Кто распоряжается землей?
(Васильчук Ю.) ("ЭЖ-Юрист", 2006, N 11) Текст документаКТО РАСПОРЯЖАЕТСЯ ЗЕМЛЕЙ?
Ю. ВАСИЛЬЧУК
Юлия Васильчук, канд. юрид. наук, зав. кафедрой таможенного права Тверского государственного университета.
В связи с вступлением в действие ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <*> на практике стали возникать вопросы, связанные с определением компетенции органов местного самоуправления различного уровня по вопросам распоряжения ими государственными землями до окончания процедуры разграничения государственных земель. При этом судебная практика по данному вопросу еще не сложилась. -------------------------------- <*> Далее - также Закон N 131-ФЗ.
В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не установлено иное. Порядок распоряжения указанными землями может быть определен Правительством РФ. В настоящее время действует Постановление Правительства от 07.08.2002 N 576, которым были утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. В соответствии с п. 3, 4 данных Правил к числу субъектов, уполномоченных на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю относятся органы местного самоуправления или органы государственной власти.
Характер полномочий
Процедура разграничения государственных земель не завершена, в этой связи органы местного самоуправления осуществляют распоряжение не только муниципальными землями, но и находящимися на территории муниципальных образований государственными землями. Возложение на органы местного управления полномочий по управлению и распоряжению государственными землями носит временный характер и должно осуществляться до окончания процедуры разграничения государственных земель. С момента окончания процедуры разграничения государственных земель управление и распоряжение земельными участками будет осуществляться на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции (ст. 9, 10, 11 ЗК РФ). Правовая конструкция субъекта права публичной собственности (государственной и муниципальной), при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, определяющих статус этих органов, не дает основания для признания за этими субъектами двух полномочий: владения и пользования <*>. Подтверждением этого являются и положения ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ. -------------------------------- <*> См.: Крассов О. И. Земельное право. М., 2004. С. 173.
По своей правовой природе передача управления государственными землями органам местного самоуправления до разграничения государственной собственности на землю - не что иное как наделение дополнительными государственными полномочиями. Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Наделение такого рода полномочиями в силу ст. 19 Закона N 131-ФЗ возможно федеральными законами или законами субъектов РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 19 данного Закона отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. При этом ч. 6 ст. 19 Закона предусматривает обязательное издание федерального закона или закона субъекта РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и определяет требования к содержанию данных законов. Если ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" отнести к числу федеральных законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то следует отметить, что нормы ст. 3 не отвечают установленным требованиям, а именно части 6 ст. 19 Закона N 131-ФЗ: не указаны вид и наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; нет перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и т. п.
Различные подходы
При этом положения ст. 132 Конституции РФ, ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ", а также непосредственно самого ЗК РФ закрепляют полномочия органов местного самоуправления в целом без какой-либо дифференциации их по уровням муниципального управления. Положения Закона N 131-ФЗ в ст. 2 определяют основные термины и понятия, и исходя из их содержания муниципальные районы и городские округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В определении сельских и городских поселений действительно нет указаний на возможность осуществления ими отдельных государственных полномочий. Все это дало основания ряду государственных органов субъектов РФ сделать вывод о том, что только муниципальные районы и городские округа вправе осуществлять отдельные государственные полномочия, отнесенные федеральными законами к компетенции органов местного самоуправления. Подобным полномочием является, по их мнению, в том числе и полномочие по распоряжению землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Вряд ли такой подход является правильным и обоснованным. Следует отметить, что Федеральным законом N 199 от 31.12.2005 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" была дополнена ч. 4, согласно которой органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 данного Закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные законы могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. Исходя из положений Закона N 131-ФЗ необходимо различать "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" и "участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий". На основании ч. 1.2 ст. 50 Закона в собственности муниципальных образований может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Правом на передачу государственных полномочий наделен только соответствующий орган государственной власти, а само полномочие может быть передано органам местного самоуправления с соблюдением установленного порядка <*>. -------------------------------- <*> См.: Определение СК по гражданским делам ВС РФ от 27.02.2002 N 64-ГО3-1.
Таким образом, поселения вправе принимать участие в распоряжении государственными землями до разграничения государственной собственности на землю в силу прямого указания о наделении всех органов местного самоуправления такими полномочиями Законом N 131-ФЗ. В. А. Баранчиков верно отвечает, что при решении любого важного вопроса, имеющего государственную значимость, должны быть соблюдены три обязательных условия: во-первых, правовой основой для предоставления государственных полномочий органам местного самоуправления должен быть только закон Федерации или ее субъекта; во-вторых, вопрос должен решаться с одновременной передачей соответствующим органам местного самоуправления материально-финансовых средств; в-третьих, необходимо сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления по осуществлению предоставленных им государственных полномочий <*>. -------------------------------- <*> См.: Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. М., 2005. С. 87.
В заключение хотелось бы отметить, что изложенный выше подход позволит создать единую систему местного самоуправления и обеспечить реальное осуществление полномочий вновь создаваемыми городскими и сельскими поселениями.
Название документа