой кризис, обострит криминальную ситуацию в нашей стране. В связи с этим вызывает опасение возможное принятие Федерального закона "О национализации", на принятии которого настаивают некоторые депутаты. По мысли разработчиков, национализированы могут быть предприятия, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности. Понятно, что под это определение при желании можно подвести любое предприятие. Ясно, что первыми кандидатами под принудительную национализацию попадут нефтяные и металлургические компании, средства массовой информации. Однако, как правильно отмечается в печати, данный законопроект содержит положения, открывающие беспрецедентный простор как для произвола чиновников, так и для манипуляции "жуликоватых" бизнесменов <*>. -------------------------------- <*> См.: Власова Е. Расприватизация // Независимая газета. 2000. 5 ноября.

Поэтому Счетная палата РФ считает, что недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993 - 2003 годов. По общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти. Такая позиция, кстати, неоднократно излагалась в решениях Конституционного Суда РФ. Однако дело ЮКОСа свидетельствует о нереальности пересмотра итогов приватизации. На пресс-конференции 23 декабря 2004 года Президент РФ В. В. Путин, подчеркнув несправедливость приватизации многомиллиардной собственности многими участниками рынка, одобрил покупку государственной компанией "Роснефть" "Юганскнефтегаза". При этом он считает, что государство в этом случае использовало абсолютно легальные рыночные механизмы, обеспечивая тем самым свои интересы. В печати критикуется как это высказывание Президента, так и сам факт покупки государственной компанией частной компании. До сих пор эффективными считались частные собственники, а неэффективным собственником считалось государство, иначе бы социализм в нашей стране не рухнул. По сути произошла, по мнению некоторых авторов, национализация, что представляет собой опасный прецедент <*>. -------------------------------- <*> Минаев С. Два открытия и одно закрытие Президента // Коммерсант. 2004. 24 декабря; Буш Дж. Чем больше "Газпром", тем меньше реформ // Профиль. 2004. N 52.

Название документа