Административный договор: порядок заключения, прекращение и ответственность за нарушение

(Старилов Ю. Н., Давыдов К. В.) ("Административное право и процесс", 2013, N 7) Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР: ПОРЯДОК ЗАКЛЮЧЕНИЯ, ПРЕКРАЩЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

Ю. Н. СТАРИЛОВ, К. В. ДАВЫДОВ

Старилов Юрий Николаевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Давыдов Константин Владимирович, доцент кафедры истории государства и права, конституционного права Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Анализируется порядок заключения административного договора, делается вывод о том, что основным способом заключения является акцептирование административной оферты; выделяются основания прекращения административных договоров по обстоятельствам как зависящим, так и не зависящим от воли сторон; отдельно рассматриваются вопросы контроля за административно-договорным процессом и ответственности за нарушение административных договоров.

Ключевые слова: административный договор, заключение административного договора, прекращение административного договора, контроль и ответственность за нарушение административного договора.

The administrative contract: the procedure of conclusion, termination and responsibility for the violation Yu. N. Starilov, K. V. Davydov

Analyzed the procedure for the conclusion of the administrative contract, it is concluded that the main way of conclusion is acceptance of the administrative offer; the grounds for termination of administrative contracts in the circumstances, as independent, and not dependent on will of the parties; administrative control over the contracting process, and responsibility for an administrative contract violations are separately considered.

Key words: administrative contract, the conclusion of the administrative contract, termination of the contract, control and responsibility for the violation of the administrative contract.

В научной литературе уже отмечалась важность изучения административных договоров не только с точки зрения материальных норм, но и через призму административно-процессуального права <1>. К сожалению, административно-договорный процесс до сих пор остается в известной мере "белым пятном" доктрины административного договора (и без того весьма обрывистой). Предлагаем начать анализ процессуальной стороны административно-договорного регулирования с вопросов заключения административных соглашений. -------------------------------- <1> См., напр.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. С. 445 - 446.

Как известно, гражданское законодательство связывает заключенность гражданско-правового договора со следующими обстоятельствами. Во-первых, с согласованием всех существенных условий договора (ст. 432 ГК РФ). Во-вторых, с соблюдением правовой природы договора (это касается реальных договоров и означает заключенность последних не только с момента согласования условий, но и передачи имущества, являющегося предметом последних). Наконец, в-третьих, с государственной регистрацией (если таковая предусмотрена актом гражданского законодательства (ст. 433 ГК РФ)). Насколько применимы эти положения к феномену административных договоров? Начнем с того, что реальные договоры в основной своей массе опосредуют очень древние имущественные отношения, зачастую предшествовавшие письменности и государственности (мена, заем и т. д.). Думается, именно по этой причине в целях защиты интересов сторон, передающих и получающих соответствующее имущество, гражданский законодатель и установил правило о том, что до передачи имущества договор не является заключенным (и, следовательно, не порождает никаких правовых последствий). Полагаем, что реальность сделок как принципиальное свойство неприменима к административным соглашениям. И не только ввиду преимущественно организационного (неимущественного) характера их содержания, но и по причине неактуальности рассмотренных выше первопричин зарождения феномена реальных сделок. Следовательно, административные договоры - это консенсуальные договоры, которые являются заключенными с момента согласования всех существенных условий. Впрочем, и здесь необходимо существенное уточнение. Далеко не всегда стороны соблюдают требования о достаточно детальном согласовании существенных условий. Нередко такая пробельность обусловлена объективной сложностью конкретизации названных условий, особенно это касается предмета административных соглашений, разделов об ответственности за их нарушение и т. п. Следовательно, отсутствие тех или иных существенных условий еще не должно означать незаключенности административных договоров. Исключение, видимо, должны составлять имущественные административные договоры: недостаточная конкретизация предмета должна будет влечь их незаключенность. Государственная регистрация административных договоров как условие заключенности также "распадается" на две ситуации. Государственная регистрация некоторых индивидуальных административных соглашений по правилам гражданского законодательства теоретически возможна (ведь ГК РФ, как правило, связывает государственную регистрацию с особым предметом договора - недвижимостью). Государственная регистрация же нормативного административного договора - самостоятельный феномен, не получивший даже примерного правового оформления. Думается, несоблюдение государственной регистрации нормативного административного соглашения также можно рассматривать как особое основание для неприменения его положений, в первую очередь к третьим лицам. Какими способами могут быть заключены административные соглашения? Напомним: гражданское законодательство выделяет два основных варианта. Первый (общий) подразумевает механизм акцептирования оферты (ст. 433 - 443 ГК РФ). Второй, специальный, имеет место при заключении договора на торгах в форме конкурса или аукциона (ст. 447 - 449 ГК РФ). Думается, оба этих варианта, пусть и в измененном виде, принципиально допустимы по отношению к административным соглашениям. Причем публичное право сохраняет те же акценты: основным способом является связка оферты и акцепта, а вспомогательным (специальным) - различные варианты торгов <2>. -------------------------------- <2> Примером последних можно назвать заключение служебного контракта на государственной гражданской службе по итогам прохождения конкурса.

Как справедливо отмечается К. В. Ходаковским, на уровне федеральных административно-правовых законов термины "оферта" и "акцепт" не упоминаются, но широко используются в подзаконных нормативных и индивидуальных актах. Добавим: даже если сами термины не закрепляются, то все равно механизм фактически работает. Это является оправданным, т. к. оферта и акцепт составляют основу для заключения любого - как частноправового, так и публично-правового - договора <3>. Согласно ст. 435 ГК РФ, оферта - это содержащее существенные условия договора, адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, являющееся достаточно определенным и выражающее намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Думается, большинство из закрепленных гражданским законодательством признаков оферты применимы и к предложениям о заключении административных соглашений. А именно: определенность, выраженность воли оферента на заключение договора, закрепление в оферте существенных условий договора. Что же касается конкретности адресата, для административно-правового регулирования, по нашему мнению, все же характернее публичная оферта (т. е. оферта, адресованная любому субъекту, отвечающему определенным требованиям). По крайней мере, для ситуаций, когда оферентом выступает властный субъект. При этом можно согласиться, что вариантом публичной оферты может выступать, например, приказ, утвердивший типовую форму публичного договора <4>. Также в научной литературе высказывалось справедливое суждение о том, что адресат административной оферты, как правило, является специальным субъектом, что проистекает из специфики соответствующих публичных отношений (служебные, внутриорганизационные и т. п.) <5>. -------------------------------- <3> Ходаковский К. В. Подготовка и заключение административного договора // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 5. С. 2 - 6. Автор предложил свою классификацию способов подготовки и заключения административных договоров: 1) на основе обязательного заключения; 2) на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; 3) на основе выбора контрагента путем проведения конкурса или аукциона; 4) на основе переговоров. Однако повторим: все эти способы есть частные случаи выработанных еще цивилистикой механизмов акцептирования оферты или торгов. <4> Ходаковский К. В. Указ. соч. <5> Там же.

Гражданское законодательство устанавливает общее правило о безотзывности оферты (ст. 436 ГК РФ). Такая позиция логически вытекает из природы гражданско-правовых отношений (с одной стороны, горизонтальных, а с другой стороны, имущественных), дабы защитить имущественные интересы другого равнопоставленного невластного субъекта - потенциального контрагента. Думается, административно-правовые договорные отношения требуют откорректировать это правило. Если заключение административного соглашения является обязательным в силу нормативного предписания, оферта должна быть безотзывной безотносительно юридической личности оферента и акцептанта. Если же такой договор не является обязанностью для обеих сторон, возможность отзыва может быть обусловлена спецификой оферента: невластный оферент должен иметь право ее отозвать, в то время как для властного она должна быть безотзывной. Также, естественно, безотзывны все публичные оферты (которые, напомним, характерны в первую очередь для публичных субъектов). Наконец, нельзя не сказать о механизме согласования условий. Вправе ли акцептант направлять акцепт на иных условиях (т. е. встречную оферту) или же он обязан безусловно принять сформулированные оферентом в одностороннем порядке условия административного договора? Думается, ситуация зависит от пропорции, "удельного веса" координационных и субординационных начал, степени императивности правового режима и природы согласуемых условий. Так, в нормативных соглашениях между властными субъектами координационное начало выражено максимально. Следовательно, в таких ситуациях наиболее применима модель взаимосогласованного договора. В отношении субординационных договоров, где оферентом выступает властный субъект (и, повторим, скорее всего, имеет место публичная оферта), порядок заключения административного договора обусловлен административным режимом. А значит, такие договоры тяготеют к режиму присоединения <6>. В субординационных соглашениях, где оферентом выступает невластный субъект, возможны различные сочетания названных моделей. Так, согласно ст. 105.19 НК РФ оферту ("заявление о заключении соглашения") в налоговый орган направляет налогоплательщик, отнесенный к категории крупнейших. Согласно ст. 105.22 НК РФ оферент наряду с необходимыми документами направляет в налоговый орган проект соглашения. Последний может принять данную оферту (и тогда мы можем говорить о договоре присоединения), отказать в заключении договора и, наконец, отправить со своими замечаниями проект на доработку (фактически в последнем случае имеет место встречная оферта). -------------------------------- <6> См., напр.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 457.

Изменение соглашения, как известно, означает корректировку его содержания при сохранении правовой связанности сторон. Наоборот, прекращение означает окончание такой правовой связи. При этом в научной литературе по гражданскому праву ведутся дискуссии (непринципиальные для данного исследования) по вопросу соотношения категорий "прекращение" и "расторжение" договора: рассматривать ли эти термины как однопорядковые (и тогда под прекращением понимается окончание договорного отношения вне и/или помимо воли сторон, а расторжение, наоборот, как волевое прекращение связи) либо как общее и частное? В дальнейшем обозначенные понятия будут использоваться как синонимы (с необходимыми уточнениями). Также напомним: гражданское законодательство закрепляет три способа изменения/расторжения договора: 1) по соглашению сторон; 2) в одностороннем порядке; 3) в судебном порядке. Попробуем проанализировать, в какой мере названные способы сопрягаются с различными видами административных договоров и какие основания к ним применимы. 1. Прекращение административного договора. 1.1. Прекращение административного договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон: 1.1.1. Прекращение договора в силу истечения его срока. Очевидно, оно применимо лишь к срочным административным договорам. Напомним при этом: гражданское законодательство исходит из общего правила о том, что истечение срока договора не прекращает не исполненных по нему обязательств (ч. 3 ст. 425 ГК РФ). Полагаем, это правило применимо и к административным договорным отношениям. Отдельно упомянем о срочных административных договорах, заключение которых обязательно для обеих сторон в силу требований законодательства. К таковым относятся, например, соглашения с Многофункциональными центрами (далее - МФЦ). В таких случаях, думается, необходимо нормативно устанавливать правила об их перезаключении (при условии, что правовая цель не достигнута исчерпанным договорным правоотношением). 1.1.2. Прекращение административного договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Согласно ч. 1 ст. 451 ГК РФ изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Думается, данная модель в первую очередь применима к имущественным субординационным административным договорам, а также нормативным соглашениям. При этом в случае прекращения по такому основанию субординационного имущественного договора по инициативе властного контрагента интересы невластной добросовестной стороны должны быть защищены, например, повышенными выплатами (компенсациями). Также поясним: прекращение в данном случае подразумевает механизм расторжения (по согласованию воль сторон или в судебном порядке). Думается, автоматическое прекращение административного договора по данному основанию невластным субъектом некорректно, т. к., во-первых, его исполнение в связи с изменением обстоятельств все же юридически и фактически возможно, хотя и затруднено, а во-вторых, односторонняя квалификация обстоятельств в качестве существенно изменившихся чревата злоупотреблениями. Наделение же властной стороны таким правом, в принципе, возможно. Более того, пользуясь французской терминологией, последнее проистекает из прерогатив администрации (публичной службы). 1.1.3. Прекращение договора невозможностью его исполнения. Такая невозможность может быть обусловлена как фактическими, так и юридическими обстоятельствами. 1.1.3.1. Примером фактической невозможности может служить смерть (ликвидация) контрагента, когда правопреемство недопустимо. В принципе, подобная ситуация может быть с невластными субъектами. Однако ликвидация властного участника административного договора всегда должна быть сопряжена с правопреемством, хотя бы и частичным. Еще один пример - прекращение финансирования. Вышеупомянутые МФЦ уже сейчас ежегодно обходятся бюджетам всех уровней в десятки миллиардов рублей. И если пока речь идет лишь об открытии все новых и новых центров, то рано или поздно (особенно в случае обострения финансово-экономического кризиса) дефицит средств может стать очень острым фактором. Как быть в этом случае? Видимо, многое будет зависеть от того, подвергнется ли корректировке соответствующее законодательство. Если предоставление публичных услуг на базе МФЦ будет и в дальнейшем квалифицироваться как непременная обязанность соответствующих властных субъектов, прекращение их предоставления будет недопустимо даже ввиду ограниченности финансовых средств. 1.1.3.2. Юридическая невозможность исполнения административного договора, думается, может быть связана в первую очередь с изменением правового массива. И здесь нужно различать две ситуации. 1.1.3.2.1. Изменения законодательства, заключающиеся в принятии публичным субъектом нормативного акта, делающего реализацию административного договора невозможным или нецелесообразным. При этом следует помнить, что многие административные договоры заключаются лишь в силу прямого правового санкционирования такой возможности. Следовательно, достаточно просто отменить нормы, "легализующие" административный договор, чтобы его дальнейшее заключение и/или исполнение стало бы невозможным. Впрочем, для имущественных (особенно субординационных) административных договоров данное правило должно применяться с известной осторожностью. 1.1.3.2.2. Отдельно следует упомянуть о корректировке правового массива, заключающейся в отмене административного акта, на основании которого был принят административный договор. Если первый оказался недействительным, то это должно, по общему правилу, влечь отмену второго. Однако если отмена административного акта была реализацией "прерогатив суверена", то здесь нужна комплексная оценка ситуации, особенно в случае с имущественными административными соглашениями, дабы не повредить стабильности публичного правопорядка и имущественного оборота. 1.2. Прекращение административного договора по обстоятельствам, зависящим от воли сторон. 1.2.1. Прекращение административно-правового договорного отношения надлежащим исполнением. Ясно, что это основание применимо лишь к тем административным соглашениям, которые подразумевают конкретный правовой результат и носят правоприменительный характер. Думается, это основание ближе всего к субординационным имущественным правоприменительным административным договорам. 1.2.2. Прекращение административного договора по соглашению сторон. Думается, подобное правомочие логически вытекает из самой природы договорного регулирования. Впрочем, здесь должно быть известное ограничение. Если заключение административного договора обязательно для обеих сторон и связано с реализацией объективно необходимых публичных функций, подобное прекращение возможно лишь при перезаключении нового договора. 1.2.3. Прекращение административного договора ввиду его нарушения контрагентом. В административно-правовой литературе возможность подобных односторонних действий рассматривается в качестве универсальной прерогативы для добросовестной стороны в отношении недобросовестной. Особенно когда добросовестной стороной выступает властный субъект <7>. Полагаем, названное правомочие применимо лишь для субординационных ненормативных административных договоров, заключение которых не является обязательным для обеих сторон. Во всех же остальных случаях - когда заключение обязательно, либо договор по содержанию является нормативным, либо заключен между властными контрагентами - прекращение административного договора в одностороннем внесудебном порядке вряд ли целесообразно, ибо таковое может противоречить интересам публичного правопорядка. -------------------------------- <7> См., напр.: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 45 - 46.

Наконец, прекращение (расторжение) административного договора по данному основанию должно быть возможным не при любом, но существенном нарушении соглашения. Главным основанием изменения (приостановления) административных соглашений должно являться уже рассмотренное выше существенное изменение обстоятельств - как фактических, так и юридических. Думается, все основные выводы по расторжению по соответствующим основаниям административных договоров в полной мере применимы и здесь <8>. -------------------------------- <8> Примечательна норма § 60 Закона ФРГ от 25 мая 1976 г. "Об административном производстве" ("административных процедурах"): "Если правоотношения, существенные для определения условий договора, изменились с момента его заключения столь значительно, что от одной из сторон невозможно требовать прежнего исполнения по договору, то эта сторона может потребовать приведения договора в соответствие с изменившимися правоотношениями либо расторгнуть договор, если приведение его в соответствие не представляется возможным или не может быть потребовано. Административный орган может также расторгнуть договор, чтобы предотвратить или устранить причинение тяжкого вреда общему благу". См.: Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsshutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: Пер. с нем. / В. Бергман, введ., сост. М., 2007. С. 51.

Нельзя не согласиться с утверждением о том, что контроль за надлежащим заключением, исполнением, изменением и прекращением административного договора есть одна из прерогатив государственно-властного контрагента <9>. Особое значение контроль за исполнением административно-договорных обязательств будет приобретать по мере внедрения модели контрактов "полного жизненного цикла" <10>. Какие субъекты за пределами договорной правовой связи могут быть наделены таким полномочием? На этот вопрос в настоящее время сложно дать исчерпывающий ответ. В том числе ввиду неразвитости отечественного административного законодательства. Здесь, по нашему мнению, возможны следующие варианты. Во-первых, прокуратура - как универсальный надзорный орган. Во-вторых, органы исполнительной власти, наделенные контрольно-надзорными полномочиями и/или полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере/отрасли управления. Например, бюджетные соглашения очевидно "тяготеют" к компетенции Минфина РФ и соответствующих региональных, муниципальных органов. Соглашения с МФЦ могут стать предметом контроля со стороны как Минрегиона РФ (ведь они заключаются "на местах"), Минюста РФ (как соглашения, корректирующие или могущие корректировать действующую систему административного законодательства), так и Минэкономразвития РФ, осуществляющего мониторинг проведения административной реформы. Наконец, в-третьих, важно корректно очертить границы и объем судебного надзора в целях недопущения вторжения одной ветви власти в дискреционные полномочия другой. Думается, предметом судебного надзора должна быть проверка лишь законности организационных административных соглашений. А вот в отношении имущественных субординационных соглашений (по крайней мере, на период борьбы с коррупцией, о которой так много в последнее время говорится) можно было бы допустить также и проверку обоснованности и целесообразности их заключения, исполнения и прекращения <11>. -------------------------------- <9> См., напр.: Демин А. В. Указ. соч. С. 46 - 47. <10> Попытки внедрения подобной модели административно-договорных отношений, призванной существенно повысить их результативность и эффективность, предпринимаются в настоящее время, как известно, в сфере дорожного строительства и государственного оборонного заказа. Будем надеяться, что она приживется и позволит сориентировать контрагентов публичной стороны на максимально качественное исполнение своих обязанностей. <11> Вспомним многочисленные скандальные истории с государственными закупками по завышенным ценам предметов, необходимость в которых не всегда очевидна.

Какие же последствия могут повлечь нарушения административных договоров их сторонами? Как справедливо отмечается в научной литературе, обеспеченность таких договорных обязательств довольно многообразна и включает меры как организационные, так и правовые, экономические <12>. Организационные последствия выделить несложно. Как правило, это приостановление (до устранения нарушения) или даже расторжение административного договора. Однако, как уже говорилось выше, подобные меры весьма спорны в случае соглашений, заключение которых обязательно в силу предписаний законодательства <13>. -------------------------------- <12> Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 184. <13> Многие соглашения с МФЦ устанавливают правило об их приостановлении до устранения нарушений контрагентом. Однако здесь возникает вопрос: как быть с заявителями, которые внезапно и помимо их воли лишаются возможности реализации права на получение государственной (муниципальной) услуги на базе МФЦ?

Одним из существенных условий административных договоров нередко обозначается раздел об ответственности сторон за их нарушение. Однако на практике такие разделы часто носят сугубо бланкетный характер. Иначе говоря, последние, как правило, лишены конкретного юридического содержания. Не отрицая того очевидного факта, что нарушение административных договоров может влечь дисциплинарную, материальную, административную и иные виды ответственности, попробуем ответить на следующий вопрос: возможна ли в таких случаях компенсаторная имущественная ответственность? В настоящее время в научной литературе по данному вопросу ведутся дискуссии, высказываются полярные точки зрения <14>. Полагаем, что установление имущественных способов обеспечения организационных обязательств противоречит теории права: акцессорные и основные обязательства должны быть одноприродными. Следовательно, необходимо учитывать, является ли нарушенный договор или отдельное нарушенное условие по содержанию имущественным или организационным, а также нормативным или индивидуальным, координационным или субординационным. Нарушение имущественных ненормативных субординационных договоров (например, концессионных договоров, договоров поставок для государственных нужд и т. п.) вполне может повлечь имущественные санкции, в т. ч. пени, неустойки, возмещение убытков и т. п. Нарушения нормативных координационных соглашений (например, договоров об организации проведения совместных контрольно-надзорных мероприятий) далее всего отстоят по своей природе от имущественных санкций. В отношении остальных, "промежуточных" типов административных договоров (смешанных организационно-имущественных, (под)нормативных имущественных субординационных и т. д.) допустимые виды последствий могут варьироваться <15>. -------------------------------- <14> См., напр.: Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7. <15> Вспомним служебные контракты, часть условий которых носит имущественный характер, а часть - организационный. За нарушения служебной дисциплины, т. е. организационной компоненты, законодатель справедливо устанавливает лишь неимущественные (дисциплинарные) санкции. А вот материальные проступки влекут имущественную материальную ответственность государственных служащих.

Но остается открытым вопрос: каковы неблагоприятные последствия для нарушителя организационных договоров? Для недобросовестных контрагентов нормативных организационных договоров, заключение которых не является обязательным в силу требований законодательства, видимо, какие-либо иные, кроме расторжения, санкции придумать сложно (ввиду слабой развитости в российском законодательстве конституционно-правовой ответственности). Действительно, если один из органов публичной власти "передумал" исполнять заключенный с другим органом нормативный договор, то кто может его заставить исполнить такое соглашение или тем более привлечь к ответственности? Ситуация с обязательными организационными договорами сложнее, ведь они по определению должны быть не только заключены, но и надлежаще исполняться. В этой ситуации, по нашему мнению, остается лишь назначить должностное лицо, ответственное за реализацию соответствующего соглашения, и привлекать его к дисциплинарной и/или административной ответственности за соответствующие нарушения.

Название документа