Пределы вмешательства государства в процесс несостоятельности (банкротства)

(Карелина С.)

("Корпоративный юрист", 2005, N 1)

Текст документа

ПРЕДЕЛЫ ВМЕШАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА В ПРОЦЕСС

НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА)

С. КАРЕЛИНА

Светлана Карелина, кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Двойственность правового положения государства в делах о банкротстве, в которых оно зачастую выступает основным кредитором, вызывает на практике ряд проблем. Выгодно ли государству банкротство предприятия и как государство может предупредить его ликвидацию?

Двойственность правового положения государства

в делах о банкротстве

Государство, участвуя в деле о несостоятельности (банкротстве), одновременно реализует свои интересы - как частноправовые, так и публично-правовые. Это, безусловно, накладывает отпечаток на двойственность правового положения государства в деле о банкротстве и на характер осуществляемых им функций. С принятием Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) государство стало равноправным участником процесса несостоятельности. Законодатель, придерживаясь принципа сбалансированности прав конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, наделяет последних равным правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом, правом голоса при принятии решений на собрании кредиторов. Все это свидетельствует о том, что государство в лице уполномоченного органа представляет собой субъект частноправовых отношений. Как показывает практика, в делах о несостоятельности оно зачастую выступает основным кредитором (долги государству по обязательным платежам доходят до 60%).

Вместе с тем в процессе несостоятельности государство выступает и как субъект публично-правовых отношений. Прежде всего, это проявляется в том, что оно значительно контролирует процедуру банкротства. В этой связи особо актуальной становится проблема определения пределов вмешательства государства в процесс несостоятельности.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации

Данный вопрос уже стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Исходя из его правовой позиции, можно сделать вывод, что установление комплекса правовых ограничений, связанных с особым порядком предъявления и удовлетворения требований кредиторов, не допускающим удовлетворения этих требований в индивидуальном порядке, составляет публично-правовое вмешательство в частные отношения, направленное на предоставление всем кредиторам равных правовых возможностей при реализации экономических интересов в условиях несостоятельности должника (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2001 г. N 4-П). По мнению Конституционного Суда РФ, гражданско-правовое регулирование конкурсных отношений допускает изъятие из общих правил на основе специальных положений Закона о банкротстве. Указанные изъятия, в частности, связаны с установлением всевозможных мер контроля (Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. N 22-О), а также дополнительных ограничений должника. К примеру, как элемент вмешательства государства в гражданско-правовые отношения, осуществляемого в целях защиты прав и законных интересов кредиторов, рассматривается введение процедуры наблюдения (Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. N 24-О) и установление моратория на удовлетворение требований кредиторов (Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П).

Судебный контроль как способ вмешательства государства

в процесс несостоятельности

Проявление активности государства в процессе несостоятельности заключается прежде всего в применении механизма судебного контроля. Практически все действия, совершаемые участниками процесса, подконтрольны суду, а некоторые приобретают юридическую силу только после соответствующего "одобрения" суда (например, утверждение мирового соглашения, арбитражного управляющего и т. д.).

На практике при выборе процедуры банкротства особую значимость приобретает возможность применения судейского усмотрения. Суду не всегда легко сделать выбор в пользу той или иной процедуры. Это обстоятельство осложняется наличием ряда трудноразрешимых в процессуальном плане правовых ситуаций.

Действующее законодательство допускает назначение экспертизы в целях выявления признаков фиктивного или преднамеренного банкротства только по ходатайству лиц, участвующих в деле о банкротстве (ст. 50 Закона о банкротстве). Безусловно, ограничение судейского усмотрения в вопросе назначения экспертизы по собственной инициативе осложняет деятельность арбитражного суда при выборе процедуры банкротства и при ее проведении. Судья при принятии решений должен иметь возможность опираться на объективное мнение эксперта. В этой связи вполне обоснованно предложение о закреплении на законодательном уровне положения, устанавливающего за судом право назначения по его инициативе экспертизы в целях определения финансового состояния должника, выявления признаков фиктивного и преднамеренного банкротства, а также целесообразности введения реабилитационной или ликвидационной процедур.

Законодатель не наделяет арбитражный суд и правом на инициирование дела о несостоятельности. Вместе с тем на практике возможны ситуации, когда промедление с возбуждением дела создает угрозу интересам основной массы кредиторов конкретного должника. Как быть в этом случае?

Представляется, что ответ на данный вопрос необходимо искать в возможности расширения полномочий арбитражного суда и создании такого правового механизма, который позволил бы при появлении обстоятельств, свидетельствующих в пользу того, что имущества будет недостаточно для удовлетворения требований всех его кредиторов, немедленно перейти от внеконкурсного погашения требований к удовлетворению требований кредиторов в рамках процесса о несостоятельности.

Следует заметить, что действующее законодательство содержит ряд норм, способствующих своевременному открытию процесса о несостоятельности. Так, руководитель должника - юридического лица или индивидуальный предприниматель обязаны обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве в случае, если удовлетворение требований одного или нескольких кредиторов приводит к невозможности исполнения денежных обязательств должника в полном объеме перед другими кредиторами. Вместе с тем анализ действующего законодательства и судебно-арбитражной практики дает основания утверждать, что угроза удовлетворения требований одного кредитора в ущерб интересам большинства кредиторов может возникнуть также в силу ряда других обстоятельств, а именно: при выборочном погашении требований кредиторов по инициативе самого должника в ситуации предвидения банкротства, при наложении ареста и обращении взыскания на имущество лица судебным приставом-исполнителем и т. д.

Выгодно ли государству банкротство предприятия?

И все-таки, если переместиться из законодательной плоскости в плоскость практическую, первый вопрос, который может возникнуть, звучит приблизительно так: выгодно ли государству банкротство предприятия?

Естественно, с социальной точки зрения - крайне невыгодно. Социальные последствия банкротства порой не только негативны, но и могут быть катастрофическими, особенно если предприятие является градообразующим. Кроме того, банкротство подчас становится дорогим удовольствием для государства, поскольку несостоятельность (банкротство) лишь одного предприятия может привести к цепочке неплатежей, систематическому неисполнению обязательств, а в конечном счете к "парализации" соответствующего сегмента рынка. Вряд ли государство заинтересовано именно в таком исходе событий.

Если государство в лице соответствующего уполномоченного органа обращается в арбитражный суд с целью обанкротить своего должника, это скорее показатель его слабости, нежели силы. Экономически целесообразнее использовать все средства для возврата долга и тем самым дать предприятию возможность продолжить хозяйственную деятельность.

Об этом свидетельствует и современное законодательство о несостоятельности (банкротстве). Положительный опыт участия государства в осуществлении реабилитационных процедур имеется в банковской системе, что наводит на мысль о применении такого опыта и в других сферах рыночной экономики. В частности, одной из тенденций развития законодательства о несостоятельности кредитных организаций в настоящее время является расширение надзорных полномочий Банка России при принятии мер по предупреждению банкротства, а также расширение правовых форм предупреждения несостоятельности кредитных организаций. Государство наконец осознало, что его цель не в ликвидации предприятий, а в поддержании их конкурентоспособности.

Напомним, что первый Закон о банкротстве, принятый в 1992 г., смещал баланс интересов в пользу должника, так что кредиторам было практически невозможно возбудить процедуру банкротства. "Инструментом убийства" стал второй Закон (1998 г.), который сместил баланс интересов в пользу кредиторов. Кредитор мог начать процесс банкротства даже без ведома должника. Все это привело к тому, что более 40% банкротств, произошедших в России с 1998 по 2002 г., по официальным данным, осуществлялось с целью захвата предприятий. Механизм был прост: чтобы заполучить вполне работоспособное предприятие через процедуру банкротства, необходимо было лишь скупить его долги.

Действующий Закон восстановил баланс между должниками и кредиторами. На современном этапе стало очевидно, что ликвидацию хозяйствующего субъекта не следует рассматривать в качестве основной цели института несостоятельности. Ликвидация должна использоваться как крайняя мера, когда бизнеса уже не существует. За период своего становления институт несостоятельности от пропорциональной развязки конфликтного "стечения кредиторов" в процедуре конкурсного производства пришел к реабилитации бизнеса предприятия и восстановлению его платежеспособности. Восстановление платежеспособности производственных компаний совсем необязательно связывать с их несостоятельностью, рассматривая при этом финансовое оздоровление как процедуру банкротства.

Как государство может предупредить ликвидацию предприятия?

Основная цель финансового оздоровления заключается в следующем: предупредительное (досудебное) принятие мер по восстановлению платежеспособности хозяйствующего субъекта должно стать обязанностью каждого добросовестного предпринимателя. Но для восстановления платежеспособности необходимо время, порой достаточно длительное, а налоговой службе, которая сейчас в основном представляет интересы государства в деле о банкротстве, нужно как можно быстрее вернуть налоговый долг. В результате из-за такого подхода государства большинство дел заканчивается ликвидацией предприятия. Существуют ли варианты решения данной проблемы?

В первую очередь необходимо на законодательном уровне предусмотреть возможность погашения налоговых долгов должника третьими лицами. Это позволило бы вывести государство из процесса несостоятельности и начать на ранних этапах восстановление платежеспособности должника.

Еще один вариант решения проблемы был предложен Правительством РФ, которое внесло в Государственную Думу поправки к Закону о банкротстве. Участие государства в процессе несостоятельности - одна из самых сложных проблем для законодателя. Дело в том, что перевод государства в общую очередь с конкурсными кредиторами повлек за собой разнонаправленный результат. С одной стороны, это стало дополнительной гарантией защиты интересов государства, а с другой - поражением в правах должника, поскольку практически полностью было заблокировано такое эффективное средство реабилитации должника, как мировое соглашение. Кредиторы фактически не могут заключить его с должником, так как государство не имеет права предоставлять отсрочки по налоговым платежам, не говоря уже об уменьшении суммы долга. Вот и получается, что если раньше ликвидировать предприятие могли недобросовестные кредиторы, то теперь само государство в лице уполномоченных органов оказалось в такой ситуации из-за непреодолимого желания скорее получить долги по налогам. Для решения этих проблем Правительство РФ предложило наделить налоговую службу возможностью при заключении мирового соглашения предоставлять должнику отсрочку или рассрочку по налоговой задолженности не более чем на один год. Однако до конца неясно, распространяется режим отсрочки или рассрочки только на собственно задолженность или еще и на долги по штрафам за просрочки. Дело в том, что зачастую на практике после выплаты основной налоговой задолженности предприятию приходится платить долги по штрафам за просрочки, которые нередко превышают сумму основного долга, поэтому с этой точки зрения наделение государства правом предоставления только отсрочки по налоговым платежам при заключении мирового соглашения недостаточно для решения всех проблем в этой сфере. Законодатель, принимая Закон о банкротстве 2002 г., рассчитывал, что государство в процедурах банкротства будет представлять упраздненная ныне ФСФО (Федеральная служба по финансовому оздоровлению). Но в конечном счете соответствующие функции были переданы налоговой службе, которая, как представляется, меньше всего заинтересована в восстановлении платежеспособности предприятия. Не ставя под сомнение и не оспаривая право государственных органов обращаться от имени государства в арбитражный суд с заявлением об инициировании дела о банкротстве, следует обратить внимание на то, что целесообразнее использовать иные, кроме банкротства, законные меры для взыскания задолженности. Банкротство и как его результат ликвидация организации должны применяться лишь в исключительных случаях, особенно когда кредитором является государство, обладающее полнотой власти, включая систему исполнительного производства.

Словом, государственное воздействие на процесс банкротства должно быть экономически целесообразным и взвешенным, а главное - максимально учитывать интересы кредиторов и должника.

Название документа