Современное законотворчество в области гражданского права

(Суханов Е. А.) ("Нотариус", 2006, N 2) Текст документа

СОВРЕМЕННОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

Е. А. СУХАНОВ

1. В связи со 100-летием Государственной Думы России неизбежно возникает соблазн провести некоторое сравнение законотворчества первых (дореволюционных) и нынешних российских парламентов, тем более что и те и другие существовали и существуют во много раз меньше указанного юбилейного срока. Разумеется, речь при этом пойдет только о законотворчестве в области гражданского (частного) права. Сразу же можно отметить, что все сравнения будут не в пользу нынешней Государственной Думы, неизбежно оказавшейся весьма слабым "восприемником" традиций отечественного законотворчества. Достаточно вспомнить, как обсуждался в Государственной Думе в 1913 г. проект первого в России Гражданского уложения (внесенный в виде только одной книги - Пятой, посвященной обязательственному праву, но состоявшей из 961 статьи) и как обсуждались в современной Государственной Думе отдельные части ныне действующего Гражданского кодекса (две из которых были вдвое, а третья - в восемь раз меньше по объему). Если в первом случае речь шла о глубоком профессиональном анализе, то во втором - о преодолении чисто лоббистских (политических при принятии первой части и экономических - при принятии второй части ГК) устремлений отдельных депутатов и их групп, ибо никакого серьезного обсуждения при этом не было и не предполагалось. Но почему же предметом сравнения стал именно Гражданский кодекс? Да потому, что это чрезвычайно редкий, едва ли не исключительный пример принятия современной Государственной Думой юридически квалифицированного и хоть сколько-нибудь серьезно продуманного и подготовленного закона (причем в его реальной подготовке депутаты Госдумы, естественно, не принимали ни малейшего участия). В подавляющем большинстве случаев нынешние законодательные акты можно считать законами лишь по названию, но никак не по содержанию и даже не по форме (ибо их юридическая техника, как правило, не выдерживает никакой критики). В подтверждение можно привести только по одному примеру (при необходимости их число может быть увеличено практически до бесконечности). Так, Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" рассматривает туристские услуги как "туристский продукт", "продаваемый" "туроператором" туристу по договору купли-продажи. Плохо не только то, что в этой абракадабре приходится закавычивать каждое слово (чтобы его не воспринимали буквально), но главное и то, что ее вполне естественно не воспринимает судебная практика, указывая, что в действительности речь идет не о договоре купли-продажи, а о договоре возмездного оказания услуг, а потому и пострадавшим туристам суды нередко отказывают в удовлетворении исков, заявленных на основе данного Закона. Примером типично лоббистского законопроекта, вносимого на рассмотрение Государственной Думы некоторыми ее депутатами на протяжении многих лет с упорством, достойным лучшего применения, является проект Федерального закона о срочных вкладах граждан. Согласно этому проекту, призванному отменить правило п. 2 ст. 837 ГК, граждане, внесшие в банки вклады на определенный срок, лишаются права в дальнейшем востребовать их до истечения данного срока. При этом сами банки отнюдь не лишаются права в одностороннем порядке снизить гражданам-вкладчикам согласованный размер процентов по вкладу, ибо в ч. 2 ст. 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ "О банках и банковской деятельности" до сих пор не внесены необходимые изменения в связи с принятием известного Постановления Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П, признавшего данную возможность неконституционной. Не далее как в ноябре 2005 г. этот законопроект в очередной раз с трудом удалось отклонить, однако никаких гарантий от его нового появления не существует. Ряд принятых законов представляет собой прямой и не очень квалифицированный перевод аналогичных американских текстов, т. е. является продолжающимся внедрением в отечественный правопорядок чужеродных ему категорий и конструкций, что было абсолютно немыслимым для Государственной Думы первых созывов. Ярким примером тому служит Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <*>. Благодаря ему появилась, в частности, абсолютно непонятная фигура "номинального держателя" ценных бумаг, который не является ни собственником ценных бумаг, ни представителем или агентом акционера, ни действующим в его интересах комиссионером или доверительным управляющим. В своем американском "оригинале" он представляет собой "трасти" - доверительного собственника ценных бумаг, статус которого никак не укладывается в рамки российского (континентального европейского) права. -------------------------------- <*> Не следует думать, будто речь идет только о законах, принятых в середине 90-х гг. другим составом Государственной Думы. Во-первых, в названные Законы постоянно вносятся изменения (хотя обычно и не те, которые требуются), в том числе в период 2004 - 2005 гг., т. е. они являются предметом неустанного внимания и заботы законодателя. Во-вторых, и нынешняя Дума отнюдь не чужда принятию таких же актов. В качестве достаточно свежего примера можно указать на Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах", имеющий тот же источник происхождения, что и Закон о рынке ценных бумаг.

Наконец, нельзя не назвать и сохраняющуюся практику принятия популистских норм, абсолютно неработоспособных в реальной жизни. Так, согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Очевидно, что, учитывая реальную ситуацию, исполнение этого правила привело бы ряд российских регионов, например Чеченскую Республику или Дагестан, к фактическому банкротству. При этом был проигнорирован уже имевшийся опыт такого рода - применение также принятого по инициативе ряда тогдашних народных депутатов п. 3 ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", согласно которому государство должно было возмещать частному собственнику ущерб, причиненный ему преступлением. После нескольких месяцев действия данное правило по вполне понятным причинам было тихо парализовано нормами ежегодных законов о государственном бюджете. Примечательно, что последняя возможность - фактическое лишение силы ряда принятых ранее законов или отдельных содержащихся в них норм актами бюджетного законодательства - не только не прошла мимо внимания отечественного законодателя, но и активно используется им для парализации целого ряда институтов и норм Гражданского кодекса - от права бюджетного учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной ему предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 298 ГК), до имущественной ответственности публичной власти за вред, причиненный гражданам ее актами и действиями (ст. 1069 - 1071 ГК). Ежегодное подтверждение в законах о государственном бюджете правила о том, что все другие законы действуют лишь в части, не противоречащей данному закону, не только придают именно ему силу подлинной "экономической конституции", но и являются прямым признанием наличия в системе законодательства заведомо невыполнимых и потому фактически не действующих актов, что вряд ли можно расценить как свидетельство высокого уровня законотворчества в этой сфере. 2. Нельзя не отметить, что в ходе такого законотворчества предпринимаются и многочисленные попытки искорежить Гражданский кодекс - один из немногих юридически квалифицированных законодательных актов, призванных к тому же создать и возглавить всю систему гражданского законодательства. Такие попытки идут по двум основным направлениям. С одной стороны, это акты "смежных" с гражданским отраслей права. Речь идет не только об уже упомянутых актах бюджетного законодательства. Можно назвать и новый Земельный кодекс, которым урегулирован ряд важнейших гражданско-правовых, а вовсе не земельных отношений (о собственности и иных вещных правах на землю, об аренде земельных участков и др.). В п. 3 ст. 3 Земельный кодекс исходит из того, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, включая совершение с ними сделок, "регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным и природно-ресурсным законодательством". Иначе говоря, он прямо вторгается в закрепленный ст. 2 ГК предмет гражданско-правового регулирования и пытается регулировать частноправовые (гражданские) отношения нормами публичного (земельного) права. Как следствие - парализация предусмотренных ГК традиционных ограниченных вещных прав и появление очередных "изобретений" вроде бессубъектных "публичных сервитутов", устанавливаемых к тому же "с учетом результатов общественных слушаний" (п. 2 ст. 23 Земельного кодекса), или предоставления немыслимых в гражданском праве возможностей поднайма или перенайма арендованных земельных участков без согласия собственника-арендодателя (пп. 5 и 6 ст. 22 ЗК). С другой стороны, это принятые "в развитие" прямых предписаний ГК законы по отдельным сферам гражданского права. Хотя они, согласно ст. 3 ГК, и должны приниматься в соответствии с Гражданским кодексом (или, во всяком случае, вносить в него необходимые изменения) <*>, в действительности трудно назвать хоть один такой закон, который бы хотя бы в отдельных своих нормах не противоречил ГК. Типичный пример - законы о юридических лицах, в частности Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". Его принципиальные расхождения с соответствующим разделом ГК были вызваны намерением его разработчиков отдать всю власть в акционерных обществах советам директоров, т. е., по сути, крупным акционерам, которые и выбирают этих директоров. Интересами миноритариев намеренно пренебрегали, причем на это как-то "не обратили внимания" ни "левые", ни "правые" думские "защитники народных интересов". -------------------------------- <*> Статья 3 ГК, в действующей редакции формулировавшаяся непосредственно депутатами и принимавшаяся ими отдельно от всей первой части ГК, по мнению некоторых юристов, не является самоограничением законодателем своего нормотворчества. Однако с таким ее пониманием, по сути, оправдывающим законодательный хаос, невозможно согласиться.

В свою очередь, искажение классических, давно известных юридических конструкций акционерного общества и акции (по которым, например, у нас почти никогда не выплачиваются дивиденды и которые из средства инвестирования своего имущества давно превратились в средство управления чужим имуществом) в угоду сиюминутным лоббистским интересам неизбежно привело к многочисленным "финансовым пирамидам", "корпоративным войнам", "враждебным поглощениям" и многим другим злоупотреблениям, о которых предупреждали еще дореволюционные классики российской цивилистики. В конце концов акционерный Закон неизбежно пришлось многократно изменять и переделывать, принимать его новые редакции, и сегодня он представляет собой довольно жалкое зрелище многочисленных "заплат", наложенных на весьма противоречивый и непродуманный "материал", вокруг которого к тому же постоянно ходят новые желающие поправить, улучшить и обновить его <*>. -------------------------------- <*> Не лучше, впрочем, выглядит и Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)", который никак не привился в практике, будучи, по справедливому замечанию одного из исследователей, "гибридом АО, артели и казармы" (Гражданское право. Т. 1. Учебник. Изд. 6-е / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. С. 188) (автор главы - И. В. Елисеев).

Кстати, многочисленные изменения и дополнения, которые теперь вносятся в любой принятый закон практически несколько дней спустя после его подписания Президентом РФ, также ярко свидетельствуют об уровне нормотворческой деятельности. Бесспорной "вершиной" в этом отношении стал печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, посвященный внесению изменений в законодательные акты РФ и признанию утратившими силу законодательных актов РФ в связи с принятием двух федеральных законов, не имеющих никакого отношения к "монетизации льгот". Один только его впечатляющий объем (более 300 страниц текста, т. е. монография почти в 14 печатных листов!) позволяет с уверенностью предположить, что вряд ли кто-то из депутатов смог реально вникнуть во все его содержание. Между тем под видом "изменений" в него включен ряд принципиальных правил не только гражданско-правового, но, по сути, и конституционного характера. В частности, им предписано всем субъектам РФ и муниципальным образованиям впредь иметь в собственности лишь такое имущество, которое прямо необходимо для осуществления возложенных на них законодательством публично-правовых задач (функций). Все остальное имущество предписано в течение кратчайших сроков либо приватизировать и "перепрофилировать", либо безвозмездно передать другому публично-правовому собственнику - Российской Федерации, которая сама никак не связана подобными ограничениями и по-прежнему может иметь в собственности любое имущество, в том числе такое, которое вовсе и не требуется ей для выполнения возложенных на нее задач. Очевидно, в этом заключается современное понимание отечественным законодателем конституционного принципа "признания и равной защиты всех форм собственности" (п. 2 ст. 8 Конституции РФ). 3. Совершенно очевидно, что такое состояние законотворчества и его практические результаты не только ни в коей мере не могут удовлетворить общественные потребности, но зачастую прямо противоречат им. Не случайно даже в некоторых современных публикациях самой Государственной Думы, посвященных вопросам законотворчества, стали появляться достаточно критические (но пока, к сожалению, не самокритические) указания на наличие "нормативных сорняков" и "юридическую эйфорию как результат корпоративных или личных, идеологических или экономических лоббистских интересов", которые "способствовали насыщению отраслевых законов отрывочными нормативными сентенциями" <*>. При этом руководство Государственной Думы каждого созыва обычно отчитывается о своей работе и оценивает ее по количеству принятых законов, число которых составляет многие сотни, мало задумываясь об их практическом эффекте ("юридическая эйфория"!) или тем более об их систематизации (об идее подготовки Свода законов, высказывавшейся В. Б. Исаковым еще в середине 90-х гг., в сложившейся ситуации невозможно говорить всерьез). Так, один из заместителей Председателя нынешней Государственной Думы РФ недавно в очередной раз с гордостью сообщил, что за 2005 г. Думой принято более 300 (!) законов. -------------------------------- <*> Булаев Н. И., Бердашкевич А. П. О развитии законодательства в области образования. М., 2005. С. 13.

В связи с этим встает неизбежный вопрос о реальных возможностях наведения в этой сфере необходимого порядка. С этой точки зрения следует отметить, что еще в конце 90-х гг. размаху "демократического правотворчества" были поставлены некоторые разумные организационно-правовые рамки. Так, Указом Президента РФ от 5 октября 1999 г. N 1338 был образован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, главной задачей которого стала экспертиза проектов федеральных законов в этой сфере, включая законопроекты о внесении изменений и дополнений в ГК. Указом Президента РФ от 29 октября 2003 г. N 1267 установлено, что проекты федеральных законов в сфере гражданского права, подготовленные федеральными министерствами и другими органами исполнительной власти, до их представления в Правительство направляются на экспертизу в названный Совет. Совет функционирует на базе Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, а в его состав входят известные ученые-цивилисты, руководители и судьи высших судебных органов, представители законодательных органов и ряда высших органов исполнительной власти (всего около 30 человек). За время своей работы он рассмотрел несколько сот законопроектов, по подавляющему большинству которых принимались либо отрицательные решения, либо решения о необходимости их переработки и дальнейшего обсуждения. Вместе с тем следует отметить, что в последнее время качество законопроектов, представляемых исполнительной властью, несколько улучшилось. Что касается законотворчества парламента, то можно отметить работу аналогичного по задачам и во многом даже по составу участников Совета по гражданскому законодательству и смежным с ним отраслям законодательства при Председателе Государственной Думы РФ. В задачи этого Совета входит экспертная оценка законопроектов, представляемых комитетами и отдельными депутатами Государственной Думы. С помощью этого Совета также во многих случаях (хотя, к сожалению, и далеко не всегда) удается навести известный порядок в содержании законопроектов в области гражданского права и поддержать его соответствие общей системе гражданского законодательства и ее основополагающим принципам. Оба этих совета стали определенным, хотя, к сожалению, и не непреодолимым заслоном на пути принятия лоббистских и других неквалифицированных законопроектов. Конечно, их решения носят рекомендательный характер и не всегда учитываются законодателем. Тем не менее с их помощью удалось парализовать принятие ряда совершенно абсурдных законопроектов, вроде "авторского закона" одного довольно известного депутата, предлагавшего продлить правоспособность граждан после их смерти - до момента исполнения оставленных ими завещаний, либо наделить полной гражданской правоспособностью nasciturus (зачатых, но не родившихся детей). Думается, что другим путем улучшения ситуации в рассматриваемой сфере могло бы стать некоторое ужесточение регламентных норм работы Государственной Думы, которые могли бы предусматривать не только обязательное прохождение всех без исключения законопроектов через соответствующие экспертные советы, но и обязательный учет мнения последних при принятии законов. Ряд наиболее важных законопроектов мог бы подвергаться обязательному обсуждению юридической общественностью. Конечно, мы пока не достигли уровня Германии, где все сколько-нибудь серьезные законопроекты Министерство юстиции, располагающее исключительным правом законодательной инициативы, обязано выносить на рассмотрение ежегодного съезда германских юристов (Juristentag). Это, в частности, имело место при обсуждении на указанном съезде поправок и изменений в Германское гражданское уложение, происходившее ежегодно в течение около десяти лет (!). Отечественный опыт заставляет с осторожностью относиться к рекомендациям экспертов, не только нередко прямо ангажированных банковскими, политическими или иными кругами, но и не всегда способных дать квалифицированные рекомендации. Невозможно не вспомнить, как в начале 90-х гг. некоторые коллеги - преподаватели юридического факультета одного из известных региональных госуниверситетов пытались подвести теоретическую базу под законопроект, согласно которому семья должна была быть объявлена юридическим лицом. Поэтому независимая юридическая экспертиза ряда важных законопроектов могла бы проводиться наиболее авторитетными юристами, составляющими научно-консультативные советы при высших судебных и других правоприменительных органах, включая Министерство экономического развития и торговли (поскольку последнее в качестве разработчика законопроектов в области экономических отношений давно и успешно "перехватило" соответствующие функции Министерства юстиции). В такой работе активнее могли бы участвовать и судьи, обладающие большим практическим опытом правоприменения. Разумеется, эта работа требует соответствующей организации и не может проводиться в спешке (последняя, как показывает опыт, имеется всегда и всегда же неизбежно влечет за собой последующую доработку, дополнения и изменения принятого впопыхах закона). Наивно, конечно, было бы напрямую связывать с законотворчеством и с его улучшением какие-либо социально-экономические последствия, особенно в отечественных условиях, где граждане и организации давно поняли истинную цену законам, принимаемым, по словам М. Е. Салтыкова-Щедрина, "с тою целью, чтобы законодатель не коснел в праздности", и не сильно озабочены их скрупулезным исполнением. Едва ли также можно всерьез воспринимать утверждение Б. И. Пугинского о том, что "отсутствие торговых кодексов или специального торгового законодательства - признак и удел в основном экономически слаборазвитых стран", а "невежественные интриганские нападки отдельных групп цивилистов" на коммерческое право "намеренно или невольно сталкивают Россию в круг стран третьего мира" <*>. Если бы от наличия и тем более количества тех или иных законодательных актов напрямую зависело экономическое положение страны, то Россия давно уже обогнала бы все другие государства. Столь явное преувеличение роли законотворчества, само по себе нередкое для юристов, вряд ли соответствует реальному положению дел. -------------------------------- <*> Пугинский Б. И. Коммерческое право и предпринимательство // Актуальные проблемы коммерческого права. Сборник статей. Вып. 2 / Под ред. Б. И. Пугинского. М., 2005. С. 21 - 22.

Вместе с тем общественные и государственные интересы объективно требуют серьезного упорядочения законотворчества и резкого улучшения его качества. В этой связи остается надеяться на то, что не только профессиональные юристы, но в первую очередь сам законодатель почувствует важность данной проблемы и примет необходимые меры к ее скорейшему разрешению.

Название документа