Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики
(Князев С. Д.) ("Журнал российского права", 2005, N 6) Текст документаКОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
С. Д. КНЯЗЕВ
Князев Сергей Дмитриевич - председатель избирательной комиссии Приморского края, заведующий кафедрой государственного и административного права Дальневосточного госуниверситета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию своих полномочий по решению вопросов местного значения является одним из важнейших условий эффективного функционирования механизма муниципально-правового регулирования. Это напрямую вытекает не только из российского законодательства, но и из Европейской хартии местного самоуправления, согласно ст. 3 которой местное самоуправление предполагает непосредственную ответственность субъектов муниципальной власти за решение в интересах местного населения переданных в их ведение публичных дел. И хотя речь в данном случае идет о позитивной (проспективной) ответственности, понимаемой преимущественно как обязанность местного сообщества по инициативному, добросовестному и ответственному решению вопросов местного значения, нельзя не отметить, что в системе местного самоуправления позитивная и негативная (ретроспективная) ответственность неразрывно связаны друг с другом <*>, вследствие чего созидательная нацеленность позитивной ответственности сопрягается с необходимым набором соответствующих санкций ретроспективной ответственности. -------------------------------- <*> См.: Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России. СПб., 2005. С. 16.
При этом ретроспективная (традиционная) юридическая ответственность представляет собой наиболее востребованный инструмент муниципально-правового регулирования, так как именно с ее помощью обеспечивается защита интересов граждан, юридических лиц, государства и самого местного сообщества от неправомерного использования субъектами муниципальной власти своих полномочий или уклонения от их реализации. Не случайно именно в указанном аспекте ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления воспринимается в качестве одного из обязательных структурообразующих элементов системы отечественного муниципального права <*>. Однако, несмотря на очевидную значимость института ответственности в муниципальном праве, до настоящего времени ни в юридической науке, ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике не получили должного разрешения вопросы ее отраслевой юридической природы и системы характеризующих эту ответственность санкций. -------------------------------- <*> См.: Бабошин О. А. К вопросу о системе муниципального права как отрасли права // Российский юридический журнал. 2004. N 3. С. 45 - 48.
В правовой литературе сформировалось три основных подхода к уяснению сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно первому из них специфика оснований, процедуры, круга заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет говорить об обособлении и автономном статусе муниципально-правовой ответственности <1>. Второй подход заключается в том, что институту ответственности уделяется самое пристальное внимание в системе муниципального права и муниципального законодательства, с той, однако, разницей, что не содержится ни малейшего намека на ее муниципально-правовую эксклюзивность <2>. При третьем подходе ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рамки собственно муниципального права <3>, что, очевидно, свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений силами традиционных (классических) видов юридической ответственности <4>, имеющими межотраслевой масштаб применения. -------------------------------- <1> См.: Шугрина Е. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 109 - 111. <2> См.: Костюков А. Н., Копысова С. Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 172 - 183. <3> См.: Выдрин И. В. Муниципальное право России. М., 2004. С. 22 - 25. <4> См.: Мялковский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 6 - 7.
Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе <*>. Тем самым все своеобразие муниципально-правовой ответственности сводится, по существу, исключительно к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления <**>, хотя в юридической литературе заметно стремление к тому, чтобы расширить перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов и т. п. <***> Вряд ли при таком скудном, к тому же в значительной мере преимущественно гипотетическом арсенале "собственных" мер принуждения есть веские основания настаивать на формировании в структуре муниципально-правового режима самостоятельного вида юридической ответственности. -------------------------------- <*> См.: Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 37 - 41. <**> См.: Ваганова Н. А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2004. С. 13 - 14. <***> См.: Чеботарев Г. Н. Указ. соч. С. 41.
Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики также не дает поводов утверждать о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности. Во-первых, ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Конечно, сам по себе этот факт не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности. Ведь конституционно-правовая ответственность, получившая практически всеобщее признание, также неизвестна действующему законодательству, но отсутствие ее нормативно-правового закрепления компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ <*>, неоднократно признававшим наличие ее мер в различных федеральных законах <**>. Во-вторых, ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ, вследствие чего постановка вопроса о необходимости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти представляется надуманной. В-третьих, рассматриваемые сторонниками муниципально-правовой ответственности в качестве ее отличительных санкций отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, а также роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации) характерны не только для муниципально-правового регулирования. Они применяются и в отношении аналогичных субъектов публичной власти на региональном уровне. В-четвертых, такие меры ответственности, как расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий ее членов с правом решающего голоса, тоже не могут быть увязаны только с муниципальным правом <***>, так как закреплены в законодательстве о выборах и имеют универсальный статус для всей системы избирательных комиссий. -------------------------------- <*> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497. <**> Справедливости ради следует упомянуть, что отдельные судьи Конституционного Суда РФ допускают терминологическое использование для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятия "муниципальная ответственность". См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрука по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374. <***> См.: Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 101.
Отмеченные обстоятельства убедительно свидетельствуют об искусственности выделения муниципально-правовой ответственности. Поэтому при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций <*>. Думается, именно по этой причине даже те исследователи, которые небезуспешно доказывают самостоятельный отраслевой статус муниципального права <**>, вовсе не считают необходимым настаивать на выделении в качестве особой составляющей муниципально-правового режима или одной из его конструкций муниципально-правовой ответственности. -------------------------------- <*> См.: Князев С. Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166 - 168. <**> См.: Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 143 - 149.
При анализе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления усилия юридической науки должны быть сосредоточены не столько на доказывании надуманной, хотя, возможно, и весьма привлекательной идеи обособления муниципально-правовой ответственности, сколько на изучении потребностей и пределов использования в соответствующих целях охранительного потенциала различных видов юридической ответственности и их адекватного законодательного оформления применительно к нуждам местного самоуправления. Ведь без надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления публично-правовой статус муниципальных образований лишен завершенности <*>, что, в свою очередь, актуализирует потребность совершенствования механизма юридической ответственности субъектов муниципальной власти <**>, и прежде всего перед населением и государством. -------------------------------- <*> См.: Вяткин Д. Ф. Правовые проблемы определения статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 11. <**> См.: Романов А. Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 17.
Особое внимание в вопросах совершенствования правового регулирования ответственности субъектов муниципальной власти целесообразно уделить таким мерам конституционно-правовой ответственности, как отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования или главы администрации, расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Не умаляя значения иных видов ответственности в механизме юридической защиты муниципальных правоотношений, следует признать, что конституционно-правовая ответственность является на сегодняшний день наиболее сложной для восприятия и практического использования не только в муниципальном, но и в избирательном, референдумном, парламентском и иных отраслях (подотраслях) права конституционного "профиля". О необходимости особого внимания к основаниям и условиям использования конституционных санкций для юридической охраны муниципальных отношений свидетельствует и то, что в условиях осуществления очередного этапа реформы местного самоуправления существенно возрастает значение именно института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Не случайно Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции N 171 (2004) о местной и региональной демократии в Российской Федерации, принятой на заседании 26 мая 2004 г., специально отметил, что дальнейшее развитие местного самоуправления предполагает, в частности, уточнение процедуры привлечения к ответственности и санкций в отношении выборных органов местного самоуправления (представительного органа, руководителя муниципалитета или главы администрации), для того чтобы они носили исключительный характер. Говоря об использовании института конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления, прежде всего необходимо остановиться на субъектах, которые могут быть подвергнуты этому виду ответственности. Поскольку законодательство не предлагает никаких, даже самых общих дефиниций конституционно-правовой ответственности, то и определение круга лиц, которые могут быть подвергнуты соответствующим санкциям, вызывает серьезные затруднения и как результат - нередко чрезмерно расширительный подход к данному вопросу. В частности, в юридической литературе бытует мнение о том, что субъектами рассматриваемого вида юридической ответственности являются граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, органы и должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления (домкомы, уличные и квартальные комитеты, советы микрорайонов и т. п.), общественные объединения, нарушающие нормы муниципального права <*>. Однако такой подход не согласуется ни с публично-правовой природой конституционной ответственности, ни с существующим законодательством. -------------------------------- <*> См.: Чеботарев Г. Н. Указ. соч. С. 39.
Необходимо учитывать, что конституционно-правовая ответственность является неотъемлемым признаком (элементом) конституционного права и представляет собой специфическую обязанность участников отношений, складывающихся в сфере взаимодействия государства, общества и личности по поводу организации, осуществления и принадлежности публичной власти <*>, выражающуюся в негативной государственно-правовой оценке неправомерных действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц и предполагающую возможность применения к последним принудительных мер воздействия. Как следствие - субъектами конституционно-правовой ответственности могут быть признаны только такие участники муниципальных правоотношений, которые наделены особым публично-правовым статусом <**>. В связи с этим вряд ли оправданно распространять возможности ее персонализации на граждан, иностранцев, лиц без гражданства, общественные объединения и иных участников муниципально-правовых отношений, не обладающих публично-властными полномочиями. -------------------------------- <*> См.: Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 23. <**> См.: Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 295.
Анализ подлежащего применению в сфере местного самоуправления федерального законодательства свидетельствует, что адресатами конституционно-правовых санкций могут быть только прямо упомянутые в нормах права коллегиальные (представительный орган местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования) и индивидуальные (депутат представительного органа местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, глава местной администрации, член избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса) субъекты муниципальной власти. По крайней мере, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ни другие федеральные законы не содержат указаний на допустимость привлечения к конституционной ответственности каких-либо иных органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с ненадлежащим исполнением возложенных на них обязанностей. Существенное значение для правовой регламентации конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления имеет вопрос о ее основаниях. Последние традиционно принято связывать с конституционными правонарушениями, представляющими собой разновидность противоправных деяний, посягающих на регулируемые и охраняемые Конституцией отношения, за совершение которых в соответствии с установленными в законодательстве о местном самоуправлении предписаниями предусмотрена возможность применения конкретных юридических санкций. При их анализе бросается в глаза то обстоятельство, что законодательство о местном самоуправлении (как действующее, так и не вступившее в полном объеме в действие) увязывает их преимущественно с конкретными противоправными решениями (актами) или действиями, подтвержденными в судебном порядке. И хотя в последнее время ситуация начала меняться, вследствие чего основаниями для отзыва депутата или отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), а также расформирования избирательной комиссии или досрочного прекращения полномочий ее членов может послужить и незаконное бездействие соответствующих субъектов, нельзя не видеть, что в целом ряде случаев при незаконном бездействии коллективные, и прежде всего представительные, органы местного самоуправления остаются в конституционно-правовом аспекте полностью безнаказанными. С этой точки зрения было бы целесообразно закрепить в качестве самостоятельного основания роспуска представительного органа местного самоуправления длительное (например, более шести месяцев) уклонение депутатов (или их части) от проведения заседаний, что исключило бы из практики деятельности муниципалитетов безнаказанное бойкотирование депутатами основной организационной формы работы представительного органа, как это произошло во Владивостоке, когда значительная часть депутатов городской Думы в течение фактически 14 месяцев умышленно и демонстративно срывали ее заседания из-за отсутствия необходимого по закону кворума. Заслуживает поддержки и предложение Центральной избирательной комиссии РФ, направленное на включение в перечень оснований расформирования избирательной комиссии, в том числе муниципальной, неназначение ей в установленные законом сроки соответствующих выборов <*>, так как при существующем порядке сохранение в подобных случаях за такими комиссиями полномочий не только свидетельствует о невозможности применения к ним конституционно-правовых санкций, но и приводит к совершенно излишней конкуренции с временными избирательными комиссиями, формируемыми для проведения выборов, назначенных по решению суда. -------------------------------- <*> См.: По пути совершенствования избирательного законодательства // Журнал о выборах. 2004. N 3. С. 4.
Немаловажной представляется и оптимизация юридической процедуры применения мер конституционно-правовой ответственности, в частности отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) предусматривается, что отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования. Подобное условие трудно признать обоснованным, так как оно фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах одномандатного (многомандатного) избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. Да и с позиции юридической логики вряд ли оправданно связывать отзыв с голосованием за соответствующую инициативу не менее половины избирателей, ведь для победы на выборах достаточно простого большинства голосов от проголосовавших избирателей при условии, что в них приняло участие не менее 20 процентов зарегистрированных избирателей, не говоря уже о том, что законами субъектов Федерации на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления обязательный минимум явки избирателей может и вовсе не устанавливаться (ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). И хотя закрепленный в действующем законодательстве порядок инициирования отзыва и определения результатов голосования по отзыву базируется на правовых позициях, сформулированных Конституционным Судом РФ, нельзя не видеть, что предложенная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" процедурная конструкция отзыва превращает данную конституционную санкцию в сугубо номинальную декларацию. Самое пристальное внимание при оценке состояния и перспектив развития института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должно быть уделено учету наметившихся за последнее время тенденций муниципального строительства. В частности, активное внедрение пропорциональных начал в избирательную систему Российской Федерации (хотя на уровне местного самоуправления такие установки не получили пока императивного характера) <*> и достаточно настойчиво пропагандируемый, в том числе и на законодательном уровне, переход от прямых выборов глав муниципальных образований населением к иным способам замещения данных должностей заставляют задуматься над тем, что отзыв может вскоре стать совершенно невостребованной мерой конституционно-правовой ответственности. Во всяком случае, вряд ли будет оправданно говорить об использовании отзыва, основания и порядок которого, согласно новым установкам федерального законодательства о местном самоуправлении, обязательно должны быть предусмотрены в уставе каждого муниципального образования, если тем же самым уставом будет зафиксировано, что глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава, а представительный орган формируется на основе пропорциональной избирательной системы или, как это установлено для муниципальных районов, на основе представительства от органов местного самоуправления соответствующих городских и сельских поселений. -------------------------------- <*> См.: Застрожная О. К. О предложениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах // Актуальные вопросы совершенствования российского законодательства о выборах и референдумах. Иркутск, 2004. С. 11 - 12.
При оценке подобных муниципальных перспектив важно учитывать, что ни российскому, ни зарубежному законодательству до настоящего времени практически неизвестны юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в соответствующие представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы <*>. Все это требует не только постоянно держать в поле зрения законодателей и правоприменителей вопросы совершенствования оснований и порядка применения присущих наличному арсеналу муниципального права санкций, но и не забывать о поиске и апробации новых видов конституционной ответственности, которые могут прийти на смену (или в дополнение) к имеющимся в сфере местного самоуправления мерам принудительного воздействия, применяемым к субъектам муниципальной власти на основе действующего конституционного законодательства. -------------------------------- <*> Весьма экзотично на этом фоне выглядит Закон Приморского края от 6 августа 2004 г. "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Приморского края", согласно ст. 5 которого голосование по отзыву депутата, избранного на основе пропорциональной системы по единому избирательному округу, проводится на всей территории края (Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2004. N 66). При оценке подобного законодательного рецепта, даже если оставить в стороне вопрос о его утилитарной состоятельности, прежде всего бросается в глаза то, что здесь обнаруживается явная нестыковка голосования по отзыву с процедурой избрания депутатов, так как на выборах избиратели голосовали за список кандидатов, а не за конкретного кандидата.
Название документа