Еще раз о юридическом лице публичного права

(Чиркин В. Е.) ("Журнал российского права", 2006, N 5) Текст документа

ЕЩЕ РАЗ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

В. Е. ЧИРКИН

Чиркин Вениамин Евгеньевич - главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Год назад в "Журнале российского права" <*> была опубликована статья по этой проблематике. Вопреки ожиданиям автора она не привлекла внимания. Представители различных отраслей юридической науки (цивилисты, административисты, теоретики права) отнеслись к поставленному вопросу весьма сдержанно. Видимо, отчасти это объясняется тем, что суть проблемы была затуманена вводными положениями и авторскими отступлениями. Между тем в начале 2006 г. были приняты важные поправки к ГК РФ, относящиеся к юридическим лицам. Они заставляют еще раз обратиться к этой проблеме. В данной статье автор пытается усилить аргументацию, хотя концептуальные положения повторяются, да и вряд ли это может быть иначе. -------------------------------- <*> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 16 - 26.

Словосочетание "юридическое лицо", использовавшееся ранее почти исключительно в гражданском праве, а затем применительно к классификациям (физические - юридические лица) - в теории права, теперь вошло в конституционное право. Многие зарубежные конституции (Италии, Литвы, Португалии, Словакии и др.) используют этот термин по отношению к различным явлениям (профсоюзам, религиозным организациям, муниципальным образованиям и др.). В Конституции Кипра 1960 г. говорится о "юридических лицах частного права" (ч. 4 ст. 23), в ст. 17 Конституции Греции 1975 г. - о "юридических лицах публичного права" <1>. В Федеральных российских законах, относящихся к публичному праву (о профсоюзах, партиях, других общественных объединениях), также сказано, что они являются юридическими лицами. Термин "юридическое лицо" широко вошел в административное право. Он присутствует во всех принятых в России положениях о федеральных министерствах, службах, агентствах (они утверждены указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ) <2>, в положениях о территориальных органах (управлениях, центрах, отделах) федеральных исполнительных органов государственной власти (министерств и ведомств). Таких актов более сотни. За ними следуют положения об исполнительных органах субъектов РФ. Юридическими лицами названы многие другие органы государства, например Центральная избирательная комиссия, Счетная палата. Даже Аппарат Общественной палаты (общественного органа) - "государственное учреждение", как характеризует его Постановление Правительства РФ <3>, определен в нем как юридическое лицо. Есть и решения высших судебных инстанций (Президиума Высшего Арбитражного Суда), которые признают государственные органы (например, управление юстиции Кемеровской области) юридическими лицами <4>, хотя практика этого органа по данному вопросу неоднозначна. -------------------------------- <1> См.: Конституции государств Европы. Т. 2, 3. М., 2001. <2> См.: СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2571, 5514; N 28. Ст. 2901 - 2904; N 30. Ст. 3149; N 42. Ст. 4108; РГ. 2005. 24 авг. и др. <3> См.: СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 4042. <4> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 октября 2001 г. N 74/01 // Вестник ВАС РФ. 2002. N 2.

Данная тенденция распространилась на местные органы самоуправления: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит о юридическом лице - представительном органе местного самоуправления <*>. Как сказано выше, такая характеристика относится также и к определенным общественным организациям. В данной статье о них мы детально говорить не будем (в отличие от органов государства, местного самоуправления, - они, равно как и учреждения, упомянуты в качестве юридических лиц в ГК РФ) и сосредоточимся на органах государства и в какой-то степени на органах местного самоуправления, характеристика которых как юридических лиц приобрела в российском законодательстве массовый характер. Речь идет, таким образом, о новом подходе к понятию юридического лица, его самой концепции, ибо вряд ли стоит думать, что этот термин употребляется в положениях об исполнительных органах государственной власти только для того, чтобы вслед за характеристикой юридического лица сказать, что они имеют гербовую печать со своим наименованием, соответствующие бланки и штампы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Не будем вдаваться в историю возникновения первых юридических лиц и процесс формирования этого понятия. Отметим лишь то, что известно более или менее точно: понятие юридического лица возникло из потребностей гражданского оборота, когда группа лиц объединяла в той или иной форме свои капиталы (иные материальные средства) и выступала в гражданских правоотношениях как определенное единство, а впервые этот термин вошел в германское Гражданское уложение 1896 г. Впоследствии (но далеко не быстро, например, во Франции только в 1978 г.) он был включен в гражданские кодексы многих других стран мира. Такое понятие существует и в законодательстве России, которое называет, хотя и неодинаково в разных правовых актах, виды юридических лиц. В связи со сказанным необходимо обратиться, во-первых, к понятию юридического лица в российском законодательстве; во-вторых, посмотреть, насколько оно применимо к органам государства и органам местного самоуправления; в-третьих, проанализировать те последствия, которые могут возникать из применения понятия юридического лица к органам государства и местного самоуправления; в-четвертых, рассмотреть несколько разных возможностей конструирования понятий юридического лица: 1) создание такого общего понятия юридического лица, чтобы оно было применимо к их разным видам (как мы попытаемся показать ниже, существующее понятие не подходит, в частности, к органам государства и местного самоуправления, которые названы в правовых актах юридическими лицами); 2) разделение понятий юридического лица частного и публичного права; 3) создание на базе общего понятия особого определения юридического лица публичного права. Наконец, поскольку юридические лица публичного права неодинаковы, важно было бы определить особенности четырех видов юридических лиц публичного права: общественных объединений и общественных учреждений; территориальных публичных коллективов (пример - муниципальное образование); государственных и муниципальных органов и учреждений. Все это невозможно сделать в одной статье и вряд ли возможно для одного автора. Поэтому мы рассмотрим только некоторые принципиальные вопросы. Понятие юридического лица в российском законодательстве содержится в ст. 48 ГК РФ. Разумеется, это единственное понятие, право исключает множественность разных определений одного и того же объекта регулирования. Статья 48 устанавливает, что юридическое лицо - это организация (заметим слово "организация"), которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В связи с образованием юридического лица его учредители (участники) могут иметь либо обязательственные права по отношению к юридическому лицу (например, хозяйственные товарищества или производственные кооперативы), либо вещные права на такое имущество (в частности, на финансируемые собственником учреждения). В отношении общественных и религиозных организаций, общественных фондов, которые являются юридическими лицами, объединения юридических лиц (ассоциаций и др.), их учредители (участники) не имеют имущественных прав. Статья 50 ГК РФ обобщенно называет такие юридические лица некоммерческими организациями. Перечень видов организаций в ГК РФ имеет исчерпывающий характер. Ни в одном случае органы (в том числе органы государства или местного самоуправления), аппараты, их обслуживающие, в перечне юридических лиц не названы. В целом подход ГК РФ к понятию юридического лица имеет цивилистический характер (что естественно), упоминания об общественных объединениях и учреждениях (учреждениях вообще) этого не изменяют: их особенности отмечены только в связи с имущественными правами. Как говорилось выше, юридические лица объединены общим словом "организация". Однако специалистам по теории государства и права, административному праву известно, что организация и орган (в том числе государственная организация и государственный орган) - разные явления, хотя в деталях этот вопрос недостаточно разработан: специалисты нередко опираются на терминологию законодательства, как и следует поступать в юридических работах, но современное российское законодательство нередко "кроится" поспешно (свидетельством этого являются многочисленные усовершенствования-поправки, которые идут сразу вслед за принятием закона, были даже случаи, когда поправки принимались к закону, не успевшему по срокам вступить в действие). Председатель Совета Федерации С. М. Миронов охарактеризовал в ежегодном докладе состояние отечественного законодательства как "фрагментарное и несистемное", отметил, что основная часть времени парламентариев идет на доделку законов, принятых "под условием" предстоящих исправлений <*>. Поэтому, отнюдь не игнорируя терминологии законодательства, важно с научных позиций разрабатывать определения, в том числе организации, органа, учреждения, других понятий, имеющих прямое отношение к юридическому лицу, уточнять их, хотя и на уровне современной разработки этих понятий очевидно, что общий термин "организация", используемый в ГК РФ, для органов не годится. Орган - это не организация с точки зрения правового статуса этих явлений. -------------------------------- <*> См.: РГ. 2006. 25 янв.

Учреждение как одна из разновидностей юридического лица в ГК РФ названо (ст. 120). Однако учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу. Конституция РФ различает государственный орган и государственное учреждение. В ней говорится о федеральных органах государственной власти (ст. 125), органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), об органах местного самоуправления (ст. 131). Законодательным органом назван парламент. С другой стороны, в Конституции сказано о "государственных и муниципальных образовательных учреждениях" (ст. 43), об учреждениях культуры, о государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41). Понятие учреждения, анализ его юридических особенностей тоже недостаточно разработаны в теории, но некоторые иллюстрации качественно показывают различие органа и учреждения. Государственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т. д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т. д. организуют учебный процесс, поощряют или наказывают студентов, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами читателями), но, во-первых, это, как правило, "внутреннее" управление, а, во-вторых, учреждения занимаются главным образом обслуживанием населения в сфере социальных отношений, здравоохранения, культуры и т. д., их полномочия ограничены определенной сферой и определенным кругом вопросов (общей компетенции, как многие органы государства, они не имеют, государственное принуждение использовать не вправе или их способы принуждения весьма относительны). Есть, конечно, учреждения, управленческая деятельность которых имеет более широкий характер (например, Пенсионный фонд), но и в этом случае она отличается от властного управления со стороны органов государства (например, Правительства РФ) или органов местного самоуправления, например, муниципального совета поселения, принимающего обязательное для всех постановление о правилах складирования бытовых отходов в определенных местах (органы местного самоуправления решают вопросы местного значения). Есть соблазн истолковать слово "учреждение" в обыденном смысле, охватывая им и органы, но это не так. Орган - не учреждение. Различия между органом государства и государственным учреждением учитываются в конкретных решениях. Министерство юстиции, например, имеет, с одной стороны, свои территориальные органы (управления, отделы и др.), а с другой - учреждения юстиции. В 2004 г. распоряжением Правительства РФ шесть этих учреждений были переданы, как юридические лица, из собственности субъектов РФ в федеральную собственность <*>. Органы государства из одного вида собственности в другой не передаются. Следовательно, слово "учреждение", используемое в ГК РФ, не помогает решить вопрос о государственных органах как юридических лицах. Правда, в связи с упоминанием об учреждениях в ГК РФ есть уточнение: особенности правового положения государственных и иных учреждений определяются законом и другими правовыми актами. Это уточнение примечательно: авторы закона, видимо, видели, что учреждения, особенно государственные, не вписываются в данное ими общее понятие юридического лица. -------------------------------- <*> См.: РГ. 2004. 21 дек.

В ГК РФ есть глава 5 "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских отношениях, а не о задачах осуществления государственной политики и нормативного регулирования, как это определено, например, в положениях о федеральных министерствах. О гражданских правоотношениях в положениях об органах государства ничего не говорится. Если орган государства причиняет ущерб (военнослужащие на учениях побили коров, повредили насаждения), ответчиком от имени государства выступает казна (а вовсе не Министерство обороны), иски нужно предъявлять к Министерству финансов. Таково Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. <*> (есть и соответствующее постановление Правительства РФ). -------------------------------- <*> См.: РГ. 2005. 21 июля.

Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства. В ней говорится об определенных единицах, общностях, сообществах (государство, субъект Федерации, муниципальное образование), представителями которых, естественно, выступают определенные органы или должностные лица. Но такие органы отвечают не за свои действия, они уполномочены и обязаны иногда отвечать за действия других органов (Министерство финансов, а точнее казна, возмещает ущерб за действия лиц, подчиненных в конечном счете Министерству обороны). Итак, констатируем. Понятие юридического лица, которое имеется в ГК РФ и которое, по идее, должно иметь всеобщий характер (других не существует), не относится и не может относиться к органам государства и местного самоуправления, которые объявлены в законах и подзаконных актах юридическими лицами. Оно приспособлено к юридическим лицам частного права. Те отступления, которые сделаны в отношении некоммерческих организаций, учреждений, не меняют общей картины. Если же органы государства и местного самоуправления "подогнать" под цивилистическое определение юридического лица, пытаясь раздвинуть правовое поле, то это может повлечь за собой больше минусов, чем плюсов (об этом мы еще скажем ниже). Из сказанного следует множество выводов. Остановимся на нескольких из них. Во-первых, можно допустить, что государственные органы и органы местного самоуправления названы юридическими лицами в законах и положениях о них ошибочно. С точки зрения определения юридического лица в ГК РФ они таковыми не являются, во всяком случае не упомянуты в нем как одна из разновидностей юридического лица. Если это так, то такой недосмотр (если его признать) можно исправить, или исключив соответствующее упоминание из положений или включив такое упоминание в ГК РФ, что потребует значительной корректировки общего понятия юридического лица, содержащегося в ст. 48 ГК. Да и многие другие положения ГК РФ (о регистрации и лицензировании, об уставе, об имуществе, об ответственности, банкротстве и другие) придется менять, принципиально модифицируя суть понятия. В устных обменах мнениями высказывалось также соображение, что понятие юридического лица, данное в ГК РФ, можно сохранить, расширив его так, чтобы оно охватило и органы государства. Предлагалось сделать это путем простой оговорки: понятие ст. 48 ГК РФ применимо к другим (не названным) явлениям, субъектам права, если они по своему существу могут нести права и выполнять обязанности юридического лица. На деле формальная оговорка такого рода не решает проблемы. Некоторые цивилисты прямо говорят, что органы государства и муниципальных образований не могут быть юридическими лицами <*>, и это действительно так, если к ним подходить (а так и подходят) с позиций гражданского права. В новейшем законодательстве, однако, как мы видели, существует и иной подход. -------------------------------- <*> См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 28 - 29.

Во-вторых, можно констатировать, что в упомянутых выше положениях об органах государства все сказано верно (органы государства и муниципальных образований являются юридическими лицами в той юридической трактовке, которая дана в ГК РФ, а поскольку в ГК РФ в отношении этих органов никаких оговорок или исключений не сделано, как это, хотя весьма неопределенно, сделано по отношению к общественным, религиозным объединениям и учреждениям), следовательно, на органы государства распространяются самые общие нормы ГК РФ, скажем, те же, что и на хозяйствующие субъекты гражданского права. Таких общих правил довольно много, и они влекут за собой определенные последствия. В-третьих, создание подзаконными актами нового вида юридических лиц - органа государства (представительный орган местного самоуправления назван юридическим лицом все-таки законом), что не предусмотрено ГК РФ и не "вписывается" в общее понятие юридического лица, противоречит иерархии законодательства, ломает саму структуру права и сложившееся (цивилистическое) понятие юридического лица. Эту проблему в том или ином плане нужно решать. Выше упомянуто о многих последствиях, которые может повлечь за собой признание органов государства и местного самоуправления юридическими лицами в смысле ст. 48 ГК РФ. Мы коснемся только двух: вопросов о лицензировании и несостоятельности (банкротстве) юридического лица. Статья 61 ГК РФ устанавливает, что юридическое лицо (говорится о юридическом лице вообще, то есть любое) может быть ликвидировано по решению суда, если, в частности, оно работает без лицензии, но, как известно, органы государства не подлежат регистрации или лицензированию, возникают они иначе: на основании приказа, постановления, распоряжения и т. д. Разумеется, никакой суд не будет заниматься ликвидацией органа государства ни по причине отсутствия лицензии, ни по другим основаниям, перечисленным в ГК РФ. Так издавна было в праве не только России, но и других стран, когда органы государства не считались юридическими лицами, но теперь складывается иная, противоречивая ситуация. Теперь о банкротстве. До принятия 3 января 2006 г. <*> поправок к ст. 65 ГК РФ в ней было сказано, что процедура банкротства может быть применена к юридическим лицам, являющимся коммерческими организациями (кроме казенных предприятий), а также к потребительским кооперативам, благотворительным и иным фондам. Однако Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" еще в 2002 г. <**> установил (заметим, что это более поздний акт и действуют его положения), что его действие распространяется на все юридические лица (заметим слово "все"), кроме специально оговоренных. Это казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации. Органов государства и муниципальных органов в этом перечне нет (кстати сказать, исключения сделаны только для политических партий, другие общественные организации не упомянуты). Те же четыре исключения повторены в Федеральном законе от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ <***>, внесшем изменения в ст. 65 ГК РФ. Новая редакция п. 1 и 3 ст. 65 ГК РФ о несостоятельности (банкротстве), говоря о юридических лицах вообще (упоминания о коммерческих организациях в отличие от прежней редакции ст. 65 она не содержит), устанавливает, что банкротство осуществляется по решению суда, следовательно, судебный процесс банкротства может быть распространен, если совершенно абстрактно подходить к этому вопросу, и на органы государства - юридические лица. Если такой вывод развить дальше, то получится юридический нонсенс. Можно обанкротить министерство и поставить вместо министра временного управляющего. Давайте проделаем это с Министерством обороны, у которого нет статьи в расходной смете, чтобы заплатить за погибших во время военных учений коров и порушенные виноградники. То же самое можно попытаться проделать с федеральными службами или агентствами, с территориальными органами федеральных органов государственной власти на местах (например, с управлениями, одновременно названными центрами Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, они объявлены юридическими лицами) или с представительным органом местного самоуправления - тоже по закону юридическим лицом (уж он-то своими актами вызывает много имущественных проблем). Юридическими лицами в соответствии с законодательством являются Центральная избирательная комиссия (у нее тоже есть недоброжелатели), Счетная палата, тоже иногда причиняющая неприятности влиятельным лицам, многие другие органы. Можно представить себе положение судьи (он обязан строго следовать букве закона), распространяющего, по существу, положения о возможности банкротства на органы государства. Конечно, все это спекулятивные умозрительные рассуждения, но все же... -------------------------------- <*> См.: РГ. 2006. 11 янв. <**> См.: СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <***> См.: РГ. 2006. 11 янв.

Четвертый вывод. Если мы хотим органы государства (и по аналогии некоторые другие органы) считать юридическими лицами (что установлено положениями о них), а, видимо, такая общественная потребность существует, то нужно исключить сложившееся несоответствие в законодательстве, когда законы (ГК РФ, в частности) устанавливают один перечень юридических лиц, имеющий закрытый характер, а подзаконные акты добавляют к нему новые разновидности. По существу, в данном случае подзаконные акты исправляют закон. Так, может быть, поступить наоборот? Видимо, при осуществлении такой "исправляющей работы" цивилистический подход к юридическому лицу недостаточен, важно подключить административистов, да и теоретиков права тоже. Наконец, пятое. Если считать органы государства юридическими лицами (а обратного пути, видимо, нет), то очевидно, что органы государства (а также субъектов РФ, муниципальных образований) коренным образом отличаются от других юридических лиц, к которым мы привыкли с позиций гражданского права. Иными являются порядок создания государственного органа - юридического лица (учреждение "сверху"), основы его деятельности (осуществление властных полномочий). Полномочия такого юридического лица - это не просто отдельно права и обязанности, они выступают в слитном, спаянном виде (право по осуществлению управленческой деятельности, публичной власти - это одновременно и обязанность не бездействовать (человек и гражданин может использовать свои права, а может поступать иначе), а управлять, решать возникающие задачи), характер деятельности такого юридического лица может быть и нередко бывает приказным, распорядительным. Его требования могут быть обращены к самому широкому кругу лиц, включая иностранцев, находящихся на территории государства или временно находящихся на территории данного муниципального образования (например, запрет создавать сильный шум после 23 часов). Такому юридическому лицу не нужны, как говорилось, лицензия или регистрация, способы его юридического оформления иные. Можно указать и другие особенности определенной группы юридических лиц, к которым цивилистические подходы неприменимы или применимы в весьма ограниченной степени. Видимо, назрела необходимость наряду с юридическими лицами частного права выделить особую группу юридических лиц публичного права. В российском законодательстве нет понятия юридического лица публичного права. Нет такого определения, насколько нам известно, и в законодательстве зарубежных стран, хотя, как говорилось, словосочетание "юридическое лицо публичного права" встречается даже в единичных конституциях. В научной российской юридической литературе это словосочетание, а также указание на конкретное юридическое лицо публичного права - государство (в виде казны) присутствует. Этот термин применялся еще в начале XX в. (Г. Ф. Шершеневич), использовался А. В. Венедиктовым, М. И. Кулагиным, его употребляют некоторые зарубежные авторы. Как говорилось в предыдущей статье, они называют в качестве юридических лиц публичного права государство, палаты торговцев, ремесленников, сельскохозяйственные палаты (объединения, которым государство предоставляет некоторые права публичного хозяйственного регулирования), территориальные публичные коллективы (за рубежом они называются территориальными коллективами, что неточно раскрывает их существо), публичные учреждения, иногда "публичные офисы". В редких случаях используется формулировка "административные юридические лица". Однако нигде не говорится, что органы государства рассматриваются как юридические лица. Понятие "юридическое лицо публичного права" призвано охватить много различных явлений, сообществ, институтов. Их характеристика, выявление их особенностей, формулирование понятий и определений - задача многих специальных исследований. Ниже мы рассматриваем только наиболее общие черты предлагаемого понятия "юридическое лицо публичного права", хотя попутно приходится констатировать и определенные особенности различных видов юридических лиц такого рода: территориальных публичных коллективов (начиная от общества, представленного государством, и заканчивая самым мелким муниципальным образованием); общественных и иных некоммерческих объединений; государственных и муниципальных органов (последняя группа тоже, конечно, неодинакова). На наш взгляд, при создании общего понятия юридического лица публичного права следует исходить из следующих положений. Прежде всего нужно учесть, что юридическое лицо публичного права не гражданско-правовое, а публично-правовое образование. Его назначение - не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания и др. (такие виды деятельности могут быть только побочными и только для некоторых юридических лиц публичного права), а решение задач общественного характера либо путем различных форм общественной самодеятельности (общественные объединения), либо путем реализации властных полномочий, публичного управления (при этом важно учесть, что управленческая деятельность, например, государственных органов, отличается от таковой государственных учреждений). Если у юридического лица публичного права есть какие-то цивилистические качества (их объем может определить только закон), то такие качества могут быть лишь сопутствующими. Правовой статус юридических лиц публичного права определяется вовсе не такими качествами, которые зафиксированы в Гражданском кодексе. Такие юридические лица не всегда имеют форму организации или учреждения. Возможны иные формы, в частности форма органа. Во-вторых, юридическое лицо публичного права имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов. Это не реализация общих или совокупных интересов группы частных лиц, его участников (членов), не забота о собственных индивидуальных частных интересах (например, акционеры в акционерном обществе), а осуществление общественных интересов, а иногда (если речь идет об органах государства и местного самоуправления) также и общей воли определенного территориального публичного коллектива населения. Это интересы всего общества (народа страны для федерального государственного органа), для органа субъекта Федерации - интересы его населения (по исключительным предметам ведения, хотя и по этим вопросам органы субъекта РФ, как часть целого, должны действовать в соответствии с волей всего многонационального российского народа, что юридически выражено в принципе верховенства федерального права). Сказанное с определенными изменениями относится и к государственным и муниципальным учреждениям. Несколько сложнее обстоит дело с вопросом об общественных интересах общественных объединений, являющихся юридическими лицами публичного права и представляющих интересы определенных социальных и иных слоев общества. Но и в этом случае может быть найдена обобщающая формулировка, включающая их в одну группу по характеру интересов (но не обязательно по социальной природе таких интересов) с органами государства и муниципальных образований. В-третьих, юридические лица публичного права, являющиеся органами государства и муниципальных образований, государственные учреждения создаются "сверху" в распорядительном порядке. Они не нуждаются в лицензировании или государственной регистрации подобно коммерческим организациям. Муниципальные образования включаются в особый реестр, но в целях учета, с этим не связано законное начало их функционирования. Основным документом, регулирующим их организацию, деятельность, является не только устав, но и приказ, распоряжение, изданные (утвержденные) вышестоящими органами, учреждениями. Юридические лица публичного права, являющиеся общественными организациями, создаются путем добровольного объединения индивидов (а иногда и в результате объединения других юридических лиц - общественных организаций), но по особым правилам, отличным от порядка создания юридического лица частного права. В ином порядке (в частности, путем естественной группировки населения) создаются территориальные публичные коллективы, тоже являющиеся юридическими лицами публичного права. В-четвертых, юридическое лицо публичного права, если это орган государства, муниципального образования или государственное учреждение, обладает публичной властью в ее разных объемах и формах и дискреционными полномочиями (в пределах закона) в отношении третьих лиц, не подчиненных этому органу или учреждению и не входящих в его состав (штат). Власть территориальных публичных коллективов реализуется как непосредственно (например, путем референдума), так и через создаваемые ими органы (государства, субъектов Федерации, муниципальных образований). Иное юридическое лицо таких полномочий не имеет, у него есть лишь корпоративная власть в отношении его членов, входящих в состав общественной или иной организации. Самая жесткая мера наказания в этом случае - исключение из рядов организации (особая форма в религиозной организации, не являющейся, на наш взгляд, юридическим лицом публичного права, - отлучение от церкви, предание анафеме). В-пятых, имущество юридического лица публичного права используется не для хозяйственной деятельности, а для осуществления его основных, общественных целей. Если это орган государства или муниципальное образование, то имущество находится не в его собственности (по крайней мере, речь идет об основном имуществе, обеспечивающем главную, управленческую деятельность такого органа). Это "чужая" собственность (государственная или муниципальная), находящаяся не в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а в пользовании соответствующего органа. Конечно, в определенных случаях, если это разрешено законом (положения об органе государства в этом случае, на наш взгляд, недостаточно), такой орган может иметь собственное имущество, но, вообще говоря, папки и карандаши, которые он приобретает на средства государственного или муниципального бюджета, - это тоже государственная или муниципальная собственность. Словом, к вопросу о "своей" собственности органов государства или муниципального образования нужно подходить крайне осторожно. Неуемные аппетиты российской бюрократии (в том числе ее самых высших слоев) общеизвестны. Нужно также учесть, что права на собственность у различных территориальных публичных коллективов (а возможно, и их соответствующих органов) могут и должны быть неодинаковыми. Например, в некоторых государствах (Китай, Эфиопия и др.) вся земля национализирована и может находиться только в собственности государства (то есть общества как особого рода территориального публичного коллектива), во многих нефтедобывающих арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) национализированы подземные богатства. В развитых странах (в том числе в Европе) также есть объекты, которые могут принадлежать только государству (морское побережье, атомные электростанции и т. д.). В-шестых, автономия в деятельности государственного и муниципального органа как юридического лица ограничена. Их деятельность осуществляется на началах подчиненности, в ней присутствует иерархия. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для исполнительной власти они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются конституцией или законом. Для некоммерческих организаций, как и для коммерческих, сфера и самостоятельность их деятельности зависят от их задач и роли в обществе, которые определяются в общей форме законодательством. А детальнее - их уставами, принятыми в соответствии с законом. В-седьмых, ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Конечно, как говорилось, существует ответственность из причинения вреда, другие формы ответственности, но в случае с государственным или муниципальным органом, государственным или муниципальным учреждением это обычно гражданско-правовая ответственность не самого органа (учреждения), а тех, представителем кого он выступает: государства, субъекта федерации, муниципального образования и т. д. Кроме того, государственным и муниципальным органам известны такие формы ответственности, которых нет в гражданском праве, в том числе политическая ответственность без вины. Другие лица публичного права несут гражданско-правовую ответственность непосредственно. Однако персональный состав (штат органа и т. д.), в отличие от некоторых коммерческих объединений, не несет гражданско-правовой ответственности друг за друга, за организацию, учреждение или орган. Формулируя некоторые отправные положения для понятия юридического лица публичного права, автор данной статьи сделал множество оговорок. Это естественно, ибо у разных видов юридического лица публичного права есть свои особенности. Поэтому на базе общего понятия можно, видимо, выделить четыре основные разновидности юридического лица публичного права: территориальные публичные коллективы (сообщества); общественные объединения; публичные учреждения; органы государства и муниципальных образований. Для каждого из них, а возможно, и внутри них, могут понадобиться свои определения, но это уже проблемы для специальных исследований. При современном состоянии науки и практики (в том числе правоприменительной) невозможно ответить на многие вопросы, которые возникают в связи с объявлением органов государства и муниципальных образований юридическими лицами. Цивилистический подход к понятию юридического лица в российском праве, видимо, не является теперь единственным, а общее понятие юридического лица, содержащееся в ГК РФ, неприменимо к некоторым реалиям текущего законодательства (включая подзаконные акты), управленческой практики. Юридическое лицо теперь не ограничивается теми разновидностями, как это было века и даже десятилетия тому назад, а мы нередко продолжаем оперировать давними категориями. Нужны новые фундаментальные исследования, посвященные проблемам юридического лица, выполненные на стыках теории права, цивилистики, административного права, других наук. Может быть, создание новых концепций юридического лица (в том числе юридического лица публичного права) будет вкладом российской правовой науки в развитие современного права, а может быть, будет доказано, что органы государства, муниципальных образований не способны по своей природе стать юридическими лицами. В данной статье поставлено больше вопросов, чем имеется ответов. В ней повторены некоторые тезисы, с которыми автор уже выступал. Сделано это с единственной целью: привлечь внимание специалистов разного профиля к данной проблематике.

Название документа