Проблема реализации права государственной собственности при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации
(Калита Н. Р.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 11) Текст документаПРОБЛЕМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ ПРИ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
Н. Р. КАЛИТА
Калита Н. Р., заместитель начальника контрольно-правового отдела Управления имущественных отношений Администрации Красноярского края.
Проблемы образования новых субъектов в составе Российской Федерации как путем укрупнения регионов, так и в результате принятия в состав России нового субъекта в настоящее время находятся на острие актуальности. Пионерами указанного процесса явились так называемые сложносоставные субъекты Российской Федерации, поскольку автономные округа и области на "имущественном фронте" терпят полное поражение. В рамках кампании по разграничению компетенции имущество передается на тот или иной уровень публичной власти вслед за полномочиями, реализацию которых оно призвано обеспечивать, соответственно, в случае передачи значительного объема полномочий от автономных округов к краю, областям указанное выше имущество автономных округов должно "автоматически" перейти в собственность краев, областей. Существует ли соответствующее правовое обеспечение данному утверждению? Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. Изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ (ч. 1 ст. 137 Конституции Российской Федерации). В соответствии с указанными конституционными положениями 17 декабря 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2001. 20 декабря.
При этом исследованию подвержены политические, экономические, социальные и конституционно-правовые вопросы этого процесса. Проблема реализации права государственной собственности при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов права не затрагивалась ни исследователями, ни законодателями. В связи с этим указанные проблемы, связанные с собственностью субъектов Федерации, представляют особый теоретический и практический интерес. Федеральный конституционный закон регулирует не все правовые ситуации, возникающие в процессе изменения субъектного состава. Ряд способов образования в составе Российской Федерации нового субъекта выведен из сферы регулирования Закона: образование нового субъекта посредством изменения статуса существующего и образование нового субъекта Федерации посредством разделения существующих субъектов. Предметом рассмотрения будут две ситуации, предусмотренные законодателем: принятие в Российскую Федерацию нового субъекта Федерации и образование в составе Российской Федерации нового субъекта. С самого начала данная модель "два в одном" вызвала немало споров. По сути, принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в ее составе нового субъекта Федерации представляют собой совершенно различные предметы правового регулирования, в том числе и в вопросах реализации права собственности. В первом случае речь должна идти о наделении нового субъекта Федерации собственностью из государственной не разграниченной в процессе отнесения собственности как первоначальном основании возникновения права собственности или путем передачи федеральной собственности в процессе разграничения полномочий между вновь образованным субъектом Российской Федерации и федеральным центром на территории этого субъекта. Следовательно, результатом данного явления должно стать уменьшение собственности Российской Федерации, что не полностью согласуется с принципом соблюдения государственных интересов, провозглашенным в ст. 3 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Второй случай необходимо рассматривать как производный способ возникновения собственности субъекта Федерации, в связи с чем требуют своего решения вопросы правопреемства. Статья 5 Федерального конституционного закона в качестве условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта предусматривает, что такое образование может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Указанная ситуация предельно схожа с правовой моделью реорганизации юридических лиц в форме слияния, регламентированной ст. 57, 58 Гражданского кодекса Российской Федерации <*>. Данный вывод соответствует п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому к субъектам Российской Федерации применимы нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Получается, что может и не повлечь? Перечень таких исключительных случаев в Законе не регламентирован. В таком случае можно провести аналогию с реорганизацией в форме присоединения (ч. 2 п. 4 ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <*> определяет, что в составе Российской Федерации образуется новый субъект Российской Федерации в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (ст. 1). Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 г. (ст. 4). Данная правовая конструкция позволяет с определенностью говорить о слиянии субъектов Российской Федерации во вновь возникшее лицо - Пермский край, который будет считаться образованным с 1 декабря 2005 г. Проект Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" также предусматривает слияние субъектов Федерации в новый субъект, но с названием одного из них - Красноярского края. -------------------------------- <*> Российская газета. 2004. 26 марта.
Недостатком Федерального конституционного закона об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа является неурегулированность вопросов правопреемства в отношениях собственности субъекта. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит специальную статью, детализирующую правопреемство при реорганизации юридических лиц. Общая норма о правопреемстве органов государственной власти Пермского края органам государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вопросам собственности и обязательств представляется недостаточной. В силу ст. 214, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации речь должна идти о правопреемстве не органов власти, а субъектов права. Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает, что при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему лицу в соответствии с передаточным актом. Необходимость такого акта в Законе не предусмотрена, поэтому механизм реализации права собственности нового субъекта РФ будет затруднен. Представляется, что приема-передачи имущества в таком случае вообще не будет, что противоречит ст. 223 Гражданского кодекса Российской Федерации. В связи с этим следует дополнить п. 3 ст. 4 указанного Закона пунктом следующего содержания: "Права и обязанности Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа переходят к Пермскому краю на основании настоящего Закона. При этом передаточный акт не составляется. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" применяется в части, не противоречащей положениям настоящего Закона". Неурегулированные вопросы правопреемства подлежат урегулированию договорами и соглашениями, заключаемыми органами государственной власти Пермского края с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, с иностранными государствами и международными организациями (п. 4 ст. 4). Установление такого перечня субъектов соглашений не соответствует ст. 73 Конституции России и ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. Проект Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" подробно регламентирует вопросы правопреемства (ст. 6 законопроекта), в том числе устанавливает сроки и механизм внесения изменений в учредительные документы учреждений, унитарных предприятий и иных организаций в связи с переходом права собственности, иных прав и обязанностей Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа. Часть 2 ст. 7 Закона содержит норму об ограничении прав собственников субъектов Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в переходный период, связанных с отчуждением собственности Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Указанный запрет представляется неоправданным, нарушающим свободу собственности и компетенцию субъектов РФ. В проекте Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" такой запрет отсутствует. Таким образом, следует признать необходимость дальнейшего исследования реализации права государственной собственности при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации в целях разрешения практических проблем.
Название документа