О роли института неосновательного обогащения в борьбе с коррупцией
(Савинский А. В.) ("Юридический мир", 2006, N 3) Текст документаО РОЛИ ИНСТИТУТА НЕОСНОВАТЕЛЬНОГО ОБОГАЩЕНИЯ В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
А. В. САВИНСКИЙ
Савинский А. В., начальник подразделения Регионального управления ФСБ России по Архангельской области, кандидат юридических наук.
Одной из главных проблем современной России является обуздание преступности, и в частности коррупции.
По оценкам специалистов, коррупция <*> в аппарате публичной власти достигла небывалых масштабов и представляет собой серьезнейшую угрозу для личности, общества и государства, нормального развития страны. Она в значительной степени блокирует, заглушает общественно полезные ростки проводимых политических и социально-экономических преобразований. -------------------------------- <*> Под коррупцией в настоящей статье подразумеваются преступления, предусмотренные ст. ст. 285, 285.1, 285.2, 290, 291 УК РФ.
Особую опасность для государства и общества представляет т. н. элитарная коррупция, т. е. коррупция в высших эшелонах государственной власти. "Элитарная коррупция характеризуется: высоким социальным положением субъектов ее совершения; изощренно-интеллектуальными способами их действий; огромным материальным, физическим и моральным ущербом; исключительной латентностью посягательств; снисходительным и даже бережным отношением властей к этой группе преступников. Эта коррупция имеет высочайшую приспособительную способность, она непрерывно мимикрирует, видоизменяется, совершенствуется, самозащищается. Коррупция элитарная, имея особо скрытый и согласительный характер, в условиях доминирующей жесткой алчности и продажности властей взаимовыгодна и для берущих, и для дающих. И хотя страдает от нее и государство, и общество, и народ, но эти страдания как бы виртуальны, невидимы и опосредованы. Коррумпированная бюрократия умна, образованна, богата и властна" <*>. -------------------------------- <*> Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. N 4. С. 99 - 100.
Несмотря на то что в Концепции национальной безопасности РФ признается, что борьба с коррупцией имеет не только правовой, но и политический характер <*>, результаты антикоррупционной деятельности пока вопиюще неадекватны степени реального ущерба, причиняемого обществу и государству. По-видимому, принимая во внимание это обстоятельство, Президент России В. В. Путин указывает на необходимость изменения подходов к организации антикоррупционной деятельности: "...в некоторых странах создана специальная система по борьбе с коррупцией. Думаю, целесообразно сделать то же самое и у нас" <**>. -------------------------------- <*> См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 170. <**> Владимир Путин - об аресте Михаила Ходорковского // Известия. 2003. 29 окт.
Жизнь показывает правильность такого вывода. По крайней мере, оперативно-следственная и судебная практика убедительно свидетельствуют, что решение задач по борьбе с коррупцией лишь в традиционном русле уголовной юстиции, как это делается сегодня, не приносит ожидаемых результатов. Коррупционные деяния, утверждает П. А. Скобликов, в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек уголовного законодательства часто бывают объективно не доказуемы или не наказуемы. В оперативно-следственной практике типичны случаи, когда правоохранительные органы имеют достаточные основания полагать, что преступления совершены конкретными лицами, однако этих данных бывает недостаточно для предъявления обвинения <*>. -------------------------------- <*> См.: Скобликов П. А. О правовых основаниях изъятия доходов, полученных от противозаконной деятельности // Государство и право. 2001. N 1. С. 63.
А. И. Демидов полагает, что в рамках традиционных представлений невозможно ни понять, ни бороться с наиболее опасными видами преступности. Требуются нетривиальные подходы, решения и методы <*>. -------------------------------- <*> См.: Демидов А. И. О методологической ситуации в правоведении // Правоведение. 2001. N 4. С. 14 - 21.
В этих условиях разработка эффективных контркриминальных технологий становится насущной задачей современной российской правовой политики. Одна из них основана на идее недостаточности в борьбе с захлестнувшей страну коррупцией лишь средств и методов уголовной юстиции, необходимости использования правовых средств не только уголовного и уголовно-процессуального права, "ответственных" за регулирование общественных отношений в этой сфере, но и других отраслей системы российского права. "Надежды добиться успеха исключительно путем уголовных репрессий, - пишет В. Н. Лопатин, - потеряли свою привлекательность и перестали владеть умами большей части населения. Настало время формирования новой социальной и правовой среды, в которой не распространяется коррупция" <*>. -------------------------------- <*> Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7. С. 23.
Как полагает В. В. Лунеев, проблема борьбы с коррупцией - это проблема не только уголовного права, а проблема общеюридическая, социальная и политическая. Сама жизнь заставляет искать эффективные формы социально-правового контроля коррупционной преступности. Изучение криминологических и уголовно-правовых проблем коррупции позволяет сделать вывод, что ее предупреждение может быть более эффективным не столько на путях применения уголовно-правовых мер, которые далеко не всегда достигают цели, особенно в элитарной коррупции, сколько при более четком правовом регулировании всех сфер жизни и деятельности, которыми занимаются не уголовное право, но право конституционное, гражданское, трудовое, финансовое, бюджетное, налоговое, таможенное, административное <*>. -------------------------------- <*> Лунеев В. В. Правовое регулирование общественных отношений как важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности // Государство и право. 2001. N 5. С. 111; Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности: Материалы круглого стола // Государство и право. 2002. N 1. С. 103.
Аналогичной точки зрения придерживается А. И. Долгова. "В борьбе с коррупцией, - полагает она, - важно использовать все правовые средства: и дисциплинарные, и административные, и гражданско-правовые, и уголовно-правовые. Это явление настолько многолико, пронизывает самые разные сферы общественной жизни, что, очевидно, нужно развернутое антикоррупционное законодательство, которое должно постоянно совершенствоваться и дополняться (коррупция, как и общество, не остаются неизменными)" <*>. -------------------------------- <*> Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство по борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней / Ред. кол. В. В. Астанин, А. И. Долгова, Н. Н. Даниленко и др. М., 2000. С. 6.
Идея использования в борьбе с коррупцией <*> правовых средств различных отраслей права представляется безусловно верной, заслуживающей поддержки и практической реализации. В конце концов, по утверждению С. С. Алексеева, "...сила права раскрывает его ценность, действенность образующих его правовых средств, заложенную в них социальную энергию, и его возможности в решении возникающих в обществе задач" <**>. -------------------------------- <*> Некоторые положения данной статьи применимы не только к коррупционной, но и к организованной, некоторым другим видам преступности. <**> Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 168.
Важную роль в противодействии коррупции призвано играть гражданское право. Не случайно, в основном докладе на научно-практической конференции по проблемам борьбы с коррупционной и организованной преступностью, состоявшейся в Институте государства и права, прозвучал призыв ко всем творчески мыслящим правоведам принять участие в научных разработках на тему гражданско-правовых аспектов предупреждения коррупционной и организованной преступности <*>. -------------------------------- <*> См.: Роль гражданского и смежных с ним отраслей права в предупреждении коррупционной и организованной преступности: Материалы научно-практической конференции // Государство и право. 2002. N 3. С. 103.
А. Э. Жалинский считает, что в период перехода от централизованной к рыночной экономике, от тоталитарного государства к демократическому в обществе и праве требуется определенная терпимость, основанная на понимании неизбежности возникновения ряда отрицательных явлений, в том числе связанных с коррупцией. Это, в частности, означает целесообразность экономии уголовной репрессии, перехода к иным, более мягким методам противодействия коррупции <*>. -------------------------------- <*> См.: Роль гражданского и смежных с ним отраслей права в предупреждении коррупционной и организованной преступности: Материалы научно-практической конференции // Государство и право. 2002. N 3. С. 103.
По мнению П. А. Скобликова, путем углубления гражданско-правового контроля коррупционная преступность может быть минимизирована. Одной из форм такого контроля может стать функционирование действенного механизма изъятия в порядке гражданского судопроизводства незаконно полученных прибылей и незаконно нажитого имущества <*>. -------------------------------- <*> См.: Скобликов П. А. Указ. работа. С. 64.
Подчеркнем особую значимость последнего суждения, ибо предназначение гражданско-правовых мер в сфере борьбы с коррупцией по определению состоит именно в изъятии в пользу государства доходов чиновников, происходящих от корыстных должностных злоупотреблений. Первая попытка решить в России законодательным путем проблему изъятия доходов от противозаконной деятельности вне формата уголовной юстиции относится к 1995 г. Тогда был подготовлен и принят обеими палатами Федерального Собрания ФЗ "О борьбе с организованной преступностью", содержавший ряд статей, в которых регламентировался особый порядок обращения в доход государства имущества, полученного в результате преступной деятельности. В частности, непредставление доказательств, подтверждающих законный характер происхождения имущества, влекло его изъятие и обращение в доход государства по решению суда. Этот нормативный правовой акт был отклонен тогдашним Президентом России Б. Н. Ельциным по мотивам якобы противоречия Конституции РФ <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 65.
Подобные нормы содержались и в ФЗ "О борьбе с коррупцией" (также принят в 1995 г. Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом России). В ст. 15 этого также не вступившего в силу законодательного акта указывалось, что "...во всех случаях необоснованного обогащения в результате коррупционных правонарушений лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним, незаконно полученное имущество подлежит обращению, а стоимость незаконно предоставленных услуг - взысканию в доход государства. В случае если лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к нему, отказывается добровольно сдать незаконно полученное имущество либо оплатить государству его стоимость или стоимость незаконно предоставленных услуг, это имущество или соответствующая стоимость подлежат взысканию судом в доход государства по иску прокурора, налоговой службы, органов Министерства финансов либо других органов и должностных лиц, уполномоченных на то законом" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Коррупция и борьба с ней / Ред. кол. В. В. Астанин, А. И. Долгова, Н. Н. Даниленко и др. М., 2000. С. 305.
Идея об использовании правовых средств гражданского права в изъятии доходов от противозаконной деятельности приобрела сегодня особую остроту и актуальность. Дело в том, что пунктом 11 ст. 1 ФЗ от 8 декабря 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" <*> статья 52 УК РФ "Конфискация имущества" отменена. Согласно этой законодательной новации теперь в уголовно-процессуальном порядке у осужденных преступников в доход государства могут изыматься только те материальные блага (имущество, ценности, денежные средства), которые непосредственно "профигурировали" в материалах уголовного дела, как имеющие преступное происхождение. Все же остальное имущество осужденных лиц изъятию по приговору суда не подлежит. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 2003. 16 дек.
При всей неоднозначности указанного законодательного решения в нем, как представляется, есть определенный резон. Раньше суд, применяя в качестве меры наказания конфискацию имущества осужденного лица, основывался по сути лишь на предположении о противоправном характере этого имущества. Запретив делать это, законодатель как бы наводит на мысль: лишать кого бы то ни было (даже осужденного преступника) каких бы то ни было материальных благ надо не огульно, а лишь твердо установив противоправный характер их происхождения. Только в этом случае допустимо их изъятие в пользу государства. Причем по правилам и процедурам, действующим в сфере имущественных отношений, т. е. гражданского права и гражданско-процессуального права. Приемлем также вариант изъятия указанного имущества в порядке уголовного судопроизводства по правилам заявления и рассмотрения гражданских исков. Меры борьбы с коррупцией при помощи правовых средств гражданского права получают признание на международном уровне. Одно из важнейших достижений в этом направлении - принятие на уровне Совета Европы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Указанная Конвенция устанавливает общие для стран-участниц правила гражданско-правового и гражданско-процессуального характера в рассматриваемой сфере. Среди ключевых положений Конвенции отметим следующие: 1) "Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба" (ст. 3); 2) "Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве следующие условия, которые должны быть выполнены для того, чтобы ущерб подлежал возмещению: а) ответчик совершил или санкционировал акт коррупции или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции; б) истец понес ущерб; в) существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом" (ст. 4); 3) "Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного ее публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства" (ст. 5); 4) "Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве эффективные процедуры для получения доказательств в гражданском судопроизводстве, вытекающих из акта коррупции" (ст. 11); 5) "Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы" (ст. 8) <*>. -------------------------------- <*> См.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. 2003. N 3. С. 28 - 30.
По нашему мнению, знаменателен факт наличия в Гражданском кодексе РФ статей, корреспондирующих с приведенными статьями данной Конвенции, хотя и без специального указания на акты коррупции (ст. 168 "Недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам", ст. 169 "Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности", глава 59 "Обязательства вследствие причинения вреда"). Это свидетельствует о том, что в действующем российском гражданском законодательстве заложен определенный контркоррупционный потенциал. Тем более логичным, необходимым представляется его дальнейшее развитие в этом направлении. Немаловажно и то, что благоприятствующим фактором для применения институтов и норм гражданского права в целях борьбы с коррупцией служит гражданско-правовая презумпция вины неисправного должника. Она означает, что в рамках гражданского судопроизводства взяточникам, расхитителям бюджетных средств и прочим коррумпированным должностным лицам в случае предъявления им государством исков об изъятии материальных благ противоправного происхождения придется самим доказывать законность происхождения своего имущества и денежных средств. Сделать это при наличии трудно скрываемых материальных плодов коррупционной деятельности, думается, будет весьма затруднительно. Как уже отмечалось, в основе использования материальных и процессуальных институтов и норм гражданского права в борьбе с коррупцией лежит идея изъятия криминальных доходов в судебно-исковом порядке. В главном вопрос сводится к определению гражданско-правовых оснований исковых требований. Наибольший интерес в этом смысле представляет обращение к таким институтам гражданского права, как обязательства вследствие причинения вреда (глава 59, статьи 1064 - 1083 ГК РФ), признание недействительности сделок (§ 2 главы 9 подраздела 4 части первой ГК РФ). Заметим, что эти нормы применяются в контркоррупционной деятельности правоохранительных органов достаточно продуктивно. Одновременно несомненный интерес в рассматриваемом контексте представляет также институт обязательств вследствие неосновательного обогащения (ст. 1102 - 1109 ГК РФ). Он, полагаем, может быть задействован в интересах лишения "любителей борзых щенков" неправедно нажитых материальных благ (движимое и недвижимого имущество, денежные средства, ценные бумаги). Как известно, в силу обязательств из неосновательного обогащения (кондикционные обязательства) одна сторона (должник), в имущественной сфере которой произошло приобретение или сбережение имущества без правового основания, обязана передать это имущество лицу, за счет которого неосновательное обогащение произошло, а другая сторона (кредитор) имеет право требовать передачи ей указанного имущества <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право. Учебник. Том 1. Изд. третье, перераб. и дополн. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 64.
Однако в сегодняшнем законодательном виде институт неосновательного обогащения для противодействия коррупционной преступности не пригоден. Чтобы распространить действие кондикционных обязательств на правоотношения, возникающие из коррупционных деяний, необходимо решить на законодательном уровне ряд проблем. Во-первых, законодательно отнести материальные блага, нажитые от коррупционной деятельности, к категории неосновательно приобретенных. Ведь только в этом случае возникают правовые основания для их судебного истребования и принудительного изъятия в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке. С точки зрения здравого смысла, общественной морали, естественного права обогащение коррупционеров, конечно же, является антиобщественным, неправомерным. А раз так, значит, есть основания для признания материальных благ коррупционного происхождения неосновательно приобретенными в рамках позитивного права. Как бы в подтверждение этой идеи У. Маттеи и Е. А. Суханов отмечают, что "...современное право развитых стран следует римской традиции, согласно которой требуется абсолютное доказательство права собственности. Вследствие этого всякий, кто намерен представить окончательное свидетельство о своем праве собственности на имущество, обязан проследить всю цепочку передач вплоть до первоначального права собственности (естественно, в пределах приобретательской давности. - А. С.)" <*>. -------------------------------- <*> Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 263 - 264.
Во-вторых, следует решить вопрос о признании государства и общества потерпевшей стороной (могущей выступать истцом) от неосновательного обогащения коррупционеров. Ключом к решению названной проблемы служит верно толкуемое понятие публичного интереса. Под ним, как отмечается в литературе, следует понимать жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по достижению, сохранению и развитию которого лежит на государстве <*>. -------------------------------- <*> См.: Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 25.
Возвращение обществу имущества и денежных средств, источником получения которых служат коррупционные деяния, конечно же, является несомненным публичным интересом, который, следовательно, государство обязано посредством права, в том числе гражданского, обеспечивать. Понятие защиты публичных интересов с принятием в 2002 году нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации получило признание в российском законодательстве. Такая защита обеспечивается особым видом исков - исками в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Как прописано в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ: "Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований". Среди субъектов, наделенных правом обращения с исками в защиту публичных интересов, органы прокуратуры выделены не случайно. Они в отличие от других субъектов наделены правом предъявления в суд подобных исков независимо от сферы общественных отношений, в которой допущено нарушение. Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса призвана защищать права, свободы и законные интересы во всех случаях <*>. -------------------------------- <*> См.: Артамонов Е. Защита прав неопределенного круга лиц // Законность. 2003. N 8. С. 2.
По мнению Е. Артамонова, можно предположить значительное расширение практики заявления прокурорами исков в интересах неопределенного круга лиц: экологических исков, исков в защиту прав потребителей, исков, связанных с незаконной приватизацией, исков о признании нормативных правовых актов недействующими <*>. Полагаем, что в этот перечень вполне вписывается иск об изъятии неосновательно приобретенного имущества, коррупционного происхождения. -------------------------------- <*> Там же. С. 4.
Что касается материальной основы исков подобного рода, считаем целесообразным статью 1102 ГК РФ "Обязанность возвратить неосновательное обогащение" дополнить частью 3 следующего содержания: "Правила настоящей статьи распространяются на имущество, денежные средства и ценные бумаги должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, не подтверждаемые сведениями об их официальных доходах или иными документами о законном происхождении. Потерпевшим от неосновательного обогащения такого рода признается государство". В-третьих, требуется создание действенной системы финансового контроля и проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц, так как в своем сегодняшнем состоянии она не позволяет надежно отграничивать незаконные доходы и имущество. Необходимым элементом такого контроля должно стать законодательное решение вопроса о предоставлении государственными должностными лицами всех ветвей власти сведений не только о собственном, но и членов своих семей имущественном положении. Ведь не секрет, что на себя коррупционеры оформляют, как правило, далеко не все фактически принадлежащее им имущество. Критерием неосновательного обогащения коррупционеров должно стать, на наш взгляд, явное несоответствие реальной стоимости имеющихся у них имущества и денежных средств уровню легальных доходов при отсутствии иных документов, подтверждающих законность приобретения (наследование, дарение и т. п.). При этом показатель легальности доходов должностных лиц известен - это сведения о получаемых доходах и принадлежащем на правах собственности имуществе. Данную информацию можно почерпнуть главным образом из декларации о доходах, которую государственные служащие в соответствии с п. 9 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" обязаны ежегодно представлять в налоговые органы. Во избежание упреков в недемократичности предлагаемых мер считаем нелишним напомнить, что всеобъемлющий финансовый контроль за доходами и имуществом должностных лиц и их семей существует во всех цивилизованных странах. Это зафиксировано в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц <*>, а также в Конвенции ООН против коррупции <**>. -------------------------------- <*> См.: Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. N 4. С. 109. <**> Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. 2003. N 3. С. 28 - 30.
Весьма оптимистично в смысле допустимости использования института неосновательного обогащения в борьбе с коррупцией звучит мнение Ю. К. Толстого: "Институт обязательств из неосновательного обогащения в том виде, в каком он представлен в новом ГК, только еще складывается. Но то, что сфера его применения значительно расширится, не подлежит сомнению" <*>. Об этом же свидетельствует и введение А. Л. Маковским в научный оборот понятия "генеральная кондикция" <**>, что подразумевает перспективность введения новых вариантов этого обязательства и, следовательно, существенное расширение сферы действия института неосновательного обогащения. -------------------------------- <*> Гражданское право. Учебник. Том 1. Изд. третье, перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 64. <**> См. об этом: Маковский А. Л. Обязательства вследствие неосновательного обогащения // Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Текст, комментарии, алфавитно-предметный указатель / Под ред. О. М. Козырь, А. Л. Маковского, С. А. Хохлова. М., 1996. С. 589.
Безусловно, изложенные выше предложения о задействовании института неосновательного обогащения в борьбе с коррупцией носят дискуссионный характер. Она нуждается в более капитальном научном осмыслении, строгой законодательной регламентации. Наивно также рассчитывать, что предлагаемые меры позволят искоренить или нанести по коррупции сокрушающий удар. Однако при их помощи вполне возможно осуществлять подрыв материальной базы и мотивов коррупционной деятельности, привлечение ее субъектов к адекватной имущественной ответственности за причиненный государству и обществу вред, их публичную компрометацию. В интересах борьбы с этим общероссийским бедствием недопустимо, полагаем, упускать и такой шанс.
Название документа