В суд - за исполнительным листом

(Котова А.)

("Бизнес-адвокат", 2005, N 22)

Текст документа

В СУД - ЗА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМ ЛИСТОМ

А. КОТОВА

Анна Котова, юрист общественной организации "Сутяжник".

Конституционный Суд РФ подтвердил, что отстранение судебных приставов от процедуры исполнительного производства по искам к Российской Федерации соответствует Конституции РФ.

По общему правилу исполнительного производства к должнику, добровольно не исполняющему решение суда, согласно Закону РФ "Об исполнительном производстве" службой судебных приставов могут быть применены принудительные меры изъятия имущества. Судебный пристав-исполнитель в обеспечение исполнения судебного постановления вправе произвести опись имущества должника и наложить на него арест для последующей реализации, изъять, передать на хранение и реализовать арестованное имущество; обратить взыскание на доходы должника; получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки и совершать другие действия. Требования судебного пристава-исполнителя обязательны для исполнения всеми без исключения, в том числе должностными лицами и органами власти, за незаконные действия которых ответственность несет государство за счет средств федерального бюджета.

С 2002 г. в нарушение правил исполнительного производства для ответчика в лице государственной власти были установлены существенные преимущества. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" (в ред. от 10 ноября 2004 г., с изм. от 23 декабря 2004 г.) судебные приставы были лишены полномочий по возбуждению и ведению исполнительного производства в отношении должника-государства. Причем ответственным за исполнение требований судебных актов по искам граждан к казне Российской Федерации был назначен фактически сам ответчик, должник, распорядитель государственной казны - Министерство финансов РФ. В дальнейшем действие данного положения продлевалось Федеральными законами о бюджете на очередной 2003, 2004 и 2005 гг. Во исполнение бюджетных законов Правительство РФ издало Постановление от 9 сентября 2002 г. N 666 "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" (в ред. от 2 марта 2005 г. с изм. от 14 июля 2005 г.), которым утвердило Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти (далее - Правила). Таким образом, Правительство РФ своим нормативным актом закрепило исключительно добровольный порядок исполнения судебных решений в отношении должника-государства, то есть в отношении самого себя, высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти.

Фактически отсутствие принудительного порядка исполнения судебного решения привело к ситуации, когда было невозможно заставить государство рассчитаться по денежным обязательствам с гражданами, пострадавшими от незаконных действий государственных чиновников. То есть от самого же государства в лице его властных структур и должностных лиц, привлеченных к материальной ответственности по решению суда. Минфин РФ, злоупотребляя предоставленной ему властью, затягивал процесс осуществления причитающихся выплат гражданам по исполнительным листам. Взыскатели бюджетных средств были лишены возможности эффективного своевременного исполнения судебного решения в свою пользу.

Проблема неисполнения решений судов из казны Российской Федерации стала приобретать международные масштабы. И уже в 2002 г. Европейским судом по правам человека была признана вина России в нарушении права на справедливое судебное разбирательство, неотъемлемой частью которого является исполнение решения суда и право на беспрепятственное пользование своей собственностью (Постановление ЕС "Бурдов против России"). Причем на ответчика - российское Правительство была возложена санкция в виде компенсации причиненных убытков неисполнением своевременно судебного акта в размере, намного превышающем сумму задолженности, что не исключало первоначальной обязанности произвести оплату по решению национального суда в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органа государственной власти, должностного лица.

Европейский суд в Постановлении "Бурдов против России" указал на то, что "отсутствие денежных средств не является для властей государства оправданием для неисполнения решения суда". Этот же аргумент Европейский суд по правам человека повторил в своем Постановлении по делу "Малиновский против России". Невозможность для заявителя добиться исполнения судебного решения, "взыскать денежные средства, которые он разумно рассчитывал получить", в том числе принудительно в порядке исполнительного производства, является вмешательством в его право владения, пользования и распоряжения своей собственностью.

Прошло 3 года со дня вынесения компрометирующего Россию решения Европейского суда, а Правительство РФ, игнорируя данное нелицеприятное обстоятельство для государства - члена Совета Европы, продолжало совершать те же ошибки. Единственным и последним способом внутригосударственной защиты граждан оставалось обращение в Конституционный Суд РФ.

14 июля 2005 г. по жалобам граждан И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского, Э. Д. Жуховицкого, а также ОАО "Хабаровскэнерго" Конституционный Суд РФ огласил решение по нашумевшему делу о проверке на соответствие Конституции РФ установленного правительственными Правилами запрета применения мер принудительного характера в отношении Российской Федерации при исполнении вступивших в силу судебных решений о взыскании в пользу граждан денежных средств за счет федерального бюджета (Постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П). Суду предстояло определить, является ли установленный Правительством РФ особый порядок исполнения требований взыскателей бюджетных средств по решению суда дискриминационным по отношению к иным субъектам правоотношений, возникающих по поводу исполнения судебных актов, поскольку отсутствие мер принуждения к должнику-государству предоставляло "возможность исполнять решения судов в неопределенные сроки"; правомерно ли "осуществление соответствующего правового регулирования Правительством РФ", в то время как Конституцией РФ предусмотрено, что ограничение прав и свобод граждан возможно только принятием федерального закона (п. 3 ст. 55 Конституции РФ). Также заявители оспаривали обязанность граждан представить в Министерство финансов РФ помимо исполнительного листа заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого был выдан исполнительный лист, и заявление с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию (Перечень документов утвержден Правительством РФ в п. 2 Правил). Несоответствие этих документов требованиям законодательства РФ или отсутствие какого-либо из них допускало "возможность возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения по чисто формальным основаниям". Так, если в предусмотренный Правилами 2-месячный срок гражданин - получатель бюджетных средств не представлял вышеперечисленные документы, производство по исполнению судебного решения прекращалось, исполнительный лист подлежал возврату взыскателю.

Выводы Конституционного Суда РФ были неоднозначны и непоследовательны. КС РФ признал не соответствующей Конституции РФ часть первую ст. 122 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год", делегирующую Правительству РФ полномочия по установлению порядка исполнения судебных актов по искам к государству. Суд констатировал, что регламентация данных правоотношений - "исключительная прерогатива федерального законодателя", так как "механизм исполнения судебных решений" - это "неотъемлемая составляющая права на судебную защиту и самого правосудия". "Таким образом, Правительство РФ... превысило пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами", - подытожил Суд в своем Постановлении, так как в Правилах регламентируются "вопросы, непосредственно затрагивающие реализацию заявителем его права на судебную защиту в части полноты и своевременности исполнения вынесенного в его пользу судебного решения". Однако, несмотря на превышение компетенции Правительством РФ, издавшим во исполнение бюджетного закона оспариваемые Правила, КС РФ все же не отменил подзаконный правительственный нормативный акт в полном объеме. Суд признал неконституционными лишь положения п. п. 3, 5 и 6 Правил в части полномочия Министерства финансов РФ возвращать исполнительный лист взыскателю, в связи с невыполнением обязанности представить полный пакет документов, закрепленный в перечне п. 2 оспариваемых Правил. Но не признал противоречащим Конституции РФ сам перечень документов, закрепленный в подзаконном правительственном акте и возлагающий на граждан дополнительную обязанность направлять в Министерство финансов РФ помимо исполнительного листа иные, не предусмотренные законом документы. Таким образом, оставив в силе обязанность граждан направлять в Министерство финансов РФ документы, указанные в п. 2 Правил, КС РФ не предусмотрел гарантий реализации права гражданина на своевременное исполнение решения суда по искам к казне Российской Федерации.

Примечательно, что КС РФ, апеллируя к конституционным принципам, подробно ссылался на примеры из прецедентной практики Европейского суда по правам человека. Это, несомненно, отрадный момент. Но толкования КС РФ позиции Европейского суда далеко не всегда безупречны.

Так, по делу от 18 ноября 2004 г. "Вассерман против России" Европейский суд отметил, что нарушением права на суд, неотъемлемой частью которого является исполнение решения суда, признается задержка исполнения судебного акта, если это искажает саму суть права на справедливое судебное разбирательство, гарантируемого ст. 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека. Конституционный Суд, применив решение Европейского суда по делу "Вассерман против России", все же оставил в силе полномочия органа казначейства осуществлять по решениям судов возмещение вреда в пользу граждан, несмотря на то что Европейский суд признал нарушение России в результате затягивания процесса исполнения исполнительного документа.

КС РФ указал, что определение федеральным законодателем "конкретного органа в структуре федеральных органов государственной власти, на который возлагается обязанность и ответственность за эффективное исполнение решений судов по искам к Российской Федерации, полномочий этого органа для выполнения данной публичной функции, а также соответствующих прав и обязанностей для иных участников процесса исполнения судебного решения, не может рассматриваться как выходящее за пределы конституционно допустимого усмотрения федерального законодателя". Так, КС РФ, продекларировав конституционные, а равно принципы международного права "исполняемости судебного решения", "равенство публично-правовых образований и частных лиц" в гражданско-правовых отношениях, постановил, что государство является "особым субъектом, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство", поэтому требуется специальное законодательное регулирование. Учитывая особый статус государства как должника, Суд пришел к выводу, что "федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества". Но при этом КС РФ не учел то обстоятельство, что порядок взыскания сумм по исполнительным документам по искам к казне Российской Федерации установлен не законом, а правительственным нормативно-правовым актом, что уже является основанием для его отмены.

Проблема в том, что решение суда, по сути своей, уже само по себе подлежит обязательному исполнению, имеет свойство принудительности. Толкование же Конституционного Суда РФ предполагает добровольный порядок исполнения, не обремененный мерами ответственности. То есть КС РФ, легализовав действия Правительства РФ, фактически отменил принудительность судебного акта, обязавшего чиновника или госорган нести ответственность за вред, причиненный гражданину своими действиями, таким образом вернув гражданина в первоначальное положение беспомощности перед бюрократической машиной.

Получается, суд - постановил, а Правительство - отменило, тем самым вмешавшись в деятельность судебной власти. Что в силу конституционных принципов "правового государства", "осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и в силу "конституционного предназначения суда как органа правосудия, обеспечивающего верховенство права и защиту прав и свобод человека и гражданина", к которым апеллировал Суд, просто недопустимо.

Кроме того, КС РФ признал соответствующим Конституции РФ отстранение судебных приставов от процедуры исполнительного производства по искам к Российской Федерации. "Требования судебных актов могут исполняться и другими органами, не являющимися органами принудительного исполнения", - определил КС РФ. При этом КС РФ пришел к выводу, что введение особого порядка исполнения судебных актов, когда "ответчиком является публичная власть", не лишает граждан возможности получить "причитающееся по судебному решению в разумный срок и в полном объеме".

Суд мотивировал свою позицию тем, что граждане вправе обжаловать решения, действия (бездействие) "органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению", а следовательно, положение взыскателя бюджетных средств в сфере исполнительного производства не ухудшается. Но на практике за неисполнение решения суда привлечь к ответственности орган казначейства практически невозможно.

Между тем сам КС РФ в своем Постановлении отметил, что ни Правилами, утвержденными Правительством РФ, ни законами о федеральном бюджете не предусмотрен "механизм ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов РФ возложенной на него публичной функции. Тем самым Правительство РФ создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков". Таким образом, единственным механизмом принуждения к исполнению судебных актов на сегодня у физического или юридического лица остается только право вновь обратиться в суд в порядке главы 25 ГПК РФ с заявлением об оспаривании бездействия Министерства финансов РФ, не исполняющего судебного решения, и получить новый исполнительный лист на исполнение решения суда. При таких обстоятельствах право на судебную защиту является иллюзорным, что противоречит правовой позиции Европейского суда по правам человека, изложенной в делах "Хорнсби против Греции", "Бурдов против России", "Вассерман против России", "Малиновский против России" и других.

КС РФ аргументировал свою позицию с точки зрения обеспечения баланса конституционных ценностей: с одной стороны, "своевременность и полнота исполнения судебного решения", с другой - "стабильность в деятельности государства". Заключение Суда сводится к тому, что государству в процессе исполнения судебного решения "во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность... государственных структур... и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина".

Посмотрим на это с другой стороны. Закон о федеральном бюджете предусматривает исполнение судебных решений по искам к Российской Федерации за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели. Комментируя эту норму, КС РФ постановил, что "Правительство РФ, будучи органом государственной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета... и, следовательно, располагающим наиболее полным объемом оперативной информации о текущем состоянии бюджетных дел, вправе в процессе реализации данной конституционной функции... принимать нормативные решения" по выделению "финансовых средств для покрытия расходов Российской Федерации, возникших в связи с необходимостью исполнения судебных решений, вынесенных в пользу заявителей по искам" к казне Российской Федерации. Относительно исполнения решений Европейского суда по правам человека против России в федеральном бюджете есть специальная строка расходов. Проблема заключается не только в отсутствии возможности предъявлять исполнительный лист ко взысканию службой судебных приставов, но и в том, что Правительство РФ не закладывает в бюджет предусмотренные законом ассигнования на исполнение судебных решений против казны РФ. В результате Министерство финансов РФ бездействует, а исполнительные листы со временем обесцениваются.

Таким образом, КС РФ своей высокой властью, тщательно взвесив интересы государства, к сожалению, принял исключительно политическое решение, которое не решило проблему неисполнения судебных актов против казны Российской Федерации. Поскольку постановления КС РФ выносятся в окончательной форме и обжалованию не подлежат, граждане в результате такого "двустороннего" решения все еще лишены прав на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом (Правительством) в судебном порядке, справедливое правосудие и гарантированное восстановление нарушенных прав. Это может привести только к одному - к увеличению претензий граждан к нашему государству в Европейском суде и "клоновых", по типу "Бурдов против России", решений Европейского суда по ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола N 1 Европейской конвенции, признающих Россию виновной в нарушениях прав граждан на судебную защиту и беспрепятственное пользование своим имуществом.

Название документа