Гражданско-правовая ответственность органов власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный правомерными действиями
(Кабанова И. Е.) ("Юрист", 2013, N 12) Текст документаГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА УЩЕРБ, ПРИЧИНЕННЫЙ ПРАВОМЕРНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ
И. Е. КАБАНОВА
Кабанова Ирина Евгеньевна, научный сотрудник Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
В статье обращается внимание на вводимую с марта 2013 г. ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц за правомерные действия, причинившие ущерб гражданам или юридическим лицам.
Ключевые слова: генеральный деликт, гражданско-правовая ответственность, публичные органы.
Civil liability of the government bodies and their officials for damages, caused by lawful actions I. E. Kabanova
The article deals with the non-guilty civil liability of the government bodies, which is introduced into the Russian civil legislation since the 1st of March 2013.
Key words: general delict, civil liability, government bodies.
Итогом кропотливой работы над изменением российского гражданского законодательства, точкой отсчета для которой на современном этапе служит принятие Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>, стал многостраничный законопроект N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>. В 2012 г. из-за объемности указанного документа и связанных с этим сложностей его единовременного принятия было принято решение о постепенном принятии и вступлении в силу поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 29. Ст. 3482. <2> Текст документа и досье на проект доступны по ссылке: http://base. garant. ru/70156584/.
Первым результатом этой инициативы стало принятие Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <3>, который, за исключением некоторых положений, вступил в силу с 1 марта 2013 г. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7627.
Одна из важных новелл Закона N 302-ФЗ касается возможности компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу организации, правомерными действиями государственных или муниципальных органов, их должностных лиц или иных лиц, обладающих государственно-властными полномочиями (ст. 16.1 ГК РФ). Российское законодательство практически не предусматривало возможности компенсации ущерба, нанесенного органами публичной власти или их должностными лицами в результате совершения ими правомерных действий. Исключение составлял п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" <4>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
Закрепление гражданско-правовой ответственности органов публичной власти различных уровней и их должностных лиц за свои действия (бездействие) принадлежит к бесспорным достижениям отечественного права. Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), российское гражданское законодательство провозглашает возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Среди незаконных действий можно выделить необоснованное наложение ареста на помещение при проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности, незаконное изъятие имущества при проведении следственных действий, утрату имущества в результате его изъятия органами государственной власти и ненадлежащего хранения. К примерам незаконного бездействия, причинившего убытки, относятся непредоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, утрата возможности взыскания долга с должника из-за неисполнения судебным приставом-исполнителем своих обязанностей, неисполнение обязанности по принятию от конкурсного управляющего имущества жилищного фонда <5>. -------------------------------- <5> См.: Обзор практики рассмотрения споров, связанных с возмещением вреда (убытков), причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, утвержденный Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа Протокол N 7 от 4 июля 2003 г. // URL: http://fasuo. arbitr. ru/node/1411; информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" // Вестник ВАС РФ. 2011. N 8.
По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступала при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины. Статья 16.1 ГК РФ вводит ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица. Круг органов, относящихся к государственным или муниципальным, а также перечень лиц, обладающих государственно-властными полномочиями, исчерпывающим образом не определен. Ориентиром здесь могут выступать в первую очередь нормы публичного законодательства о системе и структуре названных органов, а также ст. 125 ГК РФ, п. 3 которой гласит, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это означает, что упомянутым юридическим лицам и гражданам делегируются государственно-властные полномочия, в ходе осуществления которых может быть причинен ущерб, подлежащий компенсации по правилам ст. 16.1 ГК РФ. Среди лиц, наделенных государственно-властными полномочиями и потенциально отвечающих за вред, причиненный в результате их деятельности, преобладают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Это легко объяснимо, так как одним из признаков органа исполнительной власти является осуществление властно-распорядительных полномочий, под которыми в судебной практике понимаются требования, влекущие для адресата изменение его прав и обязанностей и, возможно, нарушающие права и законные интересы <6>. -------------------------------- <6> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2001 г. N Ф09-2930/01-АК; Постановление ФАС Московского округа от 16 апреля 2003 г. N КА-А40/802-03 // СПС "КонсультантПлюс".
В то же время причинителями вреда могут оказаться иные органы и организации. Например, к числу публично-правовых субъектов на том основании, что они наделены публичными полномочиями: нормотворческими, исполнительно-распорядительными, контрольными, отнесены саморегулируемые организации <7>. К организациям, обладающим государственно-властными полномочиями, по этой же причине могут быть причислены и государственные корпорации. -------------------------------- <7> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева" // СПС "КонсультантПлюс".
В ст. 16 ГК РФ должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц наряду с государственными органами и органами местного самоуправления, однако ответчиком в суде по иску о возмещении вреда является соответствующее публично-правовое образование, и замена органа, уполномоченного представлять публично-правовое образование, не является заменой ответчика. Одновременно возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо государственного органа или органа местного самоуправления, а за счет казны соответствующего уровня. РФ, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями должностного лица, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий. На это должностное лицо ответственность в порядке регресса возлагается в полном объеме, если иное не установлено законом <8>, но регрессный иск не может быть удовлетворен, если на момент его заявления истец (государственный орган либо орган местного самоуправления) не возместил причиненный потерпевшему вред. -------------------------------- <8> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 2.
Основанием деликтной ответственности публичных образований согласно ст. 16 ГК является правонарушение - юридический факт, порождающий деликтное обязательство, в силу которого одна сторона (причинитель вреда) обязана возместить причиненный ею другой стороне (потерпевшему) имущественный вред, а также в предусмотренных законом случаях компенсировать неимущественный вред, приостановить или прекратить вредоносную деятельность, а потерпевший вправе требовать от причинителя вреда исполнения указанной обязанности. Вред может быть причинен и правомерными действиями. Согласно принципу генерального деликта причинение вреда одним лицом другому является основанием возникновения безусловной обязанности возместить причиненный вред, а воздействие принципа сказывается на распределении обязанностей по доказыванию <9>. -------------------------------- <9> См.: п. 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. N 145.
Вред традиционно определяется как умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага <10>. Он может быть имущественным, и тогда ущерб выступает его материальной оценкой, а может быть неимущественным, который определяется как страдания и переживания лица и не подлежит оценке в денежном эквиваленте, поэтому защита соответствующих интересов лица достигается не восполнением потерь в его имущественной сфере, а предоставлением ему иного блага, направленного на улучшение морального состояния потерпевшего <11>. -------------------------------- <10> См.: Малеин Н. С. Возмещение вреда, причиненного личности. М., 1965. С. 7. <11> См.: Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: Анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М., 2000. С. 7 - 8.
Статья 15 ГК РФ подразделяет убытки, подлежащие возмещению, на реальный ущерб и упущенную выгоду. В соответствии со ст. 16.1 ГК РФ компенсации будет подлежать именно реальный ущерб. Кроме того, в названной статье речь идет лишь о правомерных действиях, а значит, ущерб, причиненный правомерным бездействием, компенсации не подлежит. Между последствием в виде ущерба личности или имуществу и правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц должна наличествовать причинно-следственная связь. Она носит объективный характер (не зависит от знаний причинителя вреда о сути происходящего и его представлений о взаимосвязи явлений), в отличие от вины - субъективной категории, отражающей отношение лица к своим действиям и их последствиям, предопределенное его индивидуальными представлениями об их взаимосвязи <12>. -------------------------------- <12> См.: Антимонов Б. С. Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении. М., 1950. С. 193 - 194.
В зависимости от такого отношения различают формы вины - умысел и неосторожность. Верхней границей является умысел - сознательное поведение, сопровождающееся предвидением последствий собственных действий. Нижняя граница - это неосторожность, т. е. непредвидение последствий, хотя лицо могло и должно было их предвидеть. Возможность предвидения данным конкретным лицом последствий своих действий для гражданского права значения не имеет. Важно, чтобы любое лицо, окажись оно в тех же обстоятельствах, могло предвидеть такие последствия. Вопрос о вине не требует разрешения при отсутствии любого другого основания: нет противоправности (или особого указания на возложение гражданско-правовой ответственности за правомерное поведение) или отсутствует причинно-следственная связь. Однако при обратной ситуации - отсутствии вины лицо, которое своими действиями причинило вред, не освобождается от ответственности. Это подтверждается нормами п. 3 ст. 401, ст. 1079 ГК РФ и иными. Наличие подобных норм в законодательстве дает основания для утверждения о наличии в отечественном гражданском праве института безвиновной ответственности. С. Н. Братусь отмечал, что юристы единодушно отрицают безвиновную уголовную ответственность <13>. Вопрос о безвиновной ответственности возникает именно и только в частноправовой сфере. Наиболее интересную, целостную и последовательную проработку проблема безвиновной ответственности получила в рамках гражданско-правовой доктрины, в частности у М. М. Агаркова, С. Н. Братуся, В. А. Ойгензихта <14>. -------------------------------- <13> См.: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 82, 173, 174. <14> См.: Азми Д. М. Концепция безвиновной ответственности: содержание, трактовки, оценка // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 34 - 44.
Основной вывод из многочисленных дискуссий можно свести к тому, что безвиновная ответственность является исключением из общего правила о вине причинителя как основании гражданско-правовой ответственности. Ее исключительный характер связан с тем, что деятельность потенциального причинителя вреда может привести к нарушению субъективных прав какого-либо лица, следовательно, является рисковой. Рисковый характер предполагает допущение неблагоприятных последствий и готовность соответствующего субъекта принять эти последствия на себя, ответить за них, и для него основанием ответственности следует считать не вину, а именно сам риск, предопределенный природой соответствующей деятельности <15>. -------------------------------- <15> См.: Ойгензихт В. А. Проблема риска в гражданском праве. Душанбе, 1972. С. 67, 187.
Сама деятельность, в результате которой наступает безвиновная ответственность, не носит противоправного характера. Так, М. М. Агарков, обозначая разграничение правомерного поведения владельца источника повышенной опасности и ответственности этого владельца за вред, причиненный соответствующим источником, обоснованно указывал: "Само собой разумеется, что эксплуатация железной дороги, трамвая... является правомерной. Но отсюда не следует, что причинение при этом смерти или увечья либо порча или уничтожение чужого имущества являются правомерными" <16>. -------------------------------- <16> Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 151.
Многие авторы объясняют наличие безвиновной ответственности потребностью в стимулировании соответствующего лица к предельной осторожности и осмотрительности, к постоянному стремлению не допустить (или сократить) саму возможность наступления вреда <17>. -------------------------------- <17> См.: Антимонов Б. С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М., 1952. С. 27.
Последняя позиция наиболее точно объясняет цель появления в отечественном ГК РФ ст. 16.1. Она призвана способствовать предотвращению в будущем причинения вреда со стороны властных органов и их должностных лиц, содействовать укреплению законности, правопорядка и повышению эффективности осуществления властно-распорядительной деятельности. Для гражданских отношений, с которыми связано формирование концепции безвиновной ответственности, характерен правовой режим, при котором ответственность за поведение лиц и его последствия действительно всецело ложится лишь на самих субъектов правовых отношений. В случае с безвиновной ответственностью государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц нельзя говорить о том, что это правило соблюдается. Выше уже подчеркивалось, что причиненный безвиновными действиями вред подлежит компенсации не самим непосредственным причинителем, а соответствующим публичным образованием за счет казны. Из признаков гражданско-правовой ответственности, к которым причисляют государственное принуждение, отрицательные неблагоприятные последствия на стороне правонарушителя, осуждение правонарушения и его субъекта <18>, ответственность, вводимая ст. 16.1 ГК РФ, будет обладать только первым. Это, как представляется, возобновит дискуссию о том, что оперирование термином "ответственность" применительно к безвиновной ответственности обусловлено лишь сложившейся юридико-технической практикой, и на самом деле под ответственностью в данном контексте понимается обязанность безвиновного причинителя вреда компенсировать возникший ущерб <19>. -------------------------------- <18> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Отв. ред. В. П. Мозолин. М., 2012. С. 751. <19> См.: Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М., 1970. С. 6 - 7.
При решении вопроса о возложении ответственности по ст. 16.1 ГК РФ будут оцениваться два ключевых момента: характер действий, причинивших вред (были ли они правомерными), и существование правовой нормы, непосредственно закрепляющей ответственность за вред, причиненный этими действиями. Самостоятельно ст. 16.1 ГК РФ применяться не может, что следует из ее буквального толкования, а практика применения этой нормы будет ясна только тогда, когда суды начнут принимать и разбирать первые подобные иски. Но сам факт закрепления в законодательстве подобной нормы свидетельствует об утверждении принципа равенства участников правовых отношений, возникающих вследствие причинения ущерба личности или имуществу, и с большой долей вероятности будет положительно оценен как бизнес-сообществом, так и гражданами.
Название документа