Право собственности государства на бюджетные средства
(Макаров А. В.) ("Финансовое право", 2005, N 12) Текст документаПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА НА БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА
А. В. МАКАРОВ
Макаров А. В., директор юридического института Читинского государственного университета, кандидат юридических наук.
Практика работы подразделений по борьбе с экономическими преступлениями свидетельствует о росте фактов злоупотреблений должностных лиц федеральных и местных органов исполнительной власти при обеспечении государственных закупок продукции. Товары закупаются по завышенным ценам, в результате чего бюджетные средства используются неэффективно и зачастую в ущерб федеральному бюджету. Так, сотрудниками ГУБЭП СКМ МВД России выявлено хищение 41 млн. рублей бюджетных средств, выделенных Правительством Российской Федерации Минтруду России на государственную закупку товаров для учреждений социальной защиты, которое совершили руководители коммерческой фирмы "Б." путем мошенничества в ходе выполнения государственного контракта путем поставки в 92 учреждения соцзащиты (детские дома, интернаты и др.) 48 субъектов Российской Федерации товаров ненадлежащего качества <*>. -------------------------------- <*> См.: Акименко Е. В. Состояние преступности в сфере экономики. СПб., 2003. С. 36.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" в целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны размещаться на торгах (конкурсах). Однако не всеми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполняются требования данного Указа. Учитывая изложенное, следовало бы не реже одного раза в год включать в план Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в сфере экономики для рассмотрения вопрос о выполнении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", в частности при проведении конкурсов (тендеров) по выбору предприятий и организаций для выполнения государственных контрактов по закупке продукции, выполнению работ и услуг для государственных нужд. Кроме того, в поднятом вопросе слишком много проблем и все они связаны в той или иной мере с несовершенством действующего законодательства, регулирующего государственные закупки. В связи с этим следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ в ст. 71 содержит положение, согласно которому тендеры производятся в случае, если сумма закупки превышает 2000 минимальных размеров оплаты труда. На практике чиновники разбивают сумму заказа на части, каждая из которых не превышает указанной суммы. В результате конкурс не производится, товары закупаются по завышенной стоимости, чиновник берет за это взятку. Учитывая, что 2000 минимальных размеров оплаты труда составляют сумму в 1 млн. 200 тысяч рублей, можно представить, что размеры ущерба, причиняемого государству ежегодно в связи с существованием минимального ценза в 2000 минимальных размеров оплаты труда, огромны. Не говоря уже о размерах незаконного обогащения чиновников. Более того, в существующем в настоящее время законодательстве, регулирующем проведение конкурсов по закупке товаров, работ и услуг на основе государственных или муниципальных контрактов, наблюдается целый ряд противоречий. Это происходит по той причине, что если ранее порядок осуществления государственных закупок регулировался одним нормативным правовым актом - Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 <*>, то в настоящее время порядок осуществления закупок на государственные нужды регулируется Федеральным законом от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" <**>. Порядок осуществления закупок на нужды субъектов Федерации регулируется нормативными правовыми актами субъектов РФ. Например, Закон г. Москвы от 15 мая 2002 г. N 26 "О городском государственном заказе" устанавливает общие принципы правовых и экономических отношений, возникающих при формировании, размещении и исполнении на контрактной основе городского государственного заказа на поставку товаров, производство работ и оказание услуг в целях обеспечения городских нужд, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы <***>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 15. Ст. 1756. <**> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 19. Ст. 2302. <***> См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 25.
Порядок осуществления закупок на муниципальные нужды регулируется соответствующими нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В целях предотвращения злоупотреблений при закупке товаров, работ и услуг, осуществляемых на основе государственных или муниципальных контрактов, из текста ст. 71 БК РФ следует убрать указание на сумму в 2000 минимальных размеров оплаты труда, начиная с которой проводится конкурс. В этом случае любые государственные закупки будут проводиться на конкурсной, а следовательно, гласной и открытой основе. В связи с этим предложением ст. 71 БК РФ необходимо изложить в следующей редакции: "Все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов". Предлагаемое изменение потребует внести ряд поправок в действующую систему осуществления подобного рода закупок. Однако технически это вполне осуществимо и больших проблем вызвать не может. В целом эффективность функционирования бюджетной системы Российской Федерации от предложенного изменения только выиграет, так как одним из основных ее факторов является криминогенная устойчивость, то есть отсутствие условий для совершения преступлений. Значительное число преступлений при расходовании бюджетных средств совершается при проведении взаимозачетов. Так, Счетной палатой РФ ежегодно в ходе проведения контрольных мероприятий в отношении участников денежных зачетов и расчетов фиксируются те или иные нарушения. Нередко эти материалы являются основанием для привлечения виновных к уголовной ответственности. Практика проведения подобного вида расчетов между хозяйствующими субъектами и федеральным бюджетом имеет целый ряд негативных аспектов. При проведении вышеназванных расчетов фактически происходит искажение реального положения по исполнению федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. На суммы проведенных зачетов происходит увеличение доходной части бюджета в части поступления налоговых платежей и расходных статей федерального бюджета, связанных с финансированием расходов федерального бюджета, подлежащих зачету. Вместе с тем реально никаких налогов и платежей в федеральный бюджет не поступает, и соответственно на суммы зачетов реально не происходит финансирование расходных статей бюджета. В реальности происходит только погашение задолженности предприятий-недоимщиков (как правило, коммерческих структур, относящихся к нефтеснабжающим организациям и предприятиям энергетики) по платежам в федеральный бюджет и прекращение начислений штрафных санкций на указанное погашение в условиях отсутствия фактической задолженности этих предприятий-недоимщиков. Данное положение не влияет на финансирование и изменение объемов дефицита федерального бюджета, однако существенно "улучшает" отчетные показатели и положение дел с собираемостью налогов, дает ложное представление об исполнении расходных статей бюджета. При отсутствии задолженности бюджетополучателей перед недоимщиками федерального бюджета за реально поставленную продукцию (работы, услуги) зачеты проводились по следующим схемам: - проведение зачетов в счет предоплаты поставки продукции. В этом случае поставки растягивались сроком до года. В результате фактически за счет средств федерального бюджета коммерческим организациям предоставлялись документально не оформленные налоговые кредиты или беспроцентные ссуды. Фактическое финансирование расходов федерального бюджета происходило на даты реального осуществления поставок, которые ни в коей мере не согласовывались с финансовой отчетностью, что искажало отчетные данные об исполнении как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации; - искусственное создание кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации перед поставщиками. При этом в ряде случаев заключались договора о покупке администрациями областей векселей поставщиков-недоимщиков федерального бюджета. Оплата за полученные по договорам купли-продажи векселя не производилась. Зачет проводился именно в части погашения задолженности по оплате купленных ценных бумаг (векселей), срок погашения которых составлял, как правило, более года от даты проведения зачета. Указанные векселя могли быть использованы в виде платежного средства за поставленную в неопределенном будущем продукцию. Таким образом, бюджетополучатели реально не финансировались из федерального бюджета до того момента пока либо не происходила поставка продукции, либо не реализовывались векселя. Реализация векселей с дисконтом способствовала возникновению значительных потерь для бюджетополучателей, а в ряде случаев и федерального бюджета при отнесении данных потерь, например, на удорожание стоимости выполненных работ по федеральным целевым программам. В целях исправления создавшейся ситуации в данном направлении необходимо: внести изменения и дополнения в действующее банковское и налоговое законодательство в части лицензирования деятельности банков по осуществлению налоговых платежей, а также порядка отзыва и приостановления действия банковских лицензий; принять меры к усилению контроля со стороны Федерального казначейства за деятельностью региональных казначейств при использовании бюджетных средств; органам внутренних дел и прокуратуры провести совместные проверки целевого использования бюджетных средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ. Право собственности государства на бюджетные средства нарушается нецелевым расходованием бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов. Это наиболее распространенное правонарушение (а с 16 декабря 2003 года - преступление), совершаемое на стадии расходования бюджетов. В результате совершения этих преступлений российский бюджет теряет огромные суммы. Данные правонарушения характеризуются также тем, что руководители бюджетных учреждений довольно часто материальные ценности приобретают по необоснованно завышенным ценам. Материальный ущерб от преступной деятельности только в социально-бюджетной сфере ежегодно составляет свыше 1 млрд. рублей. Нельзя не отметить, что преступлений в бюджетной сфере совершается огромное количество. Так, по Новосибирской области в 2002 году выявлено 274 преступления, совершенных в бюджетной сфере <1>. В том же году в Нижегородской области выявлены 1900 аналогичных преступлений <2>. Генеральный прокурор Российской Федерации В. Устинов в своем ежегодном докладе сообщил, что в 2001 году по преступлениям в бюджетной сфере в суды направлено свыше 25 тыс. уголовных дел <3>. Ущерб, нанесенный такими негативными социально-правовыми явлениями, исчисляется внушительными цифрами. К сожалению, согласно существующим формам отчетности, точно определить эту сумму не представляется возможным, так как полная информация о совершаемых на территории Российской Федерации преступлениях обрабатывается в главном информационном центре МВД России. По состоянию на 2004 год в ЦСИ ГИЦ МВД России обрабатывается 87 форм отчетности, и только в одной форме отчетности существуют четкие данные, однако отражающие лишь сумму неуплаченного в бюджет налога. Это Ф-052, согласно которой сумма неуплаченного налога в 2003 году составила 4808692 тысячи рублей <4>. Все остальные данные "растворены" в информации о преступлениях, совершаемых в других сферах экономики. В перечисленных формах отчетности нет ни одного подзаголовка со словом "бюджет". И получить конкретную информацию о состоянии преступности в бюджетной сфере невозможно. Очевидно, ситуация требует изменения, однако, не зная реального уровня преступности в бюджетной сфере, ее структуры, динамики, криминологическую характеристику лиц, совершающих такие преступления, не представляется возможным разработать эффективные меры по предупреждению таких преступлений. -------------------------------- <1> См.: Дрокова Ю. Прокуратура Новосибирской области провела проверку исполнения областного бюджета 2001 г. // Новая Сибирь. 2002. 19 апреля. N 16 (500). <2> См.: http://www. dzr. ru/news/032002/150302.php4. <3> См.: Устинов В. Жуликов "при исполнении" накажем. http://faqs. yaroslavl. ru/aifarhiv/r1.shtml? r255.txt. <4> См.: Сводный отчет по России за январь-декабрь 2003 г. Кн. 1. Россия. ГИЦ МВД России. 2004. С. 2.
Название документа