Правовые проблемы, связанные с представительством Министерства финансов Российской Федерации уполномоченными органами при рассмотрении гражданских и арбитражных дел
(Гучинский В. А.) ("Юрист", 2006, N 5) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВОМ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ ОРГАНАМИ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ГРАЖДАНСКИХ И АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
В. А. ГУЧИНСКИЙ
Гучинский В. А., начальник юридического отдела Управления Федерального казначейства по Костромской области, советник РФ 2-го класса, соискатель Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова.
Интересы Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) на территориях субъектов РФ представляются управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ (далее - Управления) с 1998 г. на основании доверенности, выданной с правом передоверия руководителям Управлений, с момента издания Приказа Минфина России от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах". Правовой основой для ведения Минфином России работы по выступлению от имени казны Российской Федерации послужили ст. 125, 1069, 1070 и 1071 ГК РФ <*>. Они же обозначают круг категории дел, по которым Управления осуществляют представительство. -------------------------------- <*> Гражданский кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Это прежде всего представительство Минфина России в судах общей юрисдикции: о взыскании вреда, причиненного гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста (ст. 1070 ГК РФ). Рассматривались даже судебные дела по исковым требованиям граждан к мировым и федеральным судьям. Представители Минфина России участвуют также при рассмотрении ходатайств на реабилитацию. До вступления в силу УПК РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ <*> такого понятия, как "реабилитация", законодательством предусмотрено не было. Реабилитация - порядок восстановления прав и свобод лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию, и возмещения причиненного ему вреда. Оно установлено п. 34 ст. 5 УПК РФ. Основания возникновения права на реабилитацию, признание права на реабилитацию, возмещение имущественного вреда и другое связанное с реабилитацией предусмотрено гл. 18 УПК РФ. -------------------------------- <*> Уголовный процессуальный кодекс РФ // Российская газета. N 249. 2001.
Следующая категория дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, предполагает участие Минфина России в качестве третьих лиц, когда предмет спора касается средств федерального бюджета. Это судебные дела о взыскании средств федерального бюджета, перечисленных для реализации подзаконных актов, истцами в которых выступают граждане, относящиеся, как правило, к льготной категории граждан (участники ликвидации последствий на ЧАЭС, ветераны и инвалиды). Почему автором статьи обращено внимание прежде всего на категорию дел, рассматриваемых именно судами общей юрисдикции? Это связано с тем, что раньше (примерно до 2002 г.) дел, рассматриваемых на территориях субъектов РФ арбитражными судами с участием Минфина России, почти не было. Они появились в большинстве субъектах РФ только в конце 2002 г. В арбитражных судах с конца 2002 г. стали рассматриваться дела, связанные с исковыми требованиями организаций к Минфину России о взыскании с казны РФ так называемых выпадающих доходов. Эта категория дел и до настоящего времени вызывает большое внимание юристов <*>. Например, предприятия связи, оказывающие публичные услуги различным категориям граждан, в том числе ветеранам и инвалидам по льготным 50%-ным тарифам, стали предпринимать попытки возместить неполученные денежные средства с государства. При рассмотрении этой категории дел исковые требования сначала выражались как взыскание задолженности, затем убытков, получившие название "выпадающие доходы". -------------------------------- <*> См.: Сауль С. Н. Бюджет - еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. N 28.
В ходе рассмотрения подобных арбитражных дел изучались вопросы о взыскании с казны РФ сумм НДС, начисленных за услуги предприятием, а также почему не отражаются убытки в балансах предприятий, тем более когда составлялись акты сверки с учреждениями - получателями средств федерального бюджета. Обязанность отражать убытки предприятия в своих балансах закреплена пп. "б" п. 2 ст. 13 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете". Может быть, потому, что эти убытки "растворились" в тарифах на услуги еще в прежние времена? Очень много возникало процессуальных вопросов: почему арбитражными судами при одних и тех же доказательствах в одних случаях применяется общий срок исковой давности, а в других - нет, и можно ли считать течение срока исковой давности прерванным, применяя ст. 203 ГК РФ, когда Минфин России выступает ответчиком по данному спору, и взыскивать денежные средства с него за счет казны РФ, а убытки сверялись (составлялся акт сверки) предприятием, оказывающим услуги, с учреждением, даже не являющимся государственным. Например, этим учреждением выступал отдел льготного обслуживания населения администрации местного самоуправления. После реорганизации органов Федерального казначейства и создания самостоятельной федеральной службы территориальные органы не стали подчиняться Минфину России непосредственно. Появилась необходимость принятия нового совместного приказа Минфина России и Федерального казначейства. Таковым стал Приказ Минфина России и Федерального казначейства от 13 января 2006 г. N 4/1 "О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов РФ и интересов Правительства РФ в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов РФ", которым Приказ Минфина России от 12 февраля 1998 г. N 26 был признан утратившим силу. Продолжают оставаться актуальными следующие вопросы. Во-первых, оповещение арбитражными и судами общей юрисдикции Минфина России и его представителей о дате и месте судебного разбирательства. В соответствии со ст. 121 - 123 АПК РФ <*> и 113 - 115 ГПК РФ <**> лица, участвующие в деле, и иные участники процесса считаются извещенными надлежащим образом, если к началу судебного заседания, проведения отдельного процессуального действия суд располагает сведениями о получении адресатом направленной ему копии судебного акта или судебной повестки. Если направлять определение суда или судебную повестку непосредственно в Минфин России (г. Москва), то это займет много времени. Порой судебное извещение о месте и времени судебного разбирательства представителям Минфина России приходит с большим опозданием, уже после даты, указанной в нем. Судам часто из-за этого приходится откладывать рассмотрение дела на более поздний срок с учетом времени, требуемого для того, чтобы представитель ответчика мог получить извещение вовремя, но при этом и судьям необходимо учитывать сроки, предусмотренные российскими процессуальными законами. Если судебное извещение направлять непосредственно представителями Минфина России, то не будут соблюдены нормы процессуальных законов, предусматривающих правила "надлежащего извещения". -------------------------------- <*> Арбитражный процессуальный кодекс РФ // Российская газета. N 137. 2002. <**> Гражданский процессуальный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
В настоящее время судьям приходится направлять извещения о месте и времени судебного заседания с участием Минфина России одновременно в два адреса: в Москву на адрес Минфина России и его представителю. Данное правило не может быть предусмотрено в нормативных правовых актах Минфина России и Федерального казначейства. Оно должно регулировать процессуальные отношения и, следовательно, быть закреплено процессуальным законодательством. Например, можно внести соответствующие поправки в ст. 144 АПК РФ и ст. 216 ГПК РФ о дополнительном праве суда приостанавливать производство по делу при данных обстоятельствах. Во-вторых, с обжалованием судебных постановлений, вынесенных и изготовленных в конце календарного года. Доверенность на представление интересов Минфина России выдается, как правило, на один календарный год. Наиболее острым этот вопрос бывает при задержке выдачи доверенности. Момент выдачи доверенности зависит от организационных моментов при ее оформлении. Доверенность выдается с правом передоверия руководителю территориального органа, т. е. руководителю Управления. Во избежание трудностей при удостоверении нотариусом доверенностей, выдаваемых руководителем Управления сотрудникам юридического отдела, доверенность на имя руководителя Управления должна быть подписана только Министром финансов РФ. Следовательно, на этот организационный момент необходимо предусматривать значительное время, тем более нужно учесть, что доверенность будет выдана на 88 субъектов РФ (всем субъектам РФ, за исключением г. Москвы). В соответствии со ст. 260, 277 АПК РФ и ст. 339, 322 ГПК РФ к кассационной (апелляционной) жалобе должна быть приложена доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на ее подписание. А данного документа (доверенности) на момент подачи жалобы нет. Следовательно, сроки, предусмотренные ст. 188, 259 АПК РФ и ст. 237, 321, 332, 338, 372 ГПК РФ, представителями не соблюдаются, а вопрос о восстановлении пропущенного срока необходимо решать в судебном порядке, и результат его рассмотрения находится в ведении судьи, его разрешающего. В-третьих, необходимо решение вопроса об обеспечении представителей Минфина России документами (доказательствами), относящимися к компетенции деятельности Минфина России. При участии в рассмотрении судебных и арбитражных дел, связанных с недофинансированием, с взысканием с казны РФ так называемых выпадающих доходов, представители Минфина РФ не обладают необходимой для рассмотрения дела информацией, документами, относящимися к ведению Минфина России (документы, раскрывающие причины недофинансирования, причины удовлетворения или неудовлетворения заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета). Как правило, представители Минфина России владеют только общей информацией: о федеральном бюджете на соответствующий год, порядком финансирования и т. д. Арбитражная практика Московского округа по вопросу о взыскании выпадающих доходов расходится с практикой других округов. Полагаем, что это может нарушить единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, а следовательно, являться основанием для отмены решений, уже вступивших в законную силу, руководствуясь п. 1 ст. 304 АПК РФ. В-четвертых, проблемой остается неисполнение истцами и арбитражными судами требований правил подсудности, предусмотренных ст. 35 АПК РФ. Данной статьей установлено, что иск предъявляется в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения ответчика, а не по месту нахождения представителя ответчика. Тем более бывают периоды времени, когда представители не наделены правом представлять интересы Минфина России, судьи не владеют информацией о месте нахождения доверенности. Полагаем, что доверенность, выданная руководителям Управлений на представление интересов Минфина России в арбитражных судах, предполагает вступление Минфина России (его представителя) в уже начатый процесс только в качестве заинтересованных или третьих лиц. Все исковые заявления, предъявляемые к Минфину России как к ответчику, должны быть направлены истцами по месту нахождения Минфина России в город Москву. Считаю, что при нарушении истцом правил подсудности арбитражные суды должны, применяя правила пп. 3 п. 2 ст. 39 АПК РФ, передать дело на рассмотрение другого арбитражного суда того же уровня в Москву. В-пятых, многими судами общей юрисдикции Управление и отделения Федерального казначейства Управления привлекаются как уполномоченные представители Минфина России, требуя только доверенность от Отделения или Управления. Данные обстоятельства подтверждают вынесенные ими судебные акты по данной категории дел. Все попытки представителей Минфина России, осуществляющих представительство на основании выданной Минфином России доверенности, раскрыть разницу в полномочиях указанных финансовых органов не приносили результата в ходе рассмотрения гражданских дел и соответственно не находили отражения в текстах судебных актов. Таким образом, судьями судов общей юрисдикции представители Управлений и отделений Управлений на основании доверенности от этих органов воспринимаются представителями Минфина России. В-шестых, большие материальные и временные затраты, связанные с оформлением и выдачей доверенностей от Минфина России Управлениям (88 субъектов РФ), от Управлений сотрудникам юридических служб (в среднем 10 в каждом субъекте РФ) и отделениям Управлений (в среднем 30 в каждом субъекте РФ). В среднем в каждом субъекте должно быть оформлено около 40 доверенностей, удостоверенных нотариально, и соответственно около 3500 по России. Исследование этих и других обстоятельств позволяет сделать вывод о том, что необходимо принятие нормативного правового акта, устанавливающего перечень уполномоченных органов, имеющих право представлять интересы Минфина России без доверенности и наделяющих их соответствующими правами. При необходимости актом можно установить срок и правила продления его действия, порядок и ведение судебных дел уполномоченными органами, а также порядок выдачи и хранение доверенностей на право представления интересов Минфина России, выданной уполномоченным органом на территории. Для этого необходимо включение соответствующих пунктов в Положение о Министерстве финансов РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 (Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3258), Положение о Федеральном казначействе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 (Собрание законодательства РФ. 2004. N 49. Ст. 4908), Положение об Управлениях Федерального казначейства по субъектам РФ, утвержденное Приказом Министерства финансов РФ от 4 марта 2005 г. N 33н. Полагаем, что эти предложения не противоречат требованиям действующего российского процессуального законодательства, в том числе п. 4 ст. 61 АПК РФ и 53 ГПК РФ.
Название документа