Разграничение правомочий публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права при квалификации нарушений ст. 7 Закона о конкуренции

(Середина Е. В.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРАВОМОЧИЙ ПУБЛИЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ,

ВЫСТУПАЮЩЕГО В КАЧЕСТВЕ СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

И СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА ПРИ КВАЛИФИКАЦИИ НАРУШЕНИЙ

СТ. 7 ЗАКОНА О КОНКУРЕНЦИИ

(Дело N А40-41346/04-96-306 Арбитражного cуда г. Москвы)

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 8 ноября 2005 года

Е. В. СЕРЕДИНА

Середина Е. В., заместитель начальника юридического отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области.

Правительство г. Москвы обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы (далее - антимонопольный орган), в соответствии с которыми действия заявителя по внеконкурсному выделению коммерческой организации - ОАО "Московская нефтяная компания" (далее - ОАО "МНК") земельных участков под строительство автозаправочных станций (АЗС) были признаны нарушающими антимонопольное законодательство.

В основу оспоренных в судебном порядке актов антимонопольного органа были положены следующие фактические обстоятельства.

Распоряжением мэра Москвы от 22 февраля 1999 г. N 134-РМ "О создании ОАО "МНК" было предусмотрено, что одним из учредителей ОАО "МНК" выступает г. Москва в лице Департамента государственного и муниципального имущества г. Москвы (доля 25%). Пунктом 8 распоряжения Московскому земельному комитету и ГлавАПУ Москомархитектуры предписано провести отбор 200 земельных участков под строительство стационарных автозаправочных станций с дальнейшим внесением прав аренды в увеличение уставного капитала ОАО "МНК".

Должностными лицами Правительства г. Москвы 26 марта 2004 г. и 8 апреля 2004 г. были проведены совещания, в том числе с участием подведомственных Правительству г. Москвы департаментов и представителей ОАО "МНК", по вопросу предоставления ОАО "МНК" земельных участков под строительство АЗС.

Результаты совещаний были зафиксированы протоколами. Так, было указано, что работа городских служб по подбору и согласованию земельных участков, а также деятельность по активизации этого процесса ОАО "МНК" признаны неудовлетворительными. Кроме того, в протоколах органам власти были даны указания способствовать ускорению оформления прав ОАО "МНК" на земельные участки и установлена обязанность руководителей префектур административных округов, Москомархитектуры, Департамента земельных ресурсов г. Москвы приостанавливать оформление и согласование материалов на размещение автозаправочных комплексов всем инвесторам, кроме ОАО "МНК".

Во исполнение указанного поручения структурные подразделения Правительства г. Москвы отказали коммерческой организации - участнику рынка розничной реализации топлива в дальнейшем оформлении размещения АЗС на конкретном земельном участке и внесли изменения в документацию о размещении на данной территории АЗС ОАО "МНК".

Антимонопольный орган квалифицировал совокупность данных актов и действий Правительства г. Москвы как нарушение п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), содержащего запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые могут иметь результатом ограничение конкуренции. К нарушению этого запрета антимонопольный орган отнес необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов на рынке розничной реализации автомобильного топлива и необоснованное предоставление льгот отдельному хозяйствующему субъекту - ОАО "МНК", ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим участникам соответствующего рынка.

Решением суда первой инстанции, оставленным в силе апелляционной инстанцией Арбитражного суда г. Москвы, Правительству г. Москвы было отказано в удовлетворении требований о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа. Федеральный арбитражный суд Московского округа признал законность оспариваемых актов.

В практике судов и антимонопольных органов при квалификации нарушений органами исполнительной власти ст. 7 Закона о конкуренции все чаще становится необходимым определение границы между правомочиями публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права.

Анализ судебных актов по данному делу позволяет поставить ряд вопросов, актуальных для применения антимонопольного законодательства.

1. Подлежит ли соблюдению публичный порядок конкурсного предоставления земли при осуществлении субъектом Федерации правомочий собственника земельных участков при реализации им прав акционера при формировании уставного капитала организации?

В г. Москве земельные участки под новое строительство АЗС выделяются на конкурсной основе в соответствии с Постановлением Правительства г. Москвы от 25 февраля 2003 г. N 107-ПП "Об утверждении Положения о проведении конкурсов по подбору инвесторов для реализации инвестиционных градостроительных проектов по строительству автозаправочных станций и многотопливных комплексов". Таким образом, участникам рынка розничной реализации автомобильного топлива гарантирован недискриминационный доступ к земельным ресурсам, необходимым для их деятельности.

Также в соответствии с Законами г. Москвы от 16 июля 1997 г. N 34 и от 14 мая 2003 г. N 27 договор аренды вновь предоставляемого для коммерческих целей земельного участка заключается в соответствии со ст. 447 ГК РФ на торгах, проводимых в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации и г. Москвы.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что ОАО "МНК" должно было приобретать право аренды на общих условиях, т. е. в результате торгов.

Кроме того, представительным органом власти субъекта Федерации определен исчерпывающий перечень случаев заключения договоров аренды без проведения торгов по продаже права на включение договора аренды земельных участков. Каких-либо исключений в отношении передачи в аренду земельных участков организациям, учредителем, участником или акционером которых является публичное образование, данная норма закона не содержит. Включение же такой нормы в законодательный акт, по сути направленной на регулирование гражданских правоотношений, означало бы нарушение субъектом Федерации ст. 3 ГК РФ и ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которым гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации.

В силу ст. ст. 1, 124 ГК РФ субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений, ограничение же гражданских прав возможно только на основании федерального закона. Поэтому на публичное образование, участвующее в гражданских правоотношениях, распространяются публичные нормы права, адресованные иным участникам рынка.

Введение ограничения гражданских прав участников гражданского оборота только федеральным законодательством, по сути, также означает запрет субъектам Федерации и муниципальным образованиям создавать преимущества для хозяйствующих субъектов, доля в уставном капитале которых принадлежит публичному собственнику. Такой подход законодателя гарантирует участникам рынка равные условия экономической деятельности в условиях конкуренции.

Кроме того, иной подход к раскрытию содержания прав публичного образования как участника гражданских правоотношений, которые непосредственно влияют на положение хозяйствующих субъектов на товарных рынках, означал бы нарушение конституционного принципа равного признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

2. Действовал ли орган исполнительной власти в качестве субъекта публичного или частного права, принимая решение о предоставлении земельных участков организации, акционером которой является публичное образование, а также решение о запрете оформления земельных правоотношений другим участникам рынка?

Подтверждая законность актов антимонопольного органа, суд первой инстанции обоснованно указал, что согласно акту Правительства г. Москвы земельные участки для строительства АЗС оформляются и арендуются непосредственно ОАО "МНК", а не Департаментом имущества г. Москвы, который осуществляет функции собственника земли и в лице которого г. Москва является учредителем данного общества.

Поскольку Департамент имущества г. Москвы как государственный орган осуществляет действия по передаче в аренду земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Федерации - г. Москве, у Департамента нет права аренды, которое он мог бы внести в уставный капитал общества. Суд кассационной инстанции, соглашаясь с выводами нижестоящих судебных инстанций, указал, что Департамент имущества г. Москвы, как государственный орган, может сдать в аренду земельные участки, действуя в пределах, установленных законодательством, т. е. на конкурсной основе.

Кроме того, суд первой инстанции применил норму п. 5 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой арендатор, а не собственник, вправе, в том числе, внести арендные права земельного участка в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка, при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное.

Кассационная инстанция указала, что круг действий, которые может совершить собственник по реализации принадлежащих ему прав, ограничен рамками, установленными законом или иным актом.

Таким образом, Правительство г. Москвы, принимая и реализуя решение о внесении прав аренды в уставный капитал организации на бесконкурсной основе, давая указания структурным подразделениям об отказе в согласовании документов на оформление прав землепользования для строительства АЗС иным участникам рынка, не реализовывало гражданские права публичного образования, а действовало как субъект административного права - носитель властных полномочий.

3. Каковы объем и содержание прав органа исполнительной власти, подлежащих защите, при оспаривании актов антимонопольного органа?

Правительство г. Москвы, обращаясь в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа, обосновывало свои требования тем, что оспариваемые акты нарушают его права и законные интересы на осуществление установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами г. Москвы полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В апелляционной и кассационной жалобах Правительство г. Москвы указало, что антимонопольным органом при вынесении оспариваемых актов не было учтено право г. Москвы вносить в уставный капитал обществ, акционером которых он является, права землепользования без проведения конкурсов.

Суд первой инстанции установил следующее: "...из заявления не усматривается, какие именно права и охраняемые законом интересы заявителя нарушены в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Пределы осуществления гражданских прав установлены ст. 10 ГК РФ, в соответствии с которой не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона". Кроме того, ст. 10 ГК РФ также являлась одним из оснований принятия решения суда первой инстанции. При этом суд указал в решении: "Правительство г. Москвы при передаче земельных участков ОАО "МНК" использовало свои полномочия не как учредитель, а как орган исполнительной власти, предоставив данному обществу земельные участки под строительство АЗС на бесконкурсной основе".

Таким образом, в выводах суда имеются противоречия, поскольку, как обоснованно установил суд, при внеконкурсной передаче земельных участков орган исполнительной власти не представлял интересы собственника, следовательно, не мог нарушить ст. 10 ГК РФ.

4. Вправе ли антимонопольный орган в предписании обязать орган исполнительной власти принять решение о прекращении действий по передаче земельных участков, переданных организации на бесконкурсной основе?

В заявлении Правительства г. Москвы утверждалось, что оспариваемое предписание антимонопольного органа не основано на законе, поскольку изъятие земельных участков допускается только в судебном порядке, а требование, содержащееся в тексте предписания, обязывает орган исполнительной власти субъекта Федерации принять решение об изъятии земельных участков ОАО "МНК", переданных под строительство АЗС на бесконкурсной основе.

Суд первой инстанции отметил, что не может согласиться с данным утверждением заявителя, поскольку ответчик не изымает земельные участки, а требует от заявителя прекращения действий по передаче земельных участков ОАО "МНК" на бесконкурсной основе.

Действительно, текст предписания не содержал требования об изъятии земельных участков у собственника, поскольку антимонопольный орган в своих актах не оспаривал права публичного образования на заключение договоров аренды земельных участков и, тем более, не ставил под сомнение права собственности на них. Антимонопольный орган предписал заявителю, по сути, соблюсти действующий в субъекте Федерации порядок заключения договоров аренды, что в данном случае явилось мерой, направленной на обеспечение конкуренции между участниками рынка розничной реализации автомобильного топлива. Кроме того, данный вывод суда подтверждается ст. 12 Закона о конкуренции, в соответствии с которой антимонопольный орган вправе выдавать органам исполнительной власти субъекта Федерации предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а также о расторжении соглашений, заключенных ими и противоречащих антимонопольному законодательству.

5. Правомочно ли предписание, обязывающее орган исполнительной власти субъекта Федерации осуществлять конкурсные процедуры под контролем антимонопольного органа?

Заявителем также оспаривалось право антимонопольного органа обуславливать проведение Правительством г. Москвы конкурса на право заключения договоров аренды земельных участков с обязательным участием представителя антимонопольного органа в качестве наблюдателя и обязанностью по согласованию конкурсной документации, а также состава конкурсной комиссии с антимонопольным органом.

Судебные инстанции не признали обоснованным данный довод заявителя, исходя из следующего. В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона о конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверки соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе органами исполнительной власти субъекта Федерации. Следовательно, утверждение о том, что Комиссия ФАС России вышла за рамки своих полномочий, поскольку участие представителя антимонопольного органа в качестве наблюдателя при проведении конкурса не предусмотрено законодательством, не соответствует действительности. В данном случае, осуществляя функции государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства согласно ст. 11 Закона о конкуренции, ответчик счел необходимым назначить своего представителя в качестве наблюдателя для контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при проведении конкурса. Правомочие антимонопольного органа об обязании нарушителя антимонопольного законодательства согласовать конкурсную документацию, а также состав конкурсной комиссии в случае объявления конкурса на зарезервированные за ОАО "МНК" земельные участки также основано на указанных судом нормах Закона о конкуренции.

Название документа