Спорные вопросы изъятия земельных участков для государственных нужд в практике деятельности органов власти Санкт-Петербурга
(Овчинников Г. А.) ("Арбитражные споры", 2006, N 3) Текст документаСПОРНЫЕ ВОПРОСЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В ПРАКТИКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Г. А. ОВЧИННИКОВ
Овчинников Г. А., и. о. заместителя начальника юридического управления КУГИ СПб.
Статья Е. Ю. Журбиной (Арбитражные споры. N 2(34)/2006. Стр. 143 - 148) достаточно полно раскрыла положения земельного и гражданского законодательства Российской Федерации относительно порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем отдельные вопросы, такие, как действия органов власти при прекращении арендных отношений в случаях необходимости использования арендованных земельных участков для государственных и муниципальных нужд, остались не охваченными автором публикации, на что справедливо обратил свое внимание редакционный совет журнала. Несмотря на наличие частых случаев конфликтных ситуаций и судебных споров, обсуждаемых в том числе в средствах массовой информации, автор также не затрагивает вопрос, каким образом складывается тактика поведения участников правоотношений при изъятии земельных участков, в частности в Санкт-Петербурге. Предметом настоящей статьи является как раз рассмотрение на примере складывающейся практики в Санкт-Петербурге отдельных способов прекращения прав на земельные участки, в том числе путем изъятия для государственных нужд, имеющих, по мнению Е. Ю. Журбиной, спорное толкование.
Основания для изъятия земельных участков государством
С 30 декабря 2004 года законодатель уточнил перечень случаев (оснований), при которых допускается изъятие земельных участков. Помимо обстоятельств, которые могут быть предусмотрены международными соглашениями Российской Федерации, законами Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации (для земель, находящихся в муниципальной собственности или собственности субъекта Российской Федерации), эти правовые моменты указаны в подпункте 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). Это случаи размещения объектов определенного вида, как государственного, так и муниципального значения, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. В целом перечень данных оснований не вызывает сомнений, так как понятие публичных (государственных и муниципальных) нужд в данном случае раскрыто в самом Кодексе путем указания на конкретные виды строительства. В свою очередь, каждый указанный вид строительства может быть определен из норм законодательства о градостроительной деятельности, строительных или технических норм. Очевидно, что при данном подходе становится неважным, кто выступает застройщиком строительства (государственная либо частная организация) и каким образом будут распределены имущественные права на объект инвестиций. Однако представляется достаточно неясным, какими именно доказательствами должно подтверждаться на практике отсутствие других вариантов возможного размещения этих объектов. Очевидно, что даже в случае наличия одновременно: 1) надлежаще утвержденного проекта строительства; 2) градостроительного разрешения; 3) акта о выборе земельного участка либо документов градостроительного планирования, подтверждающих размещение объекта строительства в определенном месте, данные доказательства будут свидетельствовать лишь об одном (предпочтительном для государства) варианте размещения. Иные способы вариантов размещения объекта в случае спора между сторонами могут быть установлены в суде путем проведения экспертизы. Таким образом, общий подход, заложенный законодателем, обязывает органы власти в каждом случае обосновывать необходимость изъятия конкретного земельного участка (статьи 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Однако следует обратить внимание на одно исключение. Несмотря на то что пункт 2 статьи 49 ЗК РФ утратил силу с 5 января 2005 года, норма, дополнительно устанавливающая основания к изъятию земельных участков для земель населенных пунктов, в Кодексе сохранилась. Это норма пункта 3 статьи 83 ЗК РФ. На наш взгляд, применительно к Санкт-Петербургу как населенному пункту, где земельные участки, расположенные на городской территории, в силу статьи 83 Земельного кодекса РФ целиком относятся к землям поселений, данная норма позволяет исключить обязанность доказывания наличия определенных условий, установленных подпунктом 2 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ. В случае судебного разбирательства в данном случае достаточно ссылки на зоны строительства, предусмотренные Генеральным планом Санкт-Петербурга, утвержденным Законом Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 <1> (в соответствии со статьей 3 Закона в настоящее время применяется со значительными изъятиями). -------------------------------- <1> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. N 1 (без приложений 2 - 17, 17.1, 17.2); КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 60061.
Следует обратить внимание, что данные зоны всегда учитывают значимость объектов федерального, регионального, местного значения, то есть соответствуют условию подпункта 2 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ. Однако виды строительства в Генеральном плане Санкт-Петербурга значительно шире, включая объекты жилищного строительства (приложение N 9 к Закону), общественно-делового (приложение N 10 к Закону) и рекреационного назначения (приложение N 11 к Закону). Возможность применения расширенного перечня оснований для изъятия в Санкт-Петербурге подтверждается, помимо специальной нормы статьи 83 Земельного кодекса РФ, также тем, что данные основания установлены законом субъекта Российской Федерации, что соответствует подпункту 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ. Вместе с тем представляется, что аргументы об отсутствии нужд в спорах об оспаривании решений об изъятии в дальнейшем будут занимать значительное место в предмете доказывания по конкретному делу.
Полномочия государственной власти при изъятии земельных участков
Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации. В соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ, статьей 1 Федерального конституционного закона от 17.12.97 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <2> принятие решения об изъятии земельных участков, расположенных на территории Санкт-Петербурга, для государственных нужд Российской Федерации относится к компетенции Правительства РФ. В частности, согласно распоряжению Правительства РФ от 22.07.2003 N 997-р "О мерах по завершению в 2008 году строительства комплекса защитных сооружений Санкт-Петербурга от наводнений" <3> государственным заказчиком строительства комплекса защитных сооружений Санкт-Петербурга от наводнений выступает Госстрой России, строительство КЗС осуществляется за счет средств федерального бюджета и займов международных финансовых организаций. Таким образом, в случае необходимости строительства КЗС возможное изъятие земельных участков будет осуществляться распоряжением Правительства РФ. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 53777. <3> Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3085; КонсультантПлюс: ЭкспертПриложение, б/н - 261458.
Указанные полномочия Правительства РФ, рассмотренные в том числе и в статье Е. Ю. Журбиной, не вызывают сомнений. Соглашаясь с наличием юридико-технического казуса, допущенного в пункте 2 статьи 279 Гражданского кодекса РФ, тем не менее хочу отметить, что в вопросе определения полномочий публичных органов по изъятию земельных участков Е. Ю. Журбина необоснованно умаляет полномочия органов местного самоуправления. Данные полномочия определены в подпункте 5 пункта 1 статьи 9, пункте 1 статьи 10, пункте 1 статьи 11 Земельного кодекса РФ равным образом применительно к каждому публичному собственнику. Полномочия органов местного самоуправления по изъятию земельных участков установлены также подпунктом 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 60734.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 <5> (далее - Правила возмещения), "основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков является акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд". -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2003. N 19. Ст. 1843; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 42144.
Однако применительно к Санкт-Петербургу действует не общее правило, а исключение, установленное пунктом 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ним в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии со статьей 10 Закона Санкт-Петербурга от 07.06.2005 N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" <6> изъятие земельных участков не отнесено к вопросам местного значения. -------------------------------- <6> Санкт-Петербургские ведомости. 16.06.2005. N 107; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 61602.
Таким образом, принятие решения об изъятии земельных участков на территории Санкт-Петербурга осуществляется в форме распоряжений Правительства РФ либо постановлений Правительства Санкт-Петербурга (статья 44 Устава Санкт-Петербурга <7>). -------------------------------- <7> КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 56934.
В общем виде право совершения всех юридических действий, связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд, закреплено за КУГИ, если данный вид не отнесен к компетенции иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 3.12 Положения о КУГИ, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 N 1589 "О Комитете по управлению городским имуществом" <8>). -------------------------------- <8> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 11; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 61730.
Соотношение норм публичного и частного права при регулировании вопросов изъятия имущества
Еще один момент, на который, на мой взгляд, следует обратить внимание и который остался неохваченным в статье Е. Ю. Журбиной, - это соотношение норм публичного и частного права, регулирующих вопросы изъятия земельных участков для государственных нужд. Договор, заключаемый органами власти в случае изъятия земельного участка, является государственным (муниципальным) контрактом (статья 72 Бюджетного кодекса РФ). Однако использование терминов "государственные и муниципальные нужды" в тексте Гражданского кодекса РФ, очевидно, не ведет к необходимости применения к рассматриваемым отношениям норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <9>, регулирующих поставку товаров для государственных нужд (статья 1 Закона), в частности проведение в этом случае конкурса. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 57493.
К отношениям по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 506 - 523 ГК РФ), данный вид отношений - это всегда поставка. Договор же, заключаемый в случае изъятия имущества, является более специальным видом договора - договором купли-продажи недвижимости (§ 7 главы 30 ГК РФ). К тому же в большинстве случаев продавцом объекта недвижимости выступает, как правило, гражданин, а не юридическое лицо, действующее в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Анализ 22 решений по изъятию земельных участков, принятых высшим органом исполнительной власти Санкт-Петербурга за период с 1997 по 2001 год, свидетельствует о том, что данные решения являются не изъятием земельных участков для государственных нужд, а, по сути, принятием отказа владельцев земельных участков (21 человек из лиц, признаваемых субъектами права постоянного (бессрочного) пользования, и 1 арендатор) от принадлежащего им права. Действительно, необходимо различать способы прекращения права, предусмотренные пунктом 3 статьи 53 и статьей 55 Земельного кодекса РФ. В обоих случаях имеет место волеизъявление публичного собственника. Однако в первом случае землепользователь добровольно отказывается от права, а государство принимает данный отказ, реализовывая свои полномочия собственника, - например, распоряжаясь земельным участком. Конструкция данной нормы (пункт 1 статьи 53 ЗК РФ) воспроизводит аналогичное положение, действующее в отношении отказа от права собственности (статья 236 ГК РФ). Данный способ прекращения права постоянного (бессрочного) пользования был, в частности, использован в распоряжениях Администрации Санкт-Петербурга от 15.07.2003 N 1735-ра "О проектировании и строительстве комплекса сооружений по адресу: Петроградский административный район, Крестовский остров, Приморский парк Победы, квартал 3281, оранжерейно-питомническое хозяйство дирекции Приморского парка Победы" <10> и от 28.10.2003 N 2524-ра "О проектировании и реконструкции с расширением комплекса зданий по адресу: Красногвардейский административный район, Заневский пр., д. 36, литеры А, Б, В" <11>. -------------------------------- <10> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 8; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 40832. <11> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 11; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 43316.
Второй случай также не отрицает наличия добровольного согласия на прекращение права. Однако, как видно, по субъекту правоотношения, выступающему с инициативой прекращения права, и по порядку применения (предмету правоотношения) данные способы отличаются. В иных случаях, когда возможно было бы принятие решения об изъятии земельного участка, не принадлежащего на праве частной собственности, в распоряжении о строительстве того или иного объекта указывалась общая фраза об обязанности застройщика решить имущественно-правовые вопросы с третьими лицами.
Возмещение убытков в случае изъятия
Постановления Правительства Санкт-Петербурга об изъятии земельных участков в чистом виде не являются частыми. Одно из наиболее крупных решений в данной области, принятое до вступления в действие Земельного кодекса РФ, - распоряжение губернатора Санкт-Петербурга "О предоставлении земельных участков под строительство первого участка кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга" от 14.09.2000 N 993-р <12>. -------------------------------- <12> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2000. N 10; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 21153.
Реализация распоряжения от 14.09.2000 N 933-р в условиях нового законодательства потребовала предоставления дополнительных полномочий специальному органу исполнительной власти Санкт-Петербурга - Комитету по благоустройству и дорожному хозяйству (далее - КБДХ). В соответствии с Постановлением городского Правительства от 27.07.2004 N 1330 <13> Положение о КБДХ, утвержденное Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2004 N 222 <14>, было дополнено пунктами следующего содержания - Комитет уполномочивался: -------------------------------- <13> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 8; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 49362. <14> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 3; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 61888.
"- осуществлять юридические действия, связанные с изъятием земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных нужд Санкт-Петербурга в связи с реконструкцией и строительством дорог и дорожных сооружений, а также обеспечивать проведение оценки рыночной стоимости указанных земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, убытков и иных потерь собственников земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в связи с изъятием земельных участков для государственных нужд Санкт-Петербурга и сносом или реконструкцией расположенных на них объектов недвижимости за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, предусмотренных на реконструкцию и строительство дорог и дорожных сооружений; - подписывать от имени Санкт-Петербурга соглашения о выкупной цене земельных участков с собственниками земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, изымаемых для государственных нужд Санкт-Петербурга в целях реконструкции и строительства дорог и дорожных сооружений". В частности, 16.06.2005 между ОАО "Завод слоистых пластиков" и КБДХ было заключено соглашение о возмещении убытков N КС-176. Переустройство подъездного железнодорожного пути, принадлежащего ОАО "Завод слоистых пластиков" на основании плана приватизации ГП "Завод слоистых пластиков", утвержденного КУГИ 15.01.93, было предусмотрено распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 19.12.95 N 1291-р "О мероприятиях, связанных с формированием центрально-дуговой магистрали" <15>, решением Ленгорисполкома от 02.06.83 N 388 "Об утверждении проекта детальной планировки района "Ржевка" с промзоной" в целях строительства продолжения Индустриального проспекта на участке от шоссе Революции до Шафировского проспекта". В связи со спецификой правового регулирования имущественных отношений в советский период решение Ленгорисполкома содержало пункт об обязании организаций перебазировать имущество и разобрать временные сооружения, передав земельные участки Исполкому безвозмездно. -------------------------------- <15> Вестник мэрии Санкт-Петербурга. 1996. N 1; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 3443.
27 августа 2002 года КБДХ был заключен договор подряда на строительство. В 2004 году субподрядчиком строительства были осуществлены действия, свидетельствующие, по мнению правообладателя, о нарушении владения, - железнодорожный путь был засыпан землей и песком. Заключению соглашения предшествовал ряд судебных исков, в том числе об обязании ОАО "Завод слоистых пластиков" исполнить обязательство по освобождению земельного участка, которое, с точки зрения государства (в лице предприятия-подрядчика), было принято правопредшественником акционерного общества в 1983 году (дело N А56-35578/04). Интересен в этом отношении также иск акционерного общества к подрядчику об обязании внести изменения в рабочую документацию на строительство (дело N А56-45115/2004). Однако, принимая решение по данному делу, суд, среди прочего, справедливо отметил, что утверждение данной документации является предметом отношений между подрядчиком и заказчиком (статья 743 ГК РФ. - Примечание автора), не затрагивающих права истца. Размер убытков, возмещенных КБДХ собственнику, в итоге составил: 1) сумму убытков, подтвержденную отчетом об оценке специальной стоимости, определенную независимым оценщиком и экспертным заключением ГУ "ГУИОН"; 2) определенную независимым оценщиком и аудиторским заключением сумму убытков, возникших в связи с досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами и подтвержденных отчетом об оценке упущенной выгоды. Являясь органом, уполномоченным осуществлять юридические действия в рассматриваемой сфере, КБДХ также является инициатором подготовки проектов постановлений Правительства Санкт-Петербурга "Об изъятии...". Примером такого проекта может служить изъятие земельного участка, подпадающего под строительство путепроводной развязки на 686 км автодороги Москва - Санкт-Петербург у железнодорожной станции Шушары. Строительство путепроводной развязки осуществляется на основании распоряжения Администрации Санкт-Петербурга от 07.12.2001 N 1304-ра <16>. 10 сентября 2001 года ГБР было зарегистрировано право частной собственности на земельный участок, входящий в зону строительства. -------------------------------- <16> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2002. N 1; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 27998.
Интересно, что одновременно в качестве обременения земельного участка в ЕГРП была также указана информация о наличии соглашения между прежним собственником и КЗРиЗ, Администрацией Пушкинского района об обязанности собственника продать земельный участок Администрации Санкт-Петербурга по нормативной цене. Однако данное соглашение в силу своего договорного характера представляло собой не что иное, как предварительный договор купли-продажи, заключенный без указания срока заключения основного договора, и ограничением земельного участка, следующим за судьбой вещи, не являлось. 17.12.2000 указанное соглашение утратило силу (пункт 4 статьи 429 ГК РФ). Безусловно, в данном случае со стороны органов государственной власти, желающих, по сути, обеспечить безболезненное решение проблемы строительства, был выбран неверный правовой механизм. В 2005 году собственник земельного участка обратился в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском о взыскании неосновательного обогащения с ГУ "Дирекция транспортного строительства", так как, по информации истца, земельный участок был фактически самовольно занят под строительную площадку Дирекцией, являющейся организацией-заказчиком. Сумма неосновательного обогащения была рассчитана в размере арендной платы. В этом же году КБДХ, получив принципиальное согласие собственника, подготовил проект постановления, в котором предусмотрел проведение оценки рыночной стоимости земельного участка, убытков, включая упущенную выгоду. Выкуп предполагается произвести за счет средств, предусмотренных Адресной инвестиционной программой, утвержденной Законом Санкт-Петербурга от 28.11.2005 N 608-84 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год" <17>. -------------------------------- <17> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 12 (без приложений); КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 59373.
Указанный случай, очевидно, мог быть решен иначе - путем заключения соглашения о временном использовании земельного участка либо установления публичного сервитута (проезда-прохода через земельный участок). Он демонстрирует возможность применения различных правовых механизмов к решению схожих задач, стоящих перед государственными органами, а именно в случае установления публичного сервитута собственник также в силу пункта 8 статьи 23 Земельного кодекса РФ обладал бы правом на судебную защиту. Однако в данном случае следует обратить внимание на то, что в отличие от нормы о частном сервитуте, говорящей о соразмерной плате (пункт 6 статьи 23 Земельного кодекса РФ), и нормы об изъятии, предусматривающей предварительное и равноценное возмещение, норма о публичном сервитуте (пункт 8 статьи 23 ЗК РФ) менее категорична, что, с точки зрения автора, является необоснованным упущением законодателя. Представляется, что судебная практика с учетом статей 15, 16, 1064 ГК РФ в подобных случаях в равной степени будет защищать права собственника. Аналогичный вывод следует из нормы, предусмотренной подпунктом "б" пункта 2, пунктом 8 Правил возмещения. Так, последней установлено, что "при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав".
Предоставление другого участка взамен изъятого либо в зачет выкупа
Следует обратить внимание еще на один вид изъятия земельных участков для государственных нужд, чаще других встречающийся на практике и не рассмотренный в статье Е. Ю. Журбиной. Этот способ установлен пунктом 3 статьи 281 Гражданского кодекса РФ и подпунктом 1 пункта 1, пунктом 4 статьи 63 Земельного кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами в случае изъятия участка наряду с оплатой выкупной стоимости допустимо предоставление бесплатно в собственность равноценного земельного участка либо земельного участка меньшей стоимости, идущей в зачет стоимости выкупа. Данная схема была реализована в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 16.08.2004 N 1379 "Об изъятии земельного участка у общества с ограниченной ответственностью "Гатчинская нефтяная компания" <18>. Основными этапами данной схемы являются: -------------------------------- <18> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 9; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 49531.
- принятие решения Правительством Санкт-Петербурга об изъятии путем выкупа земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, находящегося в частной собственности; - уведомление собственника КБДХ о принятом решении; - регистрация КБДХ решения в Росрегистрации; - кадастровый учет КЗРиЗ земельного участка, находящегося в государственной собственности в Роснедвижимости; - оценка КБДХ рыночной стоимости земельных участков, объекта недвижимости, убытков собственника у организации-оценщика; - заключение соглашения Санкт-Петербургом (в лице КБДХ и КУГИ) с собственником о выкупной цене, по которому в счет оплаты выкупной цены Санкт-Петербург в лице КУГИ передает в собственность земельный участок определенной рыночной стоимости, поступающей в зачет стоимости и убытков частного собственника, и перечисление КБДХ собственнику недостающей разницы на расчетный счет; - подписание актов приема-передачи; - регистрация прав на недвижимое имущество; - перечисление денежных средств из бюджета. Аналогичные схемы в практике деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга были использованы при предоставлении земельного участка для проектирования и строительства завода "Тойота" (Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 06.06.2005 N 829 "Об изъятии земельных участков для государственных нужд у закрытого акционерного общества "Совхоз "Ленсоветовский" <19>, от 06.06.2005 N 830 "Об изъятии земельного участка у общества с ограниченной ответственностью "Ас-Инвест" <20>). -------------------------------- <19> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 7; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 56013. <20> Там же; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 56014.
Права на земельные участки, отличные от права собственности, в том числе аренда, прекращаются в порядке, предусмотренном для прекращения права собственности. Однако в отличие от права собственности в данных ситуациях возможно разделение одного земельного участка на несколько в тех случаях, когда для государственных нужд требуется изъятие не всего земельного участка, а лишь его части. Во-первых, пункт 5 статьи 279 ГК РФ, предусматривая возможность выкупа части земельного участка, ограничивает этот выкуп получением согласия лишь собственника. Во-вторых, одним из инициаторов проведения территориального землеустройства может выступать собственник земельного участка (абзац 2 пункта 2 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.06.2002 N 396 <21>). Также собственником земельного участка утверждаются проекты землеустройства (пункт 8 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 <22>). -------------------------------- <21> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2193; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 37045. <22> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2870; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 37619.
Проведение землеустроительных работ, в том числе по разделению земельного участка, в соответствии с решениями органов государственной власти обеспечивается Федеральной службой земельного кадастра и ее территориальными подразделениями. При проведении землеустройства должны быть учтены законные интересы лиц, права которых могут быть затронуты, путем извещения землепользователей в письменной форме землеустроителями не позднее чем за 7 дней до начала работ. Однако несогласие землепользователей не является препятствием для проведения землеустроительных работ. В частности, пункт 4 статьи 69 Земельного кодекса РФ указывает, что отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Таким образом, публичный собственник при условии уведомления землепользователя вправе осуществлять разделение земельного участка по собственной инициативе, тем самым гарантируя уменьшение затрат, связанных с выкупом земельного участка, необходимого для государственных нужд. В отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности, данное полномочие принадлежит Правительству Санкт-Петербурга как органу исполнительной власти Санкт-Петербурга, осуществляющему полномочия собственника земельных участков на территории Санкт-Петербурга до разграничения государственной собственности на землю (пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действии Земельного кодекса РФ" <23>), а также как органу, которому переданы полномочия по управлению федеральным имуществом (пункт 1.2 Соглашения от 11.11.2005 N 01/323/34-С, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 N 841 <24>). -------------------------------- <23> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; КонсультантПлюс: ВерсияПроф, б/н - 57498. <24> Собрание законодательства РФ. 2006. N 2. Ст. 206 (без приложений); КонсультантПлюс: ЭкспертПриложение, б/н - 358003.
Безусловно, указанные выше рассуждения на практике ведут к уменьшению расходов государства при изъятии для государственных нужд земельных участков, в частности в случае аренды. Однако в целом порядок изъятия земельных участков, предоставленных в том числе в аренду, является идентичным.
Прекращение договоров аренды
От случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд следует отличать случаи прекращения договоров аренды по основаниям, предусмотренным договором. Так, условиями договоров аренды земельных участков, заключаемых КУГИ (распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга от 01.03.95 N 102-р "Об утверждении формы примерного договора аренды земельного участка" <25>), предусмотрено следующее: -------------------------------- <25> СПб. "Эхо". 05.04.95. N 13; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 59355.
"6.5. Арендодатель вправе в бесспорном и одностороннем порядке отказаться от исполнения договора, что влечет расторжение договора, в следующих случаях: 6.5.1. При принятии в установленном порядке решения о предоставлении участка под строительство объектов недвижимости. 6.5.2. При принятии в установленном порядке решения о включении участка в перечень земельных участков, предоставляемых в целях разработки градостроительной документации о застройке территории, определения возможности строительства, а также разработки проектной документации. 6.5.3. При публикации информационного сообщения о проведении конкурсного отбора лиц для подготовки документации, необходимой для проведения торгов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков, если Участок расположен в пределах территории таких земельных участков". В указанных выше случаях уведомление об отказе от исполнения договора направляется арендатору за 30 дней до расторжения договора. В частности, Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области (дело N А56-15316/2005) удовлетворил иск КУГИ о выселении санкт-петербургской общественной организации "Автосоюз" - общества собственников и нанимателей гаражей - с земельного участка, расположенного на пересечении Северного проспекта и улицы Есенина, площадью 17868 кв. м, предоставленного для временного размещения сборно-разборных гаражей в соответствии с распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 06.07.2000 N 712. Договор аренды указанного земельного участка был расторгнут в связи с направлением КУГИ 28.06.2004 уведомления о прекращении договора после того, как срок договора истек (24.12.2002). Часть данного земельного участка подпадала под зону застройки жилого комплекса. Суд указал, что "в соответствии с пунктом 2 статьи 610 Гражданского кодекса РФ каждая из сторон по договору аренды недвижимого имущества, заключенного на неопределенный срок, вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую за три месяца. При этом законом не предусмотрено обязательное указание стороной причин прекращения договора аренды. В соответствии со статьей 622 Гражданского кодекса РФ при прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормального износа, или в состоянии, обусловленном договором. Согласно пункту 7.3 договора арендатор обязан освободить земельный участок от объекта в связи с проведением работ по благоустройству территории. Наличие на земельном участке гаражей, принадлежащих физическим лицам, не освобождает арендатора от обязанности возвратить земельный участок арендодателю". Аналогичный случай был рассмотрен ФАС СЗО (дело N А56-2723/04 <26>). В данном случае земельный участок был также предоставлен по договору аренды под временное (с 06.10.2000 по 28.12.2003) размещение объектов некапитального строительства - комплекса мелкорозничной торговли. -------------------------------- <26> Постановление ФАС СЗО от 14.03.2006; КонсультантАрбитраж: Северо-ЗападныйОкруг, б/н - 59466.
Пунктом 6.4 договора установлено, что арендодатель вправе в бесспорном и одностороннем порядке отказаться от исполнения договора в случае принятия решения о предоставлении земельного участка под капитальное строительство, что влечет расторжение договора. Уведомление об отказе от исполнения договора направляется арендатору за 30 дней до расторжения договора. В период действия договора аренды КУГИ направил арендатору уведомление об отказе от договора, мотивировав его наличием соответствующего решения - распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 06.04.98 N 318-р <27>. Данным распоряжением утверждена адресная программа объектов строительства и реконструкции, а КГА предписано выдать застройщику - СПбГУ "Фонд капитального строительства и реконструкции" разрешительную документацию. Наличие данного распоряжения суд обоснованно посчитал достаточным для вывода о том, что прекращение договора аренды является правомерным. -------------------------------- <27> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 1998. N 5; КонсультантПлюс: Санкт-ПетербургскийВыпуск, б/н - 59048.
Однако, как видно, указанные случаи по своей правовой природе (пункт 3 статьи 450 Гражданского кодекса РФ, пункт 1 статьи 46 Земельного кодекса РФ) не имеют ничего общего с изъятием земельных участков, находящихся в аренде, для государственных и муниципальных нужд. Несмотря на это, именно данная категория дел наиболее часто встречается на практике, что в целом является положительной тенденцией, так как прежде всего говорит о равноправии участников данного процесса. Вместе с тем является очевидным приоритет интересов развития Санкт-Петербурга (капитального строительства) над частными (временное строительство), что нашло свое отражение в краткосрочных договорах аренды, арендодателем по которым выступает КУГИ. В заключение хотелось бы отметить, что отсутствие судебных тяжб, связанных с оспариванием Постановлений Правительства Санкт-Петербурга "Об изъятии...", говорит о детальной проработке органами исполнительной власти Санкт-Петербурга вопросов с собственниками, землепользователями в каждом конкретном случае. Несмотря на сложность проблемы, специалисты КУГИ, КБДХ и других органов исполнительной власти максимально полно учитывают особенности законодательства в данной сфере. Данная работа будет продолжена и в дальнейшем.
Название документа