Права собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
(Гришаев С. П.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
ПРАВА СОБСТВЕННИКА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 23 ноября 2005 года
С. П. ГРИШАЕВ
Гришаев Сергей Павлович, канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского права МГЮА.
Одним из оснований прекращения права собственности на жилое помещение является изъятие земельного участка, на котором находится это жилое помещение, для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ). Об этом основании говорится также в ГК РФ (ст. 239) и ЗК РФ (ст. 49). Различие заключается в том, что в указанных статьях говорится о прекращении права собственности на недвижимое имущество вообще, а в ст. 32 ЖК - о такой разновидности недвижимого имущества, как жилые помещения. Кроме того, указанные правовые акты в отличие от ЖК не дают детальной регламентации процедуры изъятия. Следует отметить, что ч. 3 ст. 35 Конституции установлено, что "принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Ст. 49.3 ранее действовавшего ЖК РСФСР было предусмотрено предоставление собственнику в этих случаях равноценного жилого помещения (т. е. выделение жилья в натуре либо иной компенсации (речь шла о денежной компенсации)). К сожалению, эти принципы, в частности о решении данного вопроса путем выделения другого (равноценного) жилья, не нашли отражения в ст. 32 ЖК РФ, что существенно ограничивает жилищные права граждан. Так, законодатель ограничился только тем, что установил, что по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену (п. 8 ст. 32 ЖК РФ). Изъятие земельного участка осуществляется для определенных целей, несовместимых с нахождением жилого помещения на этом участке (строительство дорог, прокладка линий электропередач, строительство новых зданий и т. д.). Другими словами, речь идет о потребностях Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, удовлетворение которых возможно только путем изъятия земель. Таким образом, речь идет об изъятии земельного участка только в публичных интересах. Вышеуказанные примеры позволяют понять, что представляют собой "государственные или муниципальные нужды". Важно, однако, подчеркнуть, что понятие это оценочное. Невозможно дать исчерпывающий и конкретизированный перечень таких нужд. Вопрос о том, есть ли необходимость изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, всякий раз должен решаться с учетом конкретных обстоятельств, а в случае спора - судом. В данном случае речь идет о всех разновидностях жилых помещений, предусмотренных ст. 16 ЖК (жилые дома, части жилых домов, квартиры, части квартиры, комнаты). При этом сразу надо сделать оговорку о том, что речь не идет о самовольно возводимых жилых помещениях, поскольку в данном случае право собственности на жилое помещение просто не возникает. В ст. 32 ЖК РФ определяется порядок обеспечения жилищных прав граждан - собственников жилых помещений при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. По существу она развивает ст. 239 ГК с учетом особенностей, установленных для жилых помещений. При этом нельзя не обратить внимания на то, что согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества, принадлежащего лицу на праве частной собственности, возможно только для государственных нужд, тогда как и в ст. 32 ЖК, и в ст. 239 ГК говорится об изъятии земельного участка также для муниципальных нужд. По существу это является основанием для обращения в Конституционный Суд РФ и признания указанных статей противоречащими Конституции РФ. От имени Российской Федерации и ее субъектов решения об изъятии земельных участков, в том числе путем выкупа, принимают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК). Что касается решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, то они принимаются органами местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 11 ЗК; п. 2 ст. 125 ГК). Эти же органы принимают решения об изъятии жилых помещений в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 32 ЖК). Обычно решение об изъятии земельного участка предусматривает и изъятие находящейся на этом участке недвижимости (в том числе жилых помещений), т. е. одним документом оформляется два решения. Принудительно может быть выкуплено только все жилое помещение. Теоретически возможна ситуация, когда в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд возникает необходимость изъять (выкупить) только часть жилого помещения. Без согласия собственника жилого помещения это сделать невозможно и принудить собственника к продаже только части жилого помещения невозможно. Земельный участок может находиться у собственника выкупаемого жилого помещения на различных правовых основаниях. Он может быть в его собственности, принадлежать ему на праве пожизненного наследуемого владения или на праве постоянного (бессрочного) пользования либо использоваться на основании договора аренды. Для применения указанной нормы ЖК правовое основание пользования земельным участком значения не имеет. Не важно, какое право на земельный участок у собственника находящегося на нем жилого помещения. Важно то, что земельный участок изымается для государственных или муниципальных нужд и такое изъятие невозможно без прекращения права собственности на жилое помещение. В случае возникновения спора требование об изъятии жилого помещения не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления не докажет в суде, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное жилое помещение (п. 1 ст. 239 ГК). Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено, во всех случаях носит возмездный характер и может осуществляться посредством выкупа государственным или муниципальным образованием либо путем продажи с публичных торгов. Порядок организации и проведения публичных торгов установлен ст. 447 - 449 ГК. Существуют две основные формы, в которых осуществляются торги, - это аукцион или конкурс. При аукционной форме торгов имущество или право на имущество передается физическому или юридическому лицу, предложившему наивысшую цену. Это лицо признается выигравшим торги на аукционе. Победителем конкурса признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися. Аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. В случае если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок. Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса - не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса. В случаях, когда организатор открытых торгов отказался от их проведения с нарушением указанных сроков, он обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб. Организатор закрытого аукциона или закрытого конкурса обязан возместить приглашенным им участникам реальный ущерб независимо от того, в какой именно срок после направления извещения последовал отказ от торгов. Участники торгов вносят задаток в размере, сроки и порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Задаток возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их. При заключении договора с лицом, выигравшим торги, сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору. Лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Лицо, выигравшее торги, при уклонении от подписания протокола утрачивает внесенный им задаток. Организатор торгов, уклонившийся от подписания протокола, обязан возвратить задаток в двойном размере, а также возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, в части, превышающей сумму задатка. Если предметом торгов было только право на заключение договора, такой договор должен быть подписан сторонами не позднее двадцати дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола. В случае уклонения одной из них от заключения договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения. Извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором аукциона или конкурса не менее чем за 30 дней до проведения торгов. При открытых торгах информация о их проведении сообщается посредством публикации в периодических изданиях объявления о проведении аукциона или конкурса. При закрытых торгах производится рассылка приглашений в адрес конкретных претендентов, при этом перечень участников, которым рассылаются приглашения, публикуется в открытой печати. Необходимый перечень сведений, которые должны содержаться в извещении, включает: сведения о времени, месте и форме торгов (т. е. проводятся ли торги в форме аукциона или в форме конкурса), их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах (например, путем подачи в соответствующие сроки заявки установленного образца), порядке определения лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. Указанный перечень сведений является обязательным, но не исчерпывающим. При проведении отдельных видов аукционов и конкурсов обязательным может быть включение и иной информации. В указанных статьях ГК изложены правила внесения задатка, а также его возвращения участникам торгов. Задаток возвращается в двух случаях: а) если торги не состоялись; б) если лица участвовали в торгах, но не выиграли их. Если же лицо выиграло торги, сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному с ним договору. Договор о задатке заключается в порядке, предусмотренном ст. 428 ГК. Размер задатка, срок и порядок его внесения, реквизиты счета (счетов) продавца, порядок возвращения задатка и иные условия договора о задатке, определенные продавцом в качестве условий договора присоединения, публикуются в информационном сообщении о проведении аукциона. Документом, подтверждающим поступление задатка на счет (счета) продавца, является выписка (выписки) со счета (счетов) продавца. Задаток возвращается участникам аукциона, за исключением его победителя, в течение 5 дней со дня подведения итогов аукциона. Задаток, внесенный покупателем на счет (счета) продавца, засчитывается в оплату приобретаемого имущества. Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Не устанавливается перечень нарушений правил проведения торгов, вследствие которых последние могут быть признаны судом недействительными. К таким нарушениям могут быть отнесены: отказ в принятии заявки на участие в торгах; нарушение сроков рассмотрения заявки, сокрытие информации о вещи или имущественном праве, выставляемых на торги; необоснованный отказ от продажи вещи или имущественного права; разглашение сведений о конкурсантах или участниках аукциона до начала конкурса или аукциона; отказ от оплаты покупки лицом, выигравшим торги. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. Признание договора, заключенного на торгах, недействительным влечет последствия недействительности сделки, предусмотренные ст. 167 и другими статьями ГК в зависимости от конкретных нарушений, допущенных при проведении торгов. В случае выкупа жилого помещения и земельного участка цена определяется в соответствии с правилами ст. 281 ГК. В выкупную цену включается не только рыночная стоимость самого земельного участка и находящегося на нем объекта недвижимости, но также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, включая упущенную выгоду. Как правильно было отмечено в литературе, рыночная стоимость может быть установлена только независимым оценщиком в соответствии с Законом об оценочной деятельности <*>. Это обусловлено тем, что согласно ст. 8 указанного Закона такая оценка является обязательной в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, в том числе при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд. -------------------------------- <*> Тихомиров М. Ю. Комментарий к Жилищному кодексу РФ. М., 2005. С. 89.
Решение об изъятии жилого помещения осуществляет тот же орган, что и решение об изъятии земельного участка. Такое решение следует рассматривать как обременение жилого помещения. Согласно п. 2 ст. 32 ЖК порядок подготовки и принятия такого решения определяется федеральным законодательством. Другими словами, должно быть принято специальное постановление Правительства РФ, в котором будут регламентироваться эти вопросы, однако до настоящего времени такого постановления не было принято. Вместе с тем до сих пор действует Постановление Правительства РФ от 28.01.1993 N 77 (ред. от 15.05.1999, с изм. от 07.05.2003) "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства". Согласно п. 9 указанного Положения убытки, причиненные изъятием или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, подлежат возмещению в полном объеме. Возмещение убытков, включая упущенную выгоду, производится предприятиями, учреждениями и организациями, которым отведены земельные участки, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, деятельность которых вызывает ограничение прав пользователей земли или ухудшение качества их земель. Возмещению подлежат: стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или затраты по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства; убытки (затраты), вызываемые возникающими неудобствами землевладения и землепользования, убытки (затраты), необходимые для восстановления ухудшенного качества земель; убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователя земли, упущенная выгода. Оценка жилых домов, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений, расположенных на изымаемом или временно занимаемом земельном участке, а также находящихся за пределами этого участка, если дальнейшее их использование окажется невозможным, производится по сметной стоимости строительства новых зданий, объектов и сооружений, равных имеющимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым проектам). Следует отметить, что ЖК решает этот вопрос несколько по-иному (речь идет только о выкупной цене жилых помещений). Так, согласно ст. 32 ЖК РФ размер выкупной цены, так же как и другие условия соглашения, определяется самими сторонами. При этом, как подчеркивается в п. 7 ст. 32 ЖК РФ, выкупная цена определяется исходя из рыночной, а не инвентаризационной стоимости. При ее определении должны учитываться убытки, которые собственник несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае, если соглашением не предусмотрено сохранение права пользования изымаемым жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения), переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода. Собственник может вместо выкупной цены получить взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Для этого необходимо заключить соответствующее соглашение. Решение об изъятии жилого помещения подлежит государственной регистрации. После этого он может продолжать осуществлять правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением, в том числе производить необходимые затраты, обеспечивающие использование жилого помещения в соответствии с его назначением. При этом, как следует из смысла п. 5 ст. 32 ЖК РФ, эти затраты, даже если они значительно увеличивают стоимость изымаемого жилого помещения, не будут учтены при определении выкупной цены. Государственная регистрация решения об изъятии жилого помещения на практике производится как регистрация ограничения (обременения). Следует отметить, что это не совсем точно. В силу ст. 1 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" N 122-ФЗ под ограничениями (обременениями) понимаются установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении его прав. Решение об изъятии жилого помещения не стесняет собственника данного жилого помещения. Следовательно, оно не может рассматриваться как ограничение (обременение) прав собственника. Регистрация решения производится с целью обеспечения прав третьих лиц. Как известно, государственная регистрация носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию, обязан предоставить сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу (ст. 7 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Поэтому если, предположим, собственник жилого помещения, подлежащего изъятию, решил произвести отчуждение такого жилого помещения, то его приобретателю должно быть известно, что он получает жилье, которое вскоре будет (может быть) изъято. Кроме того, государственная регистрация имеет целью проверку законности решения об изъятии жилого помещения. Если орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, установит, что решение об изъятии жилого помещения принято неуполномоченным органом, или факт нарушения порядка подготовки и принятия решения (п. 2 ст. 32 ЖК), то в регистрации должно быть отказано. Органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в настоящее время является Федеральная регистрационная служба, которая является федеральным органом исполнительной власти не только в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и в сфере регистрации общественных объединений и политических партий, а также осуществляет правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата. В п. 4 ст. 32 ЖК РФ установлено императивное правило, согласно которому собственник жилого помещения не позднее чем за год до предстоящего изъятия данного помещения должен быть уведомлен в письменной форме о принятом решении об изъятии принадлежащего ему жилого помещения, а также о дате осуществленной государственной регистрации такого решения органом, принявшим решение об изъятии. Уменьшение указанного срока возможно только с согласия собственника. Возможны ситуации, когда соглашение о размере выкупной цены или других условиях выкупа не будет достигнуто. В таких случаях орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии жилого помещения, может предъявить в суд иск о его выкупе. Иск о выкупе жилого помещения может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику жилого помещения уведомления об изъятии жилого помещения. Таким образом, в данном случае применяется сокращенный срок исковой давности. Если собственник жилого помещения не согласен с решением об изъятии жилого помещения либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене жилого помещения или других условиях его выкупа, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, могут предъявить в суд иск о выкупе жилого помещения. Иск о выкупе жилого помещения может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику жилого помещения уведомления о принятии решения об изъятии земельного участка.
Название документа