Ликвидация политических партий
(Долгих Ф. И.) ("Юридический мир", 2013, N 6) Текст документаЛИКВИДАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Ф. И. ДОЛГИХ
Долгих Федор Игоревич, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского финансово-промышленного университета "Синергия", кандидат исторических наук, доцент.
В статье рассматриваются основания и порядок ликвидации политических партий в Российской Федерации. Основное внимание уделено принудительной ликвидации политических партий. Статья основана на анализе судебной практики Верховного Суда РФ, а также решений Европейского суда по правам человека.
Ключевые слова: политические партии, ликвидация политических партий, региональные отделения политических партий, федеральный уполномоченный орган, Верховный Суд РФ.
Liquidation of political parties F. I. Dolgikh
The article covers the grounds and procedure for liquidation of political parties in the Russian Federation. The main attention is devoted to the forced liquidation of political parties. The article is based on the analysis of the judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation, as well as the analysis of the decisions of the European court of human rights.
Key words: political parties, the liquidation of political parties, the regional offices of political parties, the Federal authorized body, the Supreme Court of the Russian Federation.
Изменения, внесенные в 2012 г. в Федеральный закон "О политических партиях", связанные со снижением минимально необходимого для создания политической партии количества членов до 500 человек и исключением из Закона требования к минимальной численности регионального отделения, привели к многократному увеличению количества политических партий. Так, если на начало апреля 2012 г. в РФ были официально зарегистрированы только 7 политических партий, то спустя год список зарегистрированных политических партий увеличился почти в 9 раз. На 2 апреля 2013 г. в РФ было 62 зарегистрированные партии <1>. В то же время, несмотря на данные обстоятельства, не исключена вероятность того, что многие из созданных политических партий могут прекратить свое существование, если в их деятельности будут иметь место нарушения законодательства. Этим обусловлена актуальность рассмотрения оснований, по которым в 2000-х гг. были ликвидированы многие политические партии. -------------------------------- <1> URL: http://minjust. ru/nko/ gosreg/partii/spisok.
В Законе определены два основания ликвидации политической партии - по решению ее высшего руководящего органа - съезда либо по решению Верховного Суда РФ <2>. Исходя из этого, ликвидацию политической партии в зависимости от субъекта инициирования обычно делят на два вида: добровольную ликвидацию по решению уполномоченного органа партии и принудительную - по решению суда. -------------------------------- <2> П. 1 ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
Решение о добровольной ликвидации политической партии принимается на съезде партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений, образованных не менее чем в половине субъектов РФ, с учетом требований, установленных уставом политической партии. Так, уставы политических партий "Единой России", "Яблока", "Справедливой России", ЛДПР предусматривают, что принятие решения о ликвидации партии принимается двумя третями голосов присутствующих на съезде делегатов <3>. В уставе партии "Яблоко" также предусмотрено, что данное решение принимается открытым голосованием, а ликвидация партии производится образуемой по решению съезда ликвидационной комиссией <4>. -------------------------------- <3> Ст. 21.2 Устава политической партии "Единая Россия"; ст. 22.4 Устава политической партии "Яблоко"; п. 1 ст. 75 Устава политической партии "Справедливая Россия"; п. 1 ст. 76 Устава политической партии "Либерально-демократическая партия России". <4> Ст. 22.4 - 22.5 Устава политической партии "Яблоко".
Принудительная ликвидация политической партии является мерой конституционно-правовой ответственности и носит штрафной характер <5>. В то же время действующее российское законодательство сконструировано таким образом, что конституционный статус политической партии неотделим от ее общего правового статуса, и вследствие этого "в результате применения указанной санкции под удар ставится весь правовой статус политической партии, включающий статус избирательного объединения, статус парламентской политической партии, статус юридического лица" <6>. -------------------------------- <5> Хертуев Р. Ю. Принудительная ликвидация как мера конституционно-правовой ответственности политических партий // Академический юридический журнал. 2010. N 3. С. 61 - 62, 64. <6> Хертуев Р. Ю. Принудительная ликвидация как мера конституционно-правовой ответственности политических партий // Академический юридический журнал. 2010. N 3. С. 64.
Ликвидация политической партии осуществляется решением Верховного Суда РФ по следующим основаниям: 1) невыполнения требований п. 4 и 5 ст. 9 Закона о политических партиях, т. е. в случаях: - создания структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях; - деятельности партии и ее структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях; - вмешательства в учебный процесс образовательных учреждений; 2) в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности"; 3) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии; 4) неучастия политической партии в выборах в соответствии со ст. 37 Федерального закона "О политических партиях"; 5) неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях; 6) несоответствия количества региональных отделений требованиям пп. "а" п. 2 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях"; 7) отсутствия необходимого числа членов политической партии <7>. -------------------------------- <7> П. 3, 8 ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
В 2007 - 2008 гг. решениями Верховного Суда РФ по основаниям несоответствия количества региональных отделений требованиям Закона и отсутствия необходимого числа членов политической партии были ликвидированы несколько политических партий. Согласно Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ политические партии, зарегистрированные на день вступления в силу данного Федерального закона, до 1 января 2006 г. должны были привести свою численность в соответствие с требованиями Закона <8>. В тот период действовала редакция Федерального закона "О политических партиях", согласно которой политическая партия была обязана иметь численность не менее 50 тыс. членов, региональные отделения более чем в половине субъектов РФ с численностью не менее 500 членов. Численность же субъектов РФ до 1 января 2006 г. составляла 89. Политическая партия "Народно-патриотическая партия России" была ликвидирована из-за того, что имела общую численность 45 779 членов вместо необходимых на тот период 50 тыс. и региональные отделения с числом более 500 человек в 38 субъектах РФ вместо 45 <9>. -------------------------------- <8> П. 1 ст. 2 Федерального закона от 20.12.2004 N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях". <9> Решение Верховного Суда РФ. Дело N ГКПИ07-300 от 16.04.2007.
Подобное же решение было принято и в отношении политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов", которая, как было установлено судом, имела численность 46 218 членов и региональные отделения с числом более 500 человек в 40 субъектах РФ <10>, политической партии "Партия возрождения России" - 45 329 членов и региональные отделения с числом более 500 человек в 37 субъектах РФ <11>, политической партии "Социал-демократическая партия России", которая имела региональные отделения с числом более 500 человек в 42 субъектах РФ - при том, что отсутствия необходимого числа членов политической партии выявлено не было <12>. Такое же решение было вынесено и в отношении политической партии "Республиканская партия России", располагавшей 37 региональными отделениями, в которых состояло не менее 500 членов, вместо 45, и имевшей общую численность 43 942 члена <13>. Всего же только за 2007 г. Верховным Судом РФ были ликвидированы 12 политических партий <14>. -------------------------------- <10> Решение Верховного Суда РФ. Дело N ГКПИ07-297 от 24.05.2007. <11> Решение Верховного Суда РФ. Дело N ГКПИ08-1275 от 15.07.2008. <12> Решение Верховного Суда РФ. Дело N ГКПИ07-299 от 13.04.2007. <13> Решение Верховного Суда РФ. Дело N ГКПИ07-293 от 23.03.2007. <14> Порошин Е. Н., Герасимова И. С. Право на политическую партию. Сравнительный обзор нарушений в России и Турции на основе постановлений Европейского суда по правам человека // Юрист. 2012. N 10. С. 44.
Как видно, судебная практика пошла по пути ликвидации политических партий, имевших даже сравнительно небольшие отклонения от установленных законом требований к численности членов политических партий, и в особенности численности региональных отделений. В то же время целесообразность и справедливость применения подобных мер является весьма спорной. По мнению А. М. Моисеева, несоблюдение требований, предъявляемых к численности политической партии, а также к численности ее региональных отделений, не должно являться самостоятельным основанием для ликвидации партии. Так как несоблюдение данных требований не нарушает конституционные положения и не создает прямой угрозы основам конституционного строя. Поэтому указанные нарушения следует относить к устранимым и рассматривать их лишь в качестве основания для приостановления деятельности политической партии <15>. -------------------------------- <15> Моисеев А. М. Конституционное право граждан на объединение в политические партии и судебная практика его защиты: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2008. С. 8.
О. В. Брежнев видит ряд проблем, обусловленных несовершенством положений федеральных законов, регулирующих судебный контроль за законностью в деятельности общественных объединений, и неоднозначностью практики применения данных законов <16>. Прежде всего это связано с отсутствием "формальной определенности ряда норм, регламентирующих, в частности, основания ликвидации или запрета деятельности общественных объединений" <17>. А. А. Кондрашев указывает на то, что "пока не существует какой-либо объективной методики выявления реальной численности членов партии или членов региональных отделений, тем более что законодательно такая методика не определена" <18>. -------------------------------- <16> Брежнев О. В. Институт судебного контроля за законностью в деятельности общественных объединений в России: проблемы и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 10. <17> Там же. <18> Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность политических партий и иных общественных объединений в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 18.
В настоящее время Законом установлено требование наличия региональных отделений не менее чем в половине субъектов РФ <19>, при этом требований к минимальной численности членов регионального отделения не установлено. Она может регулироваться лишь уставом политической партии. -------------------------------- <19> Пп. "а" п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
В то же время на практике это может привести к тому, что судом может быть поставлено под сомнение фактическое наличие в том или ином субъекте регионального отделения политической партии. Согласно Закону о политических партиях, под региональным отделением политической партии "понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации" <20>. Статьи 24 и 25 данного Закона подразумевают наличие в региональных отделениях высших коллегиальных, постоянно действующих руководящих органов, а также контрольно-ревизионных органов, причем высшим руководящим органом регионального отделения может быть либо конференция, либо общее собрание, что также подразумевает коллегиальный характер данного органа. А п. 5 ст. 25 названного Закона указывает на то, что при решении вопросов, связанных с участием в выборах депутатов Государственной Думы, кандидатуры граждан, не являющихся членами данной или иной политической партии, обратившихся в региональное отделение с предложением о включении их в федеральный список кандидатов и поддержанных не менее чем 10 членами партии, состоящими в данном региональном отделении, подлежат обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения. Таким образом, можно сделать вывод, что численность регионального отделения не может быть менее 10 человек. В противном случае это бы вело к нарушению Закона и ограничивало возможность граждан реализовать пассивное избирательное право. -------------------------------- <20> П. 3 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
Заявление о ликвидации политической партии вносится в Верховный Суд РФ федеральным уполномоченным органом <21>. -------------------------------- <21> П. 4 ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
Политическая партия, представленная в Государственной Думе, не может быть ликвидирована из-за отсутствия необходимого количества региональных отделений (партия должна их иметь не менее чем в половине субъектов РФ), а также из-за отсутствия минимально необходимой численности партии в 500 членов, в течение пяти лет со дня голосования на соответствующих выборах. Не допускается ликвидация политической партии по решению Верховного Суда РФ со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы, выборов Президента РФ до дня официального опубликования результатов указанных выборов, за исключением случаев, связанных с осуществлением экстремистской деятельности <22>. -------------------------------- <22> П. 6 ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
Государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", с учетом особенностей такой регистрации, установленных Законом о политических партиях. Сведения и документы, необходимые для осуществления государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией, представляются в федеральный уполномоченный орган <23>. -------------------------------- <23> П. 7 ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
Федеральный уполномоченный орган после принятия решения о государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению Единого государственного реестра юридических лиц. На основании указанного решения, принятого федеральным уполномоченным органом, и представленных им необходимых сведений и документов регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в федеральный уполномоченный орган. Порядок взаимодействия федерального уполномоченного органа с регистрирующим органом по вопросу государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией определяется Правительством РФ. Государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня представления всех оформленных в установленном порядке документов. Решение суда о ликвидации политической партии может быть обжаловано в случаях и порядке, установленных Федеральным законом <24>. Порядок и основания обжалования решений суда определены Гражданским процессуальным кодексом РФ. -------------------------------- <24> П. 1 ст. 43 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
В связи с тем что РФ ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, в случае, если исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, физические и юридические лица имеют право на обращение в Европейский суд по правам человека. После того как Верховный Суд РФ в марте 2007 г. принял решение о ликвидации политической партии "Республиканская партия России", представители данной партии обратились с жалобой на подобное решение в Европейский суд по правам человека. В апреле 2011 г. Европейский суд по правам человека принял решение по данному делу. Европейский суд по правам человека, проанализировав российское законодательство, в том числе регулирующее деятельность политических партий, прецедентную практику Конституционного Суда РФ, международные материалы - главным образом Руководящие принципы Венецианской комиссии, а также нормы права ряда государств, пришел к выводу, что имело место нарушение ст. 11 "Свобода собраний и объединений" Конвенции о защите прав человека и основных свобод в части отказа властей РФ внести изменения в Единый государственный реестр и ликвидации партии-заявителя <25>. Европейский суд по правам человека своим решением установил, что применение такой радикальной меры, как ликвидация по формальным основаниям, к давно учрежденной и законопослушной партии нельзя считать необходимой в демократическом обществе. И ликвидация данной партии вследствие невыполнения требований к минимальному количеству членов партии и региональному представительству была несоразмерной преследуемым законным целям <26>. -------------------------------- <25> Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Решение ЕСПЧ по делу "Республиканская партия России против России", или Утраченные иллюзии // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 2. <26> Republican party of Russia v. Russia, No 12976/07.
В декабре 2011 г. Республиканская партия России обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением об отмене принятого в 2007 г. решения о ликвидации партии в связи с состоявшимся решением Европейского суда по правам человека. В январе 2012 г. Верховный Суд РФ удовлетворил заявление политической партии, отменив свое предыдущее решение о ликвидации данной партии, и назначил новое рассмотрение дела - в связи с тем, что Министерство юстиции РФ отказалось от требования о ликвидации названной политической партии и само попросило прекратить производство по делу. В итоге Верховный Суд РФ принял данный отказ, производство по делу прекратил, произвел поворот исполнения своего решения от 2007 г., обязав Министерство юстиции РФ восстановить государственную регистрацию Республиканской партии России <27>. -------------------------------- <27> Определение Верховного Суда РФ. Дело N АКПИ12-588 от 19.04.2012.
Название документа