Актуальные вопросы договора поставки для государственных нужд: анализ законодательства и судебной практики
(Габитов Р. Р.) ("Юрист", 2013, N 14) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД: АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
Р. Р. ГАБИТОВ
Габитов Равшан Райхонович, юрист, магистрант кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В данной статье проводится анализ механизма правового регулирования договора поставки для государственных нужд.
Ключевые слова: договор, правовое регулирование, закупка, поставка товаров, государственные и муниципальные нужды.
Topical issues the supply agreement for state needs: analysis of the legislation and judicial practice R. R. Gabitov
This article contains an analyses of the mechanism of legal regulation of the supply agreement for state needs.
Key words: contract, legal regulation, procurement, delivery of goods, state and municipal needs.
Актуальность данной темы заключается в том, что, во-первых, выполнение государственного заказа является инструментом эффективного осуществления публично-правовым образованием возложенных на него функций и, как следствие, реализации потребностей всего общества. В частности, посредством заключения государственного контракта поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности страны, обеспечивается жизнеспособность экономической и образовательной системы. Во-вторых, формально-определенные способы закупки товаров для государственных или муниципальных нужд выступают средством поддержки малого и среднего бизнеса, стимулом для развития регионов и муниципалитетов. Как верно заметил К. А. Зимин, "если государство использует открытые для общества и экономически обоснованные формы удовлетворения своих нужд, то коммерческие организации получают возможность участия в этом процессе на основе честной конкуренции, что стимулирует их развитие" <1>. -------------------------------- <1> Зимин К. А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 3.
С 1 января 2006 г. в Российской Федерации действует новый закон о государственных закупках - Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 30.12.2012) // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Отношения, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, регулируются ГК РФ как один из видов договора купли-продажи <3>. Основная цель норм § 4 гл. 30 ГК РФ состоит в закреплении законоположений, которые учитывают такую особенность данных правоотношений, как участие в них государства. -------------------------------- <3> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (в ред. от 14.06.2012) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Действие этого Закона распространяется на отношения, возникающие при размещении оборонного заказа, а также формирование государственного резерва. Нормы этого Закона носят как бы общий характер для отношений государственных и муниципальных поставок. Вместе с тем особенности размещения государственного оборонного заказа, а также заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами (п. 3 ст. 1 Закона о государственных поставках). При этом Закон о государственных поставках остается головным. Наряду с нормативно-правовыми актами, регулирующими общие вопросы поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, существует ряд специальных законов, посвященных правовому регулированию государственного оборонного заказа, закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для удовлетворения нужд публично-правового образования. Законоположения относительно государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих содержатся в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <4>. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2012) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Кроме того, ряд подзаконных актов содержит в себе нормы, определяющие порядок правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, в частности Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" <5>. -------------------------------- <5> Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 N 722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт (гражданско-правовой договор бюджетного учреждения) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков" (в ред. от 28.03.2012) // СЗ РФ. 2009. N 38. Ст. 4477.
В целом анализ системы источников правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд позволяет, исходя из особенностей регламентации определенных групп отношений, выделить: во-первых, нормативно-правовые акты, определяющие понятийно-категориальный аппарат в сфере государственного заказа (например, ГК РФ, Закон о размещении заказов); во-вторых, нормативно-правовые акты, регулирующие способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд (например, Закон о размещении заказов); в-третьих, нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные виды государственного заказа (например, Закон о государственном оборонном заказе <6>); -------------------------------- <6> Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.
в-четвертых, нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение субъектов - участников отношений, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд (например, Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <7>). -------------------------------- <7> Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
Таким образом, современное законодательство в сфере государственного заказа восприняло конструктивный опыт правового регулирования данных отношений, сформулированный в ранее действовавшем законодательстве. Однако многие ранее существовавшие правила в области поставки товаров для государственных нужд, которые могли бы повысить эффективность правового регулирования рассматриваемых отношений, не получили законодательного закрепления на современном этапе. Решающим фактором для повсеместного утверждения института государственного заказа стало в настоящее время принятие Закона о размещении заказов. В указанном выше нормативном правовом акте законодателем была предпринята попытка унифицировать законодательство о размещении государственных и муниципальных заказов. Следует признать, что Закон о размещении заказов не смог разрешить все имеющиеся вопросы, и до сих пор остаются актуальными проблемы повышения эффективности правового регулирования в данной сфере. Представляет интерес рассмотрение отдельных практических аспектов правового регулирования договора поставки для государственных нужд. Допустим, что федеральное бюджетное учреждение намерено приобрести право на использование конкретного объекта интеллектуальной собственности у правообладателя на основании лицензионного договора. В этом случае необходимо размещение заказа в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", и заключение государственного контракта. Статья 161 БК РФ <8> предусматривает возможность заключения бюджетным учреждением как государственных контрактов, так и иных договоров. Однако из содержания ст. 5 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) следует, что заключение иного гражданско-правового договора возможно только в том случае, если его цена не превышает установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ). Причем размещение заказа и заключение государственного контракта требуются и в том случае, если финансирование будет осуществляться не за счет средств бюджета, а за счет внебюджетных источников (ч. 1 ст. 3 Закона N 94-ФЗ). -------------------------------- <8> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В соответствии со ст. 70, 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в т. ч. направленных на выполнение функций бюджетного учреждения, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. В ст. 55 Закона N 94-ФЗ предусмотрены случаи, когда возможно размещение заказа у единственного поставщика. Что касается приобретения прав на использование объектов интеллектуальной собственности, то и в этом случае заключается государственный контракт, т. е. федеральное бюджетное учреждение действует от имени Российской Федерации. Договоры, заключенные с нарушением порядка, предусмотренного Законом N 94-ФЗ, признаются недействительными (ничтожными) сделками как противоречащие ст. 70, 72 БК РФ. Суды указывают на то, что заключение не государственного (муниципального) контракта, а иного гражданско-правового договора возможно только в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ (например, Постановления ФАС Уральского округа от 25.03.2009 N Ф09-1589/09-С1 <9>, Десятого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2010 по делу N А41-43219/09 <10>). Никаких исключений для случаев приобретения прав на использование объектов интеллектуальной собственности не предусмотрено. -------------------------------- <9> Постановление ФАС Уральского округа от 25.03.2009 N Ф09-1589/09-С1 по делу N А34-2693/2008. <10> Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2010 по делу N А41-43219/09.
Следует отметить, что такая ситуация, за некоторыми исключениями, изменится с 1 января 2011 г., т. е. с момента вступления в силу всех положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Значительные изменения относительно правового положения бюджетных учреждений внесены в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, а также в Закон N 94-ФЗ. Бюджетные учреждения будут выступать уже не от имени государства, а от собственного имени, т. е. будут заключать не государственные контракты, а иные гражданско-правовые сделки. Обязательства по таким договорам будут не бюджетными, а собственными обязательствами бюджетного учреждения. Однако требование о размещении заказа в соответствии с Законом N 94-ФЗ для бюджетных учреждений сохранится. Таким образом, бюджетное учреждение в любом случае обязано разместить заказ в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом. Заключение государственного контракта будет необходимо, если стоимость сделки превысит 100 тыс. руб. Рассмотрим следующий случай. Например, в проект государственного контракта включены условия, предусматривающие право заказчика в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязательств по данному контракту. Это является нарушением Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В соответствии со ст. 310 ГК РФ <11> односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства. -------------------------------- <11> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 11.02.2013) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Если односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично допускается законом или соглашением сторон, такой договор считается соответственно расторгнутым или измененным (п. 3 ст. 450 ГК РФ). Расторжение государственного или муниципального контракта возможно исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ч. 8 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). Данная норма фактически указывает, что односторонний внесудебный отказ от исполнения договора в отношении государственных и муниципальных контрактов не допускается. Однако необходимо заметить, что Федеральным законом от 30.12.2008 N 308-ФЗ <12> в данную норму были внесены изменения: специально подчеркнуто, что расторжение контракта возможно исключительно по этим основаниям. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 30.12.2008 N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 16.
Таким образом, можно сделать вывод о недопустимости одностороннего расторжения государственного или муниципального контракта и, соответственно, включения такого условия в проект контракта (см. п. 11 Обзора практики рассмотрения споров по договорам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 25 декабря 2009 г.) <13>, Постановления ФАС Московского округа от 15.06.2010 N КГ-А40/5417-10 <14>, от 21.01.2010 N КА-А40/15005-09 <15>). -------------------------------- <13> Обзор практики рассмотрения споров по договорам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 25.12.2009) // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. 2010. N 1. <14> Постановление ФАС Московского округа от 15.06.2010 N КГ-А40/5417-10 по делу N А40-119842/09-132-814. <15> Постановление ФАС Московского округа от 21.01.2010 N КА-А40/15005-09 по делу N А40-9894/09-17-69.
Однако необходимо обратить внимание, что в судебной практике существует и иная позиция, согласно которой в контрактах может быть предусмотрена возможность одностороннего расторжения (см. Определение ВАС РФ от 18.08.2008 N 10363/08 <16>, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.06.2009 N А56-42633/2008 <17>). При этом необходимо иметь в виду, что данная судебная практика складывалась на основе результатов рассмотрения споров по правоотношениям, возникшим в период действия прежней редакции ст. 9 Закона N 94-ФЗ, т. е. до внесения вышеуказанных изменений. -------------------------------- <16> Определение ВАС РФ от 18.08.2008 N 10363/08 по делу N А40-30777/07-145-200. <17> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.06.2009 по делу N А56-42633/2008.
Таким образом, данные действия являются нарушением указанного Закона. В настоящее время законодательство, регулирующее частные и публичные отношения, возникающие в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, нуждается в дополнениях и доработке. Как уже было отмечено ранее, сам процесс, в ходе которого определяются организации, которым предстоит осуществлять государственный или муниципальный заказ, является процессом непрозрачным, подозрительным и недемократичным. Виной тому именно недостатки в законодательстве. Ведь правовая база, действующая ныне, и основанные на этой базе механизмы регулирования частных и публичных отношений, возникающих в указанной сфере, позволяют, вопреки смыслу, заложенному в этой законодательной базе, а также принципам, на основании которых вообще осуществляется деятельность по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, совершать ряд нарушений, как раз и делающих данный процесс непрозрачным и недемократичным. Статистика показывает, что большая часть конкурсов, проводимых для выявления фирм-поставщиков, организована с нарушением тех или иных требований. Зачастую в конкурсах участвуют фирмы, тем или иным образом "приближенные" к лицам, имеющим непосредственное отношение к самой организации таких конкурсов. Это не может не наталкивать на мысль о коррупционном сговоре между некоторыми участниками и организаторами. Однако, как правило, это становится ясно гораздо позднее, уже после того, как фирма-поставщик будет выбрана. Другим, не уступающим по тяжести наносимого данному конкурсному процессу вреда, а именно вреда его демократичности, объективности, является нарушение, связанное с дезинформацией потенциальных участников-поставщиков, или непредоставление широкому слою юридических лиц, квалифицирующихся на данной отрасли предпринимательской деятельности, сведений о месте, времени, сути конкурса, либо предоставление таких сведений, но исключительно узкому кругу интересующих организаторов фирм-поставщиков. Естественно, это далеко не все нарушения, препятствующие эффективному регулированию отношений, возникающих в данной сфере, к сожалению, на сегодняшний день их гораздо больше. Однако такое положение дел, как показывает практика, за последнее десятилетие стало нормой. Конечно, существует коэффициент отклонения от этой нормы, но он крайне незначителен, что дает право надеяться на то, что в скором времени государство наконец-таки возьмется за модифицирование уже существующей нормативной базы, регулирующей данные вопросы, и дополнит ее новыми нормами, пресекающими любые возможности отбора поставщиков для государственных или муниципальных нужд вопреки закону.
Название документа