Особенности реализации юридической ответственности государственных органов в современной России
(Мацкевич А. В.) ("Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление", 2006, N 3) Текст документаОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. В. МАЦКЕВИЧ
Мацкевич А. В., соискатель НИИ ФСИН России.
Для федеративного государства особенностью публично-правовой ответственности является наличие двух систем власти: на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Главная проблема, возникающая при рассмотрении ответственности федеративного государства, состоит в практическом разделении ответственности между общефедеральным центром и субъектами Федерации. При разграничении функций и полномочий государственной власти между Федерацией и ее субъектами должна адекватно разделяться и ответственность государственных органов субъекта Федерации и федерального центра. В то же время единое государство, каким является Российская Федерация, должно обеспечивать единую и сбалансированную систему определения и возложения ответственности, гарантирующую защиту прав и свобод человека от злоупотребления властью независимо от того, на каком уровне власти это злоупотребление было допущено. При такой системе стороны федеративных отношений должны нести ответственность друг за друга с последующим привлечением оставшейся стороны к ответственности в порядке регресса. Действительно, такой порядок позволил бы разрешить ситуацию, когда одна сторона не может или не несет ответственность, как того требует право. В этом случае другая сторона должна взять на себя бремя ответственности с последующим привлечением другой стороны к ответственности через соответствующие механизмы. Именно такой механизм регламентации публичной ответственности должен формироваться в процессе координации и разделения ветвей власти на разных ее уровнях. Меры публично-правовой ответственности по основаниям возложения можно условно подразделить на меры за нарушения законодательства (в широком смысле), меры за ненадлежащее выполнение государством своих функций. Что же касается прямого возмещения ущерба за счет государства, то оно возможно лишь в случаях, когда ущерб был причинен в результате злоупотребления властью. Статья 53 Конституции РФ гарантирует каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов или их должностных лиц. Из закрепленного в ст. 53 принципа, определяющего порядок возмещения вреда, причиненного лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, становится очевидным, что: - за действия государственных органов и их должностных лиц ответственность в любом случае несет государство; - вред, причиненный незаконными действиями, должен возмещаться каждому, независимо от его национальности, пола, возраста и других признаков; - возмещению должен подлежать любой вред в полном объеме; - основанием для возмещения вреда является объективная незаконность действий (бездействия) органа или должностного лица, независимо от наличия или отсутствия в его действиях умысла или иной формы вины. Детальное регулирование оснований, условий и порядка возмещения вреда осуществляется гражданским законодательством, в котором закреплено три основных правила, в соответствии с которыми должен решаться вопрос об ответственности государства за вред, причиненный его органом или должностным лицом. Во-первых, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК). Во-вторых, вред, причиненный в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц в порядке, установленном законом. И наконец, в-третьих, вред, причиненный при осуществлении правосудия действиями, не связанными с незаконным осуждением, привлечением к уголовной ответственности или ограничением свободы, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (ч. 2 ст. 1070 ГК), или иным соответствующим судебным решением <*>. -------------------------------- <*> См.: п. 1 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова" // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 700; Российская газета. 2001. 13 февр.
Оценивая состояние современного российского законодательства в означенной сфере, можно лишь констатировать, что процессуальный порядок реализации правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность государства, его органов и должностных лиц, нуждается в дальнейшем совершенствовании. И здесь нельзя не согласиться с выводом М. А. Краснова о том, что "реализация механизма ответственности властных структур будет свидетельствовать о стремлении людей к достижению большей степени собственной свободы и собственной ответственности, о зрелости народа, осознающего себя способным не только к подчинению сверху, но и к самоорганизации" <*>. -------------------------------- <*> Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995. С. 4 - 5.
Фактическим основанием для наступления юридической ответственности органов государства и их должностных лиц является совершение этими субъектами правонарушений, ущемляющих права и законные интересы граждан и юридических лиц. В результате этих правонарушений потерпевшим может причиняться как материальный, так и моральный вред, подлежащий возмещению. Так как органы государства (органы местного самоуправления) и их должностные лица, выполняя самые разнообразные функции и задачи при осуществлении властных полномочий, вступают в различные правоотношения с физическими и юридическими лицами, то и ответственность за правонарушения, совершаемые властными субъектами, предусмотрена санкциями различных отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского и процессуального права). Поэтому по своей природе институт ответственности органов власти и их должностных лиц можно отнести к межотраслевым институтам права. Что касается субъектов, обязанных осуществлять возмещение вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, то здесь необходимо подчеркнуть, что в деликтных обязательствах непосредственный причинитель вреда и лицо (физическое или юридическое), на которое возлагается обязанность возместить вред, не всегда совпадают. "В этом, - как отмечает А. М. Белякова, - проявляется одна из особенностей деликтной ответственности, состоящая в последовательном проявлении ее компенсационного начала" <*>. -------------------------------- <*> Белякова А. М. Субъекты и обязательства по возмещению причиненного вреда // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1990. N 1. С. 37.
Действующий механизм возмещения вреда встречает как своих сторонников, так и противников. Так, противники аргументируют необходимость возврата к применению правила возмещения вреда непосредственным причинителем возможностями индивидуализировать причинителя; определить условия ответственности (противоправность, виновность); предупредить и устранить нарушения; возложить в порядке регресса ответственность на виновных работников, в том числе и должностных лиц, причинивших вред. Кроме того, в обоснование применения того же правила приводится аргумент экономии бюджетных средств. Сторонники же действующего механизма вполне обоснованно, на наш взгляд, считают, что все эти проблемы должны найти свое разрешение и при возмещении вреда за счет казны. Неэтичность же аргумента экономии бюджетных средств, как справедливо отмечает Л. В. Бойцова, очевидна перед фактами беспрецедентного расточительства государством народного достояния <*>. -------------------------------- <*> См.: Бойцова Л. В. Гражданин против государства? // Общественные науки и современность. 1994. N 4. С. 42.
Однако наибольшие сложности возникают с применением законов (как правило, принятых до введения в действие ГК РФ), в которых определяется, что сами органы, виновные в причинении вреда, несут гражданско-правовую ответственность. Таковы, например, нормы ст. 16 и 60 Закона Российской Федерации "О залоге", ст. 14 Закона Российской Федерации "О федеральных органах правительственной связи и информации". Законодатель в ст. 1071 ГК предусмотрел и иной механизм возмещения вреда за счет казны. В соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность в силу федерального закона, указа Президента России, постановления Правительства Российской Федерации или нормативного акта субъекта Российской Федерации либо муниципального образования может быть возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Для этого в вышеуказанных правовых актах должно быть установлено: - в каких случаях по специальному поручению и от имени Российской Федерации (ее субъекта либо муниципального образования) выступают другие (не финансовые) органы, а также юридические и физические лица; - в каком порядке названные субъекты осуществляют такое поручение государства (муниципального образования). Сущность юридической ответственности государственных органов будет, таким образом, выражаться в акте возложения на себя обязанности возместить вред потерпевшему, с одной стороны, и в удовлетворении регрессного иска судом - с другой.
Название документа