Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций
(Кудряшова Е. В.) ("Банковское право", 2005, N 5) Текст документаПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИСУТСТВИЯ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Е. В. КУДРЯШОВА
Кудряшова Е. В., старший преподаватель кафедры финансового права Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Серьезные последствия финансового кризиса 1997 года в Восточной Азии явились стимулом для проведения совместных исследований Всемирного банка и Международного валютного фонда с целью реформировать так называемую мировую финансовую архитектуру для уменьшения рисков распространения системных кризисов в результате глобальной экономической и финансовой интеграции. По определению МВФ, мировая финансовая архитектура - это институты, рынки, правила игры и стандарты, используемые правительствами, предприятиями и индивидами в их экономической и финансовой деятельности. Под системным финансовым кризисом в данном случае понимается неплатежеспособность банков по 20% всех депозитов банковской системы, в результате которой вкладчики, акционеры и кредиторы одновременно изымают денежные средства из банков. Отчет о проведенных исследованиях был опубликован в сентябре 1999 года Всемирным банком под названием "Построение эффективных систем банкротства: системное банкротство банков" (Building effective insolvency systems. Systematic bank insolvency. Washington D. C., September 14 - 15, 1999). В качестве мер по разрешению кризисов в отчете предлагалось сделать акцент на создании более упорядоченных отношений по реструктуризации внешнего долга, справедливых и адекватных принципах реструктуризации банковской системы и создании эффективных механизмов банкротства. Среди рекомендаций консультантов Всемирного банка были также рекомендации по составлению плана мер по предотвращению последствий системных банковских кризисов. В план по предотвращению кризисов предлагалось включить гарантию со стороны государства вкладов населения с целью снизить социальную напряженность во время кризиса, а также предложение конкретных программ по реструктуризации и банкротству кредитных учреждений. В рекомендациях Международного валютного фонда отмечается важность вопросов реструктуризации и ликвидации несостоятельных банков, и в качестве наилучшего варианта МВФ предлагал обеспечить, чтобы надзорный орган быстро реструктурировал несостоятельные финансовые институты. Оптимальные сроки реструктуризации несостоятельных финансовых институтов, по мнению МВФ, должны быть достигнуты с помощью решения вопроса о вовлечении органа по управлению системой страхования вкладов в реструктуризацию и ликвидацию банков. Наделение органа по управлению системой страхования вкладов рядом полномочий в процедуре банкротства банков должно упорядочить и ускорить ликвидацию несостоятельных финансовых институтов. С учетом специфики кредитных организаций, а также накопившихся проблем при их банкротстве общая тенденция исходит из того, что степень "государственного присутствия" в сфере банкротства кредитных организаций в настоящее время не должна уменьшаться. Более того, необходимо предусматривать введение дополнительных "публичных" рычагов в механизм банкротства кредитных организаций. Такой подход, в частности, отражает опыт государств Восточной Европы, в соответствии с которым ослабление государственного регулирования банковского сектора в условиях экономики переходного периода вело к определенной дестабилизации банковской системы. В 2004 году Россия учла практику иностранных государств в области банкротства банков и последовала рекомендациям Всемирного банка. В августе 2004 года был издан Федеральный закон N 121-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", которым полномочиями конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, в силу закона наделена государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (далее - АСВ или Государственная корпорация). В Пояснительной записке к законопроекту "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" необходимость данного законопроекта объяснялась потребностью совершенствования правового регулирования процедур предупреждения и осуществления банкротства кредитных организаций. Основные изменения, по мнению инициаторов законопроекта, нацелены на уточнение правовых механизмов по двум основным направлениям: 1) повышение эффективности мер по предупреждению банкротства кредитных организаций и введение процедур, обеспечивающих их незамедлительное осуществление; 2) доработка процедур банкротства банков с целью формирования комплексной финансовой и юридической системы защиты интересов кредиторов. Наделяя АСВ полномочиями конкурсного управляющего в процедуре банкротства социально значимой категории кредитных организаций, законодатель исходит из того, что решение существующих проблем, в том числе сокращение сроков, повышение организованности и качества банкротства кредитных организаций, может быть достигнуто за счет использования консолидированных сил и средств юридического лица, а не индивидуального предпринимателя. Также с наделением АСВ полномочиями конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, увеличивается присутствие государства в социально значимом сегменте кредитной системы. При этом публичный компонент в решении соответствующих задач используется косвенно - через некоммерческую организацию, подконтрольную государству и обществу, в отличие от прямого вмешательства государства, как, например, в практике государств, где ликвидация банков осуществляется органом банковского надзора. Государственная корпорация определяется статьей 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ) как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Единственным учредителем государственной корпорации является государство, что изначально определяет возможность государства влиять на деятельность государственной корпорации, в сочетании с законодательно установленными целями создания и деятельности корпорации, таким образом обеспечивается выполнение ею публичных функций общегосударственного значения. Вместе с тем государственная корпорация не является органом власти, государство напрямую не распоряжается ее активами, и корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, следовательно, государственная корпорация - инструмент не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения. АСВ как корпоративный конкурсный управляющий призвано своей деятельностью усилить влияние государства, обеспечить реализацию принципа законности и персонификации ответственности в вопросе проведения ликвидации кредитной организации, не нарушив при этом прав и законных интересов всех участников процесса банкротства. В задачи деятельности АСВ как корпоративного управляющего входит законное и наиболее полное составление реестра требований кредиторов; формирование конкурсной массы в максимально возможном размере; принятие обеспечительных мер и т. д. Все это должно осуществляться в интересах вкладчиков, причем с принятием нового закона ситуация должна рассматриваться в системе: государственная корпорация должна действовать с учетом государственных задач, а не руководствоваться интересами небольшой группы вкладчиков, конкретной кредитной организации. Действуя в публичных интересах, АСВ способно урегулировать конфликт между различными группами кредиторов с противоречивыми интересами и обеспечить гарантии справедливого соблюдения прав всех участников процедуры банкротства, а не только того большинства (по размеру требований), которое может поставить ход конкурсного производства под свой контроль. Сосредоточение полномочий конкурсного управляющего при банкротстве определенной категории кредитной организации, привлекавшей денежные средства физических лиц во вклады, должно послужить унификации практики банкротства и принятию единообразных решений в процедурах банкротства всех кредитных организаций. Индивидуальные частные ликвидаторы, действуя в рамках банкротства отдельных кредитных организаций, не могут урегулировать проблемы, возникшие сразу у нескольких банков, - системный кризис. При таких обстоятельствах необходимо разработать генеральную стратегию урегулирования финансового кризиса, учитывающую общие потребности, принимая во внимание возможности ликвидации активов нескольких банков одновременно. Например, во многих странах создавались "бридж банки" для усиления возможностей продажи проблемных банков стабильным покупателям. Часто активы сразу нескольких банков объединялись для формирования бридж банка. Также если не применять указанную методику, все равно имеется преимущество в использовании единого ликвидатора для продажи всего бизнеса банка или его отдельных частей, такой ликвидатор на постоянной основе взаимодействует с потенциальными покупателями. Хотя покупатель может быть не заинтересован в покупке данного определенного банка, ликвидатор способен предоставить консультации о возможностях других приобретений. Взаимодействие на постоянной основе с широким кругом стабильных покупателей не представляется возможным при работе индивидуальных ликвидаторов, которые фокусируют свое внимание на урегулировании проблем одного конкретного банка. Наличие единого ликвидатора для социально значимых кредитных организаций позволяет также правильно оценить системные риски в банковской сфере и принять меры по ограничению данных рисков. В 1995 году при банкротстве английского банка Барингз при решении вопроса о поддержке банка и принятии дополнительных мер во внимание принимались два основных аспекта банкротства банка. С одной стороны, оценивалась возможность утраты доверия к английской банковской системе. С другой стороны, оценивалась возможность возникновения "эффекта домино": цепи банкротств кредитных организаций. Поскольку банк Барингз был признан недостаточно крупным для того, чтобы его банкротство повлекло массовый отток вкладов и банкротство целого ряда банков, ему было отказано в финансовой поддержке со стороны государства. Впоследствии Барингз был выкуплен голландской банковской группой ING. Единый для всех социально значимых банков конкурсный управляющий, который наделен элементами публичного статуса, может адекватно оценить системные риски в банковской системе и предпринять необходимые меры по координации действий при банкротстве нескольких банков. Индивидуальный ликвидатор не в состоянии оценить и снизить системные риски. Таким образом, одной из первоочередных задач АСВ является разработка и реализация комплекса профилактических мероприятий, необходимых для предупреждения банкротства субъектов банковской деятельности в случае возникновения финансового кризиса. В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации <*> отмечается, что реструктуризация кредитных организаций с участием государства будет продолжена исключительно через специализированный институт. Преимущества юридического лица - ликвидатора перед ликвидатором - индивидуальным предпринимателем: прозрачность деятельности, нацеленность на сокращение сроков конкурсного производства, большие организационные возможности по выявлению и возврату активов, повышение эффективности работы в части погашения задолженности по обязательным платежам. Направленность данной меры на поддержание системой стабильности прямо признана в Стратегии развития банковского сектора в Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: письмо Правительства РФ и Центрального банка РФ от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации".
Публичный ликвидатор берет на себя также функцию заполнения пробелов и позволяет логично разрешить ситуацию, когда по тем или иным причинам невозможно назначить индивидуального ликвидатора. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ возлагает на АСВ функции конкурсного управляющего в тех случаях, когда другие участники процедуры банкротства, в том числе и Банк России, по тем или иным причинам не предоставили в арбитражный суд кандидатуру конкурсного управляющего, а также в случае отстранения конкурсного управляющего - физического лица от исполнения своих обязанностей. В этих ситуациях обязанности конкурсного управляющего "по закону" возлагаются на АСВ (ст. 50.11 названного Закона). Государственная корпорация назначается также в качестве конкурсного управляющего отсутствующей кредитной организации (ст. 52 названного Закона). В связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ был представлен проект Концепции деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" по реализации положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". В целом проект Концепции отражает все особенности статуса АСВ в качестве корпоративного конкурсного управляющего при банкротстве определенных законом кредитных организаций. Вместе с тем Концепция недостаточно ясно отражает публичный аспект деятельности государственной корпорации АСВ. В частности, не отражены вопросы координации действий сотрудников АСВ, представляющих его интересы в процедурах банкротств нескольких банков одновременно. Между тем такая координация может потребоваться в кризисных ситуациях. Не отражены также задачи Государственной корпорации по предотвращению кризисных ситуаций при банкротстве большого количества кредитных организаций и пути их реализации. Уже сегодня представляется необходимым выработать порядок формирования генеральной стратегии урегулирования банковского кризиса или ситуаций, когда целый ряд социально значимых кредитных организаций находятся на грани банкротства. Одной из основных задач АСВ является формирование стратегии управления процедурами банкротства в неблагоприятных экономических условиях с учетом общих потребностей банковского сектора и государства в целом. Передача функций по банкротству кредитных организаций единому ликвидатору - Государственной корпорации предполагает, что АСВ должно не только механически выполнять возложенные на него обязанности в качестве конкурсного управляющего конкретных кредитных организаций. Государственная корпорация в периоды кризисных ситуаций должна взять на себя работу с вкладчиками и кредитными организациями с целью снижения системных рисков в банковском секторе и предотвращения "эффекта домино". Значительная публично-правовая составляющая статуса АСВ в сочетании с четким отделением АСВ от государства позволяет рассматривать участие АСВ в качестве конкурсного управляющего в процедуре банкротства кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, как удачный вариант сбалансированного увеличения присутствия государства в банковском секторе. Избранный вариант регулирования представляет собой косвенное, но эффективное воздействие государства на общественные отношения в сфере банкротства банков с сохранением их частноправовых основ. В то же время наделение полномочиями конкурсного управляющего организации, выполняющей государственные задачи, предполагает, что персонифицируется ответственность не только в отношении вкладчиков и иных заинтересованных лиц в процедуре банкротства отдельно взятой кредитной организации, но приобретает очертания ответственность за кризис в результате массового банкротства кредитных организаций. К сожалению, на сегодняшний день решение текущих задач по банкротству отдельных кредитных организаций в деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" преобладает над подготовкой базы для решения социальных общегосударственных задач по предотвращению системных кризисов.
Название документа