Нотариальная палата, публичная корпорация, саморегулируемая организация: проблемы терминологии
(Романовская О. В.) ("Нотариус", 2005, N 5) Текст документаНОТАРИАЛЬНАЯ ПАЛАТА, ПУБЛИЧНАЯ КОРПОРАЦИЯ, САМОРЕГУЛИРУЕМАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ ТЕРМИНОЛОГИИ
О. В. РОМАНОВСКАЯ
Романовская О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Пензенского государственного университета.
Вопрос о системе субъектов, осуществляющих государственную власть, имеет большое значение. Ответы на него влияют на всю систему организации власти в Российской Федерации. Одним из его аспектов является допустимость делегирования государственных полномочий негосударственным организациям. Обозначенная проблема развивается по двум направлениям: - делегирование государственных полномочий негосударственным организациям, не обладающим специальным статусом; - делегирование государственных полномочий негосударственным организациям, которые созданы для этого в специальных организационно-правовых формах. Следует отметить, что сам институт делегирования полномочий в российских условиях "подается" с большой осторожностью. Длительное противостояние законодательного и исполнительного органов свело на нет любые дискуссии о его целесообразности и создании механизма недопущения при этом злоупотреблений. Впервые в конституционной практике о понятии публичных функций, передаче их негосударственным организациям было высказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г., посвященном Основам законодательства РФ о нотариате <*>. В Постановлении указывалось, что нотариальные палаты выполняют публично-правовое предназначение, что, в свою очередь, предопределяет особый статус организации и вид юридического лица. Делается значимый общий вывод: Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Однако не были сформулированы условия такой передачи, а также соответствие этим условиям передачи властных полномочий нотариальным палатам. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.
Исходя из указанного, можно сделать ряд выводов: 1. Возможно создание негосударственных организаций, выполняющих публично-правовое предназначение. Конституционный Суд РФ привел несколько "вялый" термин - предназначение, не отражающий сути заявленного вывода. Не употреблены такие понятия, как "функции", "полномочия", "задачи" и другие, несущие в себе конкретную содержательную нагрузку. 2. Выполнение публично-правового предназначения предопределяет наличие особого статуса организации и вида юридического лица. Однако Конституционный Суд РФ не сформулировал сам вид юридического лица. Оппоненты могут утверждать, что применительно к государственным органам также нельзя говорить о виде юридического лица, так как они наделяются правами юридического лица. Но в этом случае речь идет о государственных органах, к каковым Конституционный Суд РФ нотариальную палату не отнес. Точнее сказать, он ее вообще ни к каким органам не отнес, оставив определение вида юридического лица, по сути, на откуп самому нотариальному сообществу. Приведенная недосказанность порождает массу проблем, имеющих не только практическое значение применительно к самой нотариальной палате, но и концептуальное, применительно к основам организации государственной власти в России вообще. По-видимому, для уяснения содержания проблемы необходимо рассмотреть ее изначально. Корни же проблематики лежат в том, что такая практика присутствует за рубежом. Именно на этом опыте иностранного регулирования основывали свою позицию представители нотариального сообщества, отстаивая свою позицию в Конституционном Суде РФ. Действительно, законодательства Франции, Германии, Испании, Италии содержат положения, которые дают некоторым специалистам основания настаивать на специфике российской нотариальной палаты и на том, что органом управления признаются также публичные учреждения. В некоторых источниках упоминается о публичных корпорациях, что позволило и в России утверждать о наличии такой же особой организации (негосударственной по организационно-правовой форме, но выполняющей отдельные государственно-властные полномочия). Как раз в Германии нотариусы и объединены в такую публичную корпорацию (более правильно - корпорация публичного права). Но публичная корпорация обладает рядом признаков. Если говорить о ФРГ, то возможность учреждения публичных корпораций предусмотрена изначально Основным законом ФРГ (ст. 87). Публичная корпорация учреждается в силу закона, имеет свой внутренний устав, который не регистрируется, как у организаций частного права, а утверждается государственным органом. Кроме этого, публичная корпорация уже заняла свое место в системе органов государственного управления. Применительно к нотариальным палатам закрепляется за ними надзор со стороны управления юстиции земли. Во Франции предусматривается создание весьма разнообразных публичных учреждений, которые имеют различные названия. Это и государственные больницы, и университеты, и объединения местных сообществ. В эту группу входят крупные промышленные предприятия, объединения предпринимателей. Причем законодательная практика Франции проводит разграничение между публичными учреждениями и организациями частного права, выполняющими ряд публичных функций. В Италии и Испании также предусматривается создание публичных корпораций, имеющих особый статус, отличный от частных организаций. Частный вопрос о статусе нотариальной палаты в России имеет принципиальное значение, так как затрагивает возможность создания публичных корпораций, что само по себе для российской юриспруденции ново. Как иногда указывается в специальной литературе, в этом случае идет речь о приватизации самого государства, о возможности передачи государством части своих функций различным по природе учреждениям. В частности, трудно разрешимые в России в настоящее время вопросы: может ли организация частного права выполнять публичные функции, если да, то в каком объеме, на основе какого принципа должен происходить "отбор" частных организаций для передачи им функций государственной исполнительно-распорядительной деятельности? Анализ научной юридической литературы показывает, что словосочетание "публичная корпорация" употребляется в значении "особый вид юридических лиц, на которых не распространяется в первую очередь частное право". То есть они не подпадают под действие Гражданского кодекса РФ. Задача функционирования таких корпораций достаточно специфична и сводится к реализации каких-то ограниченных интересов, общих для государства или общества в целом, что предопределяет необходимость создания подобной организации. Такой интерес и называют публичным (иногда в литературе используется термин "социальный"). Еще больше путаницы в понимание термина "публичная корпорация" вносит Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <*>. В 1999 г. в него были внесены изменения, в соответствии с которыми был определен новый вид некоммерческой организации - государственная корпорация. В соответствии со ст. 7.1 государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Приведенная норма позволяет выделить ее особенности: -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
- единственным учредителем государственной корпорации может быть только государство; - членство в государственной корпорации исключено, так как это может нанести ущерб государству (в результате конфликта интересов) и затруднить достижение заявленных целей <*>; -------------------------------- <*> "Государственная корпорация не имеет членства, создается Российской Федерацией, т. е. по своей правовой природе близка к учреждениям", - указывают авторы Комментария к Федеральному закону "О некоммерческих организациях" (Залесский В. В., Каллистратов Р. Ф. Комментарий к Федеральному закону о некоммерческих организациях (издание 3-е, дополненное и переработанное. М., 2000).
- цели, для достижения которых создается государственная корпорация, не преследуют удовлетворение потребностей отдельных граждан или юридических лиц, а носят более масштабный характер - выполнение социальных или управленческих функций в интересах общества в целом или отдельной отрасли народного хозяйства; - существует особый порядок учреждения государственной корпорации - только федеральным законом. Таким образом, государственная корпорация не может быть создана ни постановлением Правительства РФ, ни распорядительным документом органа отраслевого, ведомственного или регионального управления; - государство может в отдельных случаях гарантировать некоторые обязательства государственной корпорации. Это нельзя расценивать как предоставление этим организациям особо льготного режима функционирования. Просто система критериев и требований к подобной корпорации, установленная при разработке соответствующего федерального закона, должна обеспечивать максимально возможную прозрачность деятельности государственной корпорации и предупреждать возникновение конфликта интересов между органами управления корпорации и целями, для которых она создана <*>. -------------------------------- <*> Захарьин В. Р. Бухгалтерский учет и налогообложение некоммерческих организаций. М., 2003.
Для создания государственной корпорации не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК РФ (устав и учредительный договор). Появление нового вида некоммерческой организации позволило некоторым юристам даже примерять планку "государственной корпорации" к нотариальным палатам. Не будут ли они таковыми или в последующем обретут соответствующий статус? Между тем эйфория от принятой нормы должна была пройти еще на стадии обсуждения законопроекта. Достаточно обратиться к пояснительной записке к законопроекту: "В целях создания законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из открытого акционерного общества, являющегося кредитной организацией, в некоммерческую организацию данным проектом Федерального закона предлагается создать новый вид некоммерческой организации, наилучшим образом соответствующий целям и особенностям деятельности Агентства, - государственную корпорацию". Содержание документа позволяет прийти к выводу, что внесение изменений в федеральный закон преследовало только одну цель: подвести законодательную базу под одну организацию - Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Практика показала, что в последующем иные государственные корпорации не создавались <*>. На законопроект Правовым управлением Аппарата Государственной Думы было принято заключение от 22 июня 1999 г. N 2.2-15/5127, в котором указывалось: "Общепринятое определение корпорации - союз, группа лиц, объединенных общностью интересов. С учетом того, что правовая дефиниция не должна допускать двойного толкования, полагаем необходимым доработать законопроект в этой части". Кроме того, высказывались претензии правового характера в части установления равенства между законом о деятельности государственной корпорации и ее учредительным документом, "что не соответствует правовой природе закона как нормативного юридического акта, обладающего высшей юридической силой. В соответствии с пунктом 1 статьи 52 ГК РФ некоммерческие организации могут действовать на основании общего положения, т. е. подзаконных нормативных актов". -------------------------------- <*> Некоторое время существовала Федеральная продовольственная корпорация при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Федеральную продовольственную корпорацию возглавлял генеральный директор на правах первого заместителя Министра сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. 1994. N 24. Ст. 2643). В соответствии с Положением от 26 января 1995 г. Корпорация была обозначена как федеральное государственное учреждение. В последующем Постановлением Правительства от 26 сентября 1997 г. N 1224 была ликвидирована Федеральная продовольственная корпорация при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и создано государственное унитарное предприятие "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. В юридической литературе предлагалось Центральному банку России придать статус государственной корпорации (Рахмилович В. А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6).
Между тем Закон был принят, а в последующем - и Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <*>. В ст. 14 названного Закона определялось: "В целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов создается Агентство по страхованию вкладов. Агентство является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Агентство имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.
В настоящее время термин "корпорация" широко используется в российской юридической литературе. В некоторых высших учебных заведениях в качестве специальных курсов вводится дисциплина "Корпоративное право". Несмотря на это, неоднозначность понятия приводит к различным толкованиям. Как отмечает В. Петухов: "В правовых системах зарубежных государств, относящихся к англосаксонской системе права, и прежде всего в США, корпорациями называются акционерные общества. В континентальной системе права и в рамках европейской экономической системы под корпорациями понимаются объединения лиц и капиталов... В современной отечественной правовой и экономической литературе под корпорациями подразумеваются в основном сложные хозяйственные структуры, организованные по иерархическому принципу (такие, как концерны, холдинги, финансово-промышленные группы и т. п.) и основанные преимущественно на акционерной собственности" <*>. -------------------------------- <*> Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. 2000. N 4.
А. П. Белов, анализируя статус корпораций в США, приводит разветвленную классификацию группы юридических лиц, указывая, что они являются "аналогом акционерного общества": "Из множества видов корпораций основным в сфере предпринимательства является "корпорация, созданная для извлечения прибыли". Это так называемая предпринимательская корпорация - "Business Corporation". Корпорации являются юридическими лицами. Они отвечают перед кредиторами по своим долгам всем своим имуществом, а члены корпорации - акционеры (паедержатели) - "Shareholders" - в пределах стоимости акций (паев) - "Shares"... Предпринимательские корпорации подразделяются на "корпорации открытого типа или публичные корпорации" (Publicly held corporations) и корпорации "закрытого типа" (close corporation). Корпорации открытого типа следует отличать от таких "публичных корпораций" (Public corporations), как: "муниципальные корпорации" (Municipal corporations), "районные корпорации" (District corporations) и "корпорации, учрежденные для общественных нужд" (Public benefit corporations)" <*>. Нетрудно увидеть, что термин "публичная корпорация" по законодательству США несет несколько иную смысловую нагрузку - "открытость" и не отождествляется с органами государственной власти. Это изначально позволяет говорить о недопустимости произвольного перенесения термина на российскую почву. -------------------------------- <*> Белов А. П. Субъекты предпринимательской деятельности в праве России и иностранных государств // Право и экономика. 1999. N 6.
Понятие "корпорация" подробно рассмотрено Е. Е. Суязовым. Первоначально автор приводит перевод данного иноязычного термина, соотнося с понятием русского слова "объединение", приводя его оттенки, используемые в справочной литературе, - "союз", "круг лиц одной профессии, одного сословия" и т. д. Это позволило сделать определенный вывод: "Корпорация как научное понятие имеет несколько значений. С одной стороны, можно вести речь о понятии корпорации для характеристики всех социальных организаций (формальных и неформальных)... Как правило, понятие корпорации в подобном значении используется в сфере общественных наук, хотя даже там указанное понятие многозначно и употребляется как пример общности людей и одновременно как комплексный общественный институт... В узком значении понятие корпорации имеет более конкретное наполнение... Под корпорацией в сфере прикладных исследований понимается в любом случае такое понятие, как социальная организация, а если более точно - то организация формальная". Приводя опыт использования термина в дореволюционной России и современной законодательной технике, Е. Е. Суязов определяет: "...объединение лиц и капиталов является необходимым признаком корпорации, но недостаточным, таким достаточным признаком является наличие "членства" в организации" <*>. "Налагая" отличительный признак на понятие "государственная корпорация", нетрудно увидеть, что таковой как раз отсутствует. Таким образом, мы попадаемся на "слово-ловушку", которое может содержать в себе различные содержательные стороны, нередко взаимоисключающие друг друга. Если исходить из точки зрения Е. Е. Суязова, корпорация - есть не просто субъект гражданско-правовых отношений, а так называемый коллективный субъект, включающий в себя членов (участников). В другом случае корпорацию можно рассматривать и применительно к специальным субъектам, создаваемым государством, имеющим принципиальные отличия от иных участников гражданско-правовых отношений. Н. Н. Пахомова понятие корпорации связывает с социальным значением: "Социальное значение корпорации в том, что корпоративное объединение, получая статус корпорации, начинает функционировать в экономическом обороте как единое целое, как единый субъект. Единство же субъекта не может быть создано ни через объединение имущества, ни через объединение деятельности. Единство субъекта - абстрактная категория, особый статус, который может возникнуть лишь через признание такого "единого" субъекта другими субъектами и всем обществом. Следовательно, корпорация - порождение публичного порядка. Она появляется (и должна появляться) в результате публичного признания, исходя из того, что социальные функции корпорации реализуются в обществе". Исходя из этого, представлено следующее авторское определение: "Таким образом, корпорация (субъект оборота, субъект права) - это публичный статус корпоративного объединения, присвоение которого государственным регистрирующим органом возможно при наличии в корпоративном объединении установленных законом степени обобщения имущества и обобщения деятельности участников (иных признаков, установленных законом)" <**>. -------------------------------- <*> Суязов Е. Е. Юридическая природа корпораций в РФ // Юрист. 2002. N 6. <**> Пахомова Н. Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). М., 2004. Нельзя не упомянуть, что Н. Н. Пахомова справедливо указывает, что в теории права государство по своей природе некоторые авторы определяли как корпорацию.
Проводя анализ вышесказанного, можно ограничиться общим выводом, что термин "публичная корпорация" теоретически приемлем к характеристике организаций, создаваемых по профессиональному признаку и выполняющих публично-правовые функции. "Публичными корпорациями" пытаются называть адвокатские палаты. Так, авторы Научно-практического комментария к Федеральному закону "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" напрямую указывают на специфику организации адвокатуры - "публично-правовой корпорации" <*>. Поскольку выше определились, что признаком корпорации является членство, можно установить, что отличием публичной корпорации является обязательное членство в ней для представителей профессионального сообщества. -------------------------------- <*> Комментарий к статье 22 // Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" / Под ред. Д. Н. Козака. М., 2003.
"Следуя вековым традициям мировой и отечественной адвокатуры, законодатель устанавливает обязательное членство адвокатов в адвокатской палате и ставит его непременным условием их профессиональной деятельности. Членство в силу закона - отличительный признак института публичного права, он исключает причисление адвокатской палаты к общественным объединениям в смысле статьи 30 Конституции Российской Федерации и статьи 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то есть создаваемым на добровольной основе и не допускающим принуждение к вступлению или пребыванию в них. Мировой опыт свидетельствует о том, что с учетом публичной значимости некоторых свободных профессий государство требует от представителей данных профессий обязательного вступления в корпорацию, считая членство в профессиональном объединении необходимым условием обеспечения качества осуществления указанными лицами своих профессиональных обязанностей", - отмечают авторы вышеуказанного Комментария <*>. -------------------------------- <*> Там же. Кроме того, отмечается: "Законодательство Союза ССР и РСФСР также всегда предусматривало обязательное членство в коллегии адвокатов как условие профессиональной деятельности. Но поскольку в статье 3 Положения об адвокатуре РСФСР коллегия лукаво именовалась добровольным объединением, а в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" профессиональная корпорация, создаваемая по принципу публичного права, как форма некоммерческой организации не упоминалась, в правовой литературе, официальных документах, в том числе нормативных актах, коллегии адвокатов нередко признавались общественными объединениями. В одном из своих постановлений такую позицию разделила Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации".
В некоторых работах сделана попытка отнести к публичным корпорациям органы судейского сообщества <*>. Если обращаться к такой постановке проблемы, то нельзя не сказать, что в юридической литературе наряду с нотариальными, адвокатскими палатами, органами судейского сообщества относят к публичным корпорациям саморегулируемые организации. Хотя в этом случае следует расставить все точки над "i": согласиться с тем, что нельзя ставить знак равенства между такими субъектами правоотношений, как нотариальная палата, адвокатская палата, орган судейского сообщества. Они имеют принципиальные отличия <**>. Обратимся к понятию "саморегулируемая организация". -------------------------------- <*> Машкина Т., Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Российская юстиция. 2003. N 12. Авторы одновременно обозначают их и как органы государственной власти, и как публичные корпорации. Указывается: "Судейское сообщество - это сообщество, сформированное по профессиональному признаку, органы которого наделены государством властными полномочиями по отношению к его членам. В зарубежном праве, в частности в административном праве Германии, существуют такие коллективные субъекты, как публично-правовые корпорации. Они создаются для определенных целей - организации деятельности в какой-либо области, координации работы и обеспечения защиты интересов людей, работающих в данной области, и исполняют некоторые управленческие задачи, для чего наделяются властными полномочиями". <**> См. более подробно: Романовская О. В., Романовский Г. Б. Нотариат в Российской Федерации. Проблемы развития. СПб., 2004.
Одним из первых нормативных актов, начавших использовать указанный термин, стал Федеральный закон "О рекламе" <*>. Статья 28 указывала на организационно-правовую форму органов саморегулирования в области рекламы - "общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.
Несколько позднее Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" <1> уже четко закрепил термин "саморегулируемая организация" (ст. 48): "Саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с настоящим Федеральным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации". Таким образом, Закон не отказался от принципа добровольности и указал на ее организационно-правовую форму - некоммерческая организация. В последующем Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг было утверждено Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг (Постановление от 1 июля 1997 г. N 24). Пункт 6.8 указанного Положения закрепляет: "В случае, если профессиональный участник рынка ценных бумаг, имеющий лицензию на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в течение трех месяцев с момента исключения или выхода из саморегулируемой организации не вступит в саморегулируемую организацию, его лицензия аннулируется лицензирующим органом" <2>. Принцип добровольности отчасти отрицается, так как членство в самоуправляемой организации становится условием осуществления профессиональной деятельности. Действительно, профессиональный участник рынка ценных бумаг доброволен во вступлении в саморегулируемую организацию, но, не вступая в нее (или при исключении из нее), он утрачивает право быть таковым участником. Закреплены некоторые гарантии защиты прав самого участника. Пункт 5.8 предусматривает: "В случае отказа в принятии в саморегулируемую организацию и выдаче ему ходатайства лицо, которому было отказано в приеме, вправе обратиться в Федеральную комиссию с жалобой на отказ в приеме и выдаче ходатайства. Федеральная комиссия вправе выдать лицу, которому было отказано в приеме в саморегулируемую организацию, временную лицензию на срок до трех месяцев и направить в саморегулируемую организацию требование повторно рассмотреть вопрос о приеме данного лица в саморегулируемую организацию". Таким образом, вводится административный контроль за деятельностью саморегулируемой организации со стороны государственного органа. Членство в саморегулиремой организации как условие получения соответствующей лицензии было предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации (решение от 22 июня 1999 г. N ГКПИ 99-114). Верховный Суд РФ, следует сказать, принял несколько иезуитскую логику. Он не согласился с тем, что нарушается принцип добровольности участия в некоммерческих организациях. Указанные нормы, принятые ФКЦБ, "не предписывают вступать в саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, а устанавливают порядок, согласно которому решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии принимается саморегулируемой организацией, членство в которой является одним из условий получения лицензии. Введение такого правила основано на Указах Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 г. N 408 "Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров" и от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в которых содержится прямой запрет выдачи лицензий организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг; членство в таких организациях признается необходимым для всех профессиональных участников рынка ценных бумаг" <3>. Невольно можно задаться вопросом: как обеспечивается принцип добровольности, если, не являясь членом саморегулируемой организации, нельзя получить лицензию? То есть наличие правоотношений с саморегулируемой организацией является допуском к профессиональной деятельности. Принцип добровольности означает право выхода. Выход из организации влечет утрату только тех прав и обязанностей, которые напрямую возникают у субъекта как у члена саморегулируемой организации. Если же выход из организации влечет утрату и иных прав, установленных действующим законодательством и не связанных именно с членством, то можно говорить об отрицании принципа добровольности. К логике решения Верховного Суда можно еще добавить, что оспариваемыми нормативными актами не нарушается право участника рынка ценных бумаг вступать в иные общественные объединения по интересам. При анализе конкретной ситуации следует ограничивать круг правоотношений, а не рассматривать содержание права вообще. Суд "подгонял" под реально складывающуюся ситуацию принцип добровольности, для чего ему пришлось от него абстрагироваться. Как отмечает Э. В. Талапина: "На мой взгляд, эти судебные решения - попытка суда (причем правильная) оправдать необходимость, т. е. обязанность участников рынка ценных бумаг, вступления в саморегулируемые организации. Конечно, в условиях действия Федерального закона, определяющего некоммерческую организацию как добровольное объединение, с одной стороны, и подзаконного акта, устанавливающего необходимым условием лицензирования вступление в саморегулируемую организацию, с другой, суд, по сути дела, руководствовался концептуально верным представлением о саморегулируемых организациях. Но пока саморегулируемые организации называются некоммерческими в том виде, как это предусмотрено действующим Федеральным законом, ситуация не изменится. Суды, соблюдая приоритет закона, будут вынуждены искать оправдывающие концепцию формулировки, утверждая, что черное - это белое, как и произошло в рассмотренных прецедентах" <4>. Возможно, что судебное решение оправданно, но нельзя согласиться с тем, что оно носит правовой характер. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1918. <2> Положение содержит уточнение: "С учетом обстоятельств, повлекших исключение члена из саморегулируемой организации, и если это необходимо в интересах его клиентов или владельцев ценных бумаг, лицензирующий орган вправе продлить действие его лицензии на срок до шести месяцев и обратиться в саморегулируемую организацию с требованием повторно рассмотреть вопрос о целесообразности восстановления членства в саморегулируемой организации". <3> В последующем в кассационном порядке решение подтверждено. См. Определение Верховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. N КАС99-182. <4> Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11.
Статья 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" <*> допускает создание саморегулируемой организации фондов в виде добровольного объединения фондов, функционирующего на принципах некоммерческой организации. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.
Статья 22 Федерального закона "Об оценочной деятельности" <*> также устанавливает принцип добровольности для деятельности саморегулируемых организаций. Причем Закон указывает, что саморегулирование осуществляется дополнительно к государственному регулированию (то есть не подменяет). -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
Статья 20 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" <*> вводит понятие аккредитованного профессионального аудиторского объединения - "саморегулируемое объединение аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения условий аудиторской деятельности своих членов и защиты их интересов, действующее на некоммерческой основе, устанавливающее обязательные для своих членов внутренние правила (стандарты) аудиторской деятельности и профессиональной этики, осуществляющее систематический контроль за их соблюдением, получившее аккредитацию в уполномоченном федеральном органе". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3422.
Единственный раз, когда законодательство прямо и ясно отошло от принципа добровольности в саморегулируемой организации, - это по отношению к арбитражным управляющим. В самом понятии арбитражного управляющего в первых статьях Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <*> указывается, что он должен являться членом одной из саморегулируемых организаций. Статья 20 дополняет, что данное членство является требованием, предъявляемым к арбитражному управляющему. В ст. 21, посвященной статусу саморегулируемой организации арбитражных управляющих, о принципе добровольности ничего не говорится: "1. Статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих приобретается некоммерческой организацией с даты включения указанной организации в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Приведенный разброс, отсутствие единства в значении саморегулируемых организаций не позволяет выработать до настоящего времени общие критерии, позволяющие выделять видовые характеристики. Более того, в юридической литературе авторы приходят к выводу, что саморегулируемая организация - не новая организационно-правовая форма, сам термин весьма условен, а подобное указание в законе не придает юридическому лицу большей самостоятельности, не расширяет сферу деятельности и само по себе не добавляет каких-либо полномочий <*>. -------------------------------- <*> Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. Автор выделяет основные принципы саморегулирования: - базой саморегулирования является действующее законодательство; - оно направлено на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики; - правила поведения, выработанные в СРО, дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства; - нормы саморегулирования, как правило, ужесточают требования к участникам рыночных отношений.
Исходя из указанных недостатков, большой группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (принят в 1-м чтении 14 октября 2003 г.). Как указывается в Пояснительной записке: "В развитых западных экономиках процесс концентрации предпринимателей в некоммерческих организациях с целью саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся естественным, эволюционным путем в течение многих десятилетий, в отсутствие специального законодательного регулирования этого процесса. В условиях современной России, наоборот, представляется исключительно важным изначально задать правовые рамки объединения предпринимателей в саморегулируемые организации, с тем чтобы обозначить четкие пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования, не допустить присвоения себе федеральными и региональными органами государственной власти исключительного права на инициативу в создании СРО как декорации представительства интересов бизнеса при этих органах власти". Следует отметить, что Правительство РФ не поддержало данный законопроект. Одним из оснований была, как указывалось в официальном отзыве от 13 октября 2003 г., несогласованность с рядом федеральных законов, кроме того, было дополнительно подчеркнуто: "Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти". В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ отмечался слишком широкий предмет правового регулирования проекта. В частности, он позволял объединять такие организации, как нотариальная палата, и организации, объединяющие предпринимателей. Обратимся немного к самому проекту. Приведенные нормы показывают, что в современном законодательстве нет четкой определенности в терминологии. Результатом этого является отсутствие ясного видения нового субъекта публичных правоотношений. Предлагается вносить изменения в действующее законодательство то по поводу формирования публичных корпораций, то по поводу придания особого статуса саморегулируемым организациям. В конечном итоге в законодательстве присутствует только "урывочный" предмет регулирования - отовсюду понемногу. В этом случае при анализе норм приходится нередко додумывать, как же на самом деле отношения должны регулироваться с помощью тех или иных норм. Ярким примером может служить статус нотариальной палаты. Согласно ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. При этом устав регистрируется как устав общественного объединения. Какова же организационно-правовая форма нотариальной палаты? Можно получить три ответа: профессиональный союз, некоммерческая организация, общественная организация. По каждому виду организаций действуют три самостоятельных закона. Такой неопределенности в тексте нормативного акта быть не должно. Подводя итоги, следует отметить: 1. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. возможно создание негосударственных организаций, выполняющих публично-правовое предназначение, что обусловливает у них наличие особого статуса. В настоящее время отсутствует какой-либо общий нормативный акт, устанавливающий статус организаций, выполняющих публично-правовое предназначение. 2. Зарубежный опыт позволяет говорить о создании публичных корпораций, представляющих собой, как правило, объединение граждан или юридических лиц на профессиональной основе. Термин "публичная корпорация" в российском праве не используется. 3. Государственная корпорация, установленная Федеральным законом "О некоммерческих организациях", не является аналогом "публичной корпорации" и не может быть использована при создании профессиональных объединений с публичным статусом. 4. В российском законодательстве широко используется термин "саморегулируемая организация", которая не представляет собой какую-либо новую организационно-правовую форму.
Название документа