Публично-правовые образования как субъекты гражданского права
(Павлодский Е. А.) ("Цивилист", 2006, N 1) Текст документаПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
Е. А. ПАВЛОДСКИЙ
Е. А. Павлодский, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена субъекту гражданского оборота, который в литературе чаще всего обозначается понятием "юридическое лицо публичного права". Это понятие было известно российским дореволюционным <1> и современным ученым <2>, его выделяет зарубежный законодатель <3>. -------------------------------- <1> Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. М., 1898. С. 516; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122. <2> Кулагин М. И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1970. С. 35; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 16. <3> Так, в ст. 298 Гражданского кодекса Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права. Гражданский кодекс Квебека / Науч. ред. О. М. Козырь, А. А. Маковская. М., 1999. С. 77; Часть III второй главы ГГУ названа "Юридические лица публичного права". Германское право. Часть I / Науч. ред. В. В. Залесский. М., 1996. С. 29.
Сложность характеристики этих субъектов определяется отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве. Вместе с тем десятилетняя практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации подтвердила необходимость учета особенностей и специфики регулирования гражданских отношений с участием этих лиц <4>. -------------------------------- <4> См., например: Суханов Е. А. Система частного права // Вестник МГУ. Серия: Право. 1994. N 4. С. 26 и др.; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 127; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59.
Публично-правовые образования в форме юридических лиц
Юридическое лицо - это исключительно гражданско-правовое понятие, независимо от его вида, правоспособности и других особенностей. Наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде. Понятие "юридическое лицо публичного права" означает, что данное публичное образование создано на основании законодательных актов, а не учреждено в силу гражданско-правовых договоров <5>, наделено властными полномочиями <6>, способно участвовать в гражданском обороте. Так, А. В. Венедиктов отмечает, что в буржуазном законодательстве к ним подходят лишь как к участникам гражданского оборота <7>. Известный цивилист Е. А. Флейшиц указывала на переход в позднем римском праве от "казны - объекта права" к "казне - субъекту права" <8>. Для гражданского права существенными являются не публичные функции данного лица, а его правосубъектность. -------------------------------- <5> Норма ст. 300 Гражданского кодекса Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. Указ. соч. С. 42. <6> А. Эннекцерус отмечает, что юридические лица публичного права созданы для исполнения задач публичного характера. См.: Эннекцерус А. Курс германского гражданского права. Том 1. Полутом 1. М., 1949. С. 419. <7> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность М.-Л., 1948. С. 636. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Римское частное право" (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <8> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. М., 2001. С. 116 (автор раздела Е. А. Флейшиц). И. А. Покровский применительно к римскому праву писал, что "практически государство-казна живет как юридическое лицо, но в теории его особенность... в личности императора". Покровский И. А. История римского права, 1918. С. 242. А известный дореволюционный российский юрист Д. Д. Гримм отмечал, что уже в римском праве со временем стали различать государство в смысле политического союза и государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав и обязанностей. При этом, как отмечал Д. Д. Гримм, имущество государственной казны было отделено от личной собственности императора. См.: Гримм Д. Д. Лекции по догме римского права. М., 2003. С. 88 - 89 (печ. по учебнику 1916 года).
Вот почему можно и нужно говорить о публично-правовых образованиях, о публичных учреждениях (по терминологии зарубежных юристов), но речь идет о частном праве, а не об институте публичного права. Не случайно М. И. Кулагин не выделяет специфические признаки публично-правовых образований в форме юридических лиц <9>. -------------------------------- <9> Кулагин М. И. Указ. раб. С. 31 и др.
По этой причине публично-правовые образования не выделены в Гражданском кодексе. Исключение сделано лишь для Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В ст. 124 ГК РФ отмечается, что данные публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. В этом отношении необходимо обратить внимание на два момента: на возможность участия в гражданском обороте Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований и на участие этих субъектов на общих условиях как обычных субъектов гражданского права <10>. -------------------------------- <10> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.
Важно подчеркнуть, что в гражданско-правовых отношениях в полной мере справедливы такие принципы, как равенство участников, свободный выбор партнера, определение условий договора по взаимному согласию контрагентов, самостоятельность предпринимательской деятельности, возможность судебной защиты гражданских прав независимо от того, кто участвует в этих отношениях: гражданин, организация или государство <11>. -------------------------------- <11> Садиков О. Н. Комментарий к ст. 1 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О. Н. Садиков. М., 2005. С. 3 - 6.
На этом основании представляется неточным понятие "юридическое лицо публичного права". Речь идет об участии в гражданском обороте публично-правовых образований. Образования публично-правовые, но право - гражданское. Более правильным представляется понятие "юридические лица, наделенные публичными полномочиями". Характер этих полномочий диктует форму участия в гражданском обороте. От имени государства в гражданских отношениях чаще всего выступают государственные органы <12>. Муниципальные образования в гражданском обороте представляют в пределах их полномочий органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ) <13>. Однако госорганы, органы местного самоуправления также должны обладать определенным имуществом для выполнения своих публичных функций. Как правило, эти органы являются юридическими лицами. В отдельных случаях идут по пути создания юридического лица с целью хозяйственного обслуживания тех или иных государственных органов. -------------------------------- <12> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 191; Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских отношениях. М., 1981. С. 65 и др. <13> Более подробно о субъектах муниципальной собственности см.: Аккуратов И. Ю. Право муниципальной собственности. М., 2002. С. 68 и др.
Примером является Управление делами Президента Российской Федерации, которое в качестве федерального органа исполнительной власти наделено правами юридического лица, в задачу которого входит непосредственное осуществление материально-технического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации (далее именуются - федеральные государственные органы) <14>. -------------------------------- <14> См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444 (с изм.).
В этой связи важно, чтобы нормативно было закреплено, что данное публично-правовое образование в качестве юридического лица вправе участвовать в гражданском обороте, либо указано юридическое лицо, которое от имени публично-правового образования вступает в гражданско-правовые отношения <15>. -------------------------------- <15> Основываясь на публичных функциях, не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам".
Вопрос о наделении публичных образований правами юридического лица непосредственно связан с закреплением за этим лицом имущественных прав. При этом следует отличать имущество, закрепленное за данным публично-правовым образованием, от государственного имущества, переданного юридическому лицу для управления в интересах Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования. Обособление имущества Российской Федерации (муниципального образования), субъектов Российской Федерации от имущества юридического лица, представляющих эти публично-правовые образования в целом, должно осуществляться путем ведения двух раздельных балансов. Необходимость различать два указанных вида имущества наглядно прослеживается в случаях, когда публично-правовые образования призваны управлять имуществом Российской Федерации. В первую очередь, в этом отношении следует назвать Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра. Управляют госимуществом и другие госорганы, которые, как правило, наделены правами юридического лица. С этой целью, как представляется, независимо от правомочий все публично-правовые образования должны быть наделены оргтехникой, мебелью и другим имуществом. Примером может служить Федеральная служба охраны Российской Федерации, которая является юридическим лицом <16>. -------------------------------- <16> См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013 (с посл. изм.) "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации".
В противном случае необходимо в соответствующем нормативном акте указать, кто от имени публичных образований осуществляет хозяйственные и иные организационно-технические функции. Очень важно, чтобы законодателем было определено, что данное публичное образование выступает не от своего имени, а от лица Российской Федерации, субъекта либо муниципального образования. Так, согласно п. 5.37 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается возникшим в соответствии с федеральными законами. В пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 указывается, что Федеральное агентство "осуществляет полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства" <17>. -------------------------------- <17> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом".
В иных случаях не представляется возможным отграничить имущество Российской Федерации от имущества госоргана. Примером нежелания установить четкий водораздел между государственным имуществом и имуществом юридического лица является Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Согласно ст. 2 данного Закона уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Однако Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. На абсурдность данной нормы неоднократно указывалось в литературе <18>. "Мятеж не может кончиться удачей - в противном случае его зовут иначе" <19>. Уставный фонд является имуществом Банка России, а золотовалютные резервы принадлежат не Банку, а Российской Федерации, которыми Банк России управляет в интересах государства. -------------------------------- <18> См., например, Мозолин В. П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 227. <19> Из переводов С. Я. Маршака // Маршак С. Собр. соч. Т. 4. М., 1969. С. 92.
Организационно-правовая форма публично-правовых образований
Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму. Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица. Министерства и ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения <20>. Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ). -------------------------------- <20> См., например: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.
Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью <21>. -------------------------------- <21> Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т. е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В. П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е. А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6).
Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества данного юридического лица. Последнее необходимо для разграничения имущества, принадлежащего госоргану, от государственного имущества. Возможность создания двух правовых режимов имущества не зависит от организационно-правовой формы юридического лица, наделенного публичными полномочиями. Независимо от организационно-правовой формы юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, у них находится имущество, переданное для выполнения уставных функций, и имущество, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на особом балансе. Необходимость разграничения государственного имущества и имущества госоргана впервые была обоснована профессором В. А. Рахмиловичем <22>. -------------------------------- <22> Рахмилович В. А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6. С. 30 и сл.
Представляется, что это основная особенность юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, с которой связан вопрос об их ответственности по гражданско-правовым обязательствам.
Особенности ответственности публично-правовых образований
Две ипостаси юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, - выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях - от имени собственника диктуют особенности гражданско-правовой ответственности этих субъектов права. В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц. По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества как непосредственно представляемый. Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов Российской Федерации, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, то стороной в договоре - займодателем будет не Министерство финансов Российской Федерации, а государственная казна, которая и будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций <23>. -------------------------------- <23> Суханов Е. А. Указ. раб. С. 120 - 121.
Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами") и ст. 1070 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда") в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов Российской Федерации представляет в судах казну Российской Федерации <24>. -------------------------------- <24> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации с постатейным приложением материалов судебной практики. М., 2001. С. 894.
Таким образом, представляется целесообразным на уровне закона закрепить следующие особенности создания и деятельности публично-правовых образований: - публично-правовые образования создаются не вследствие заключения гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта; - публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица, т. е. в акте, на основе которого они образовались, должно быть указано, что государственный орган или орган местного самоуправления является юридическим лицом определенной организационно-правовой формы; - в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа; - публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе; - по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, ответственность несет собственник. Специфика создания и деятельности публичных образований в форме юридических лиц должна быть в самом общем виде отражена и в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Название документа