Проблемы холдингового законодательства
(Галичий С.)
("Налоги" (газета), 2006, N 23)
Текст документа
ПРОБЛЕМЫ ХОЛДИНГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С. ГАЛИЧИЙ
Рассматривая российское холдинговое законодательство, необходимо рассмотреть его краеугольные камни: Федеральный закон "О холдингах" - его основные положения, проблемы, этапы рассмотрения и причины отклонения. Также следует проанализировать действующее на данный момент Временное положение о холдинговых компаниях.
Проект федерального закона "О холдингах"
Закон "О холдингах" был принят Госдумой 28 июня, одобрен Советом Федерации 7 июля и отклонен Президентом РФ Владимиром Путиным 20 июля 2000 г. В заключении на закон Президент отметил, что при его разработке "четко не была определена экономическая и юридическая цель создания и регламентации деятельности такого образования, как холдинг, в результате чего закон содержит большое количество неясных положений, применение которых затруднено". Помимо этого, было отмечено, что отдельные положения закона противоречат Гражданскому кодексу РФ и иным федеральным законам (банковскому законодательству и др.). Госдума на пленарном заседании приняла Постановление "О создании специальной комиссии в связи с отклонением Президентом РФ федерального закона "О холдингах".
Кроме того что закон вступал в противоречие с целым рядом законодательных актов, несовершенно было и содержание документа: единственное новшество заключалось в том, что участники холдинга могли быть признаны консолидированной группой налогоплательщиков.
Законопроект был направлен на установление основ правового положения и деятельности холдингов во всех сферах экономической деятельности, в частности, в банковской и страховой. Целью закона являлось формирование правовых инструментов для создания крупных интегрированных структур, способных максимально сконцентрировать имеющиеся ресурсы, повысить эффективность инвестиционных процессов, обеспечить возможности для оперативного перераспределения средств, отвечающих за повышение их конкурентоспособности на рынке, и улучшение финансово-экономического состояния предприятий, входящих в холдинг.
Сопредседатель согласительной комиссии Адриан Пузановский представил в согласительной редакции отклоненный Советом Федерации федеральный закон "О холдингах". Он сообщил, что в результате согласования концепция закона не претерпела изменений. В то же время члены согласительной комиссии отвергли предложение Совета Федерации о преобладающей роли государства и о ликвидации "холдинга" Указом Правительства. Пузановский отметил, что члены Совета Федерации согласились с замечаниями депутатов Госдумы. Представитель Правительства Андрей Шаронов сказал, что отзыв Правительства отрицательный, так как закон вторгается в ведение российского законодательства и не решает проблемы перекрестного владения акциями, а также противоречит Конституции и Гражданскому кодексу.
14 мая 1999 г. проект закона "О холдингах" был внесен на рассмотрение Думы депутатами Владимиром Гусевым, Анатолием Лукьяновым и Адрианом Пузановским. С 20 октября по 1 декабря 1999 г. закон "О холдингах" был принят Госдумой в трех чтениях. 22 декабря Совет Федерации отклонил закон со словами "холдинги ущемят интересы регионов". Впрочем, согласительная комиссия сняла опасения сенаторов, а 7 июля 2000 г. Совет Федерации одобрил согласованный с Думой вариант закона. Однако уже через две недели, 20 июля, закон "О холдингах" был отклонен Президентом по причине "наличия в законопроекте большого количества неясных положений". 18 октября Госдума постановила создать согласительную комиссию, призванную доработать закон с учетом замечаний Президента. В марте 2000-го в своем Послании Федеральному Собранию Владимир Путин впервые озвучивает тезисы о развитии оборонного комплекса и говорит о необходимости консолидации усилий государства и частных вертикально-интегрированных структур. Вскоре за доработку закона принялось Главное государственно-правовое управление Президента РФ. В итоге были окончательно определены три возможных условия для возникновения холдинговых отношений. Первым является "преобладание головной компании в капитале прочих юридических лиц". Также холдинг может быть учрежден на основании договорных отношений, и третья форма - холдинговая компания, образованная собственником имущества. В июле 2001 г. Дума повторно приняла закон "О холдингах" с учетом поправок Президента, однако Совет Федерации отклонил проект закона с подачи главы Минэкономразвития Германа Грефа. 11 октября 2001 г. была создана согласительная комиссия, которая была призвана снять очередные противоречия, но и в редакции согласительной комиссии, уже с учетом предложений главы государства, закон был отклонен в феврале 2002 г. 7 июня 2002 г. на своем пленарном заседании Государственная Дума сняла проект закона "О холдингах" с повторного рассмотрения. На этом была прекращена работа над законопроектом N 99049555-2, который, по оценке разработчиков, носил рамочный характер; а на взгляд специалистов, был недоработанным документом, слишком общим, отсылочным, не имеющим механизмов реализации многих содержащихся в нем положений (в последней редакции проекта было всего 13 статей). В законопроекте совсем не затрагивались вопросы взаимоотношений холдингов с антимонопольными, налоговыми органами, не рассматривались аспекты внутренних взаимоотношений в холдинге, не было уделено внимания вопросам корпоративного управления и корпоративного контроля.
Также следовало бы ввести консолидированную отчетность участников холдинга, упрощенное налогообложение. Интересно при этом, что холдинговые компании, многие из которых возглавляют известные предприниматели и политики, имеющие определенное влияние на законодательные органы, активно не инициировали принятие федерального закона "О холдингах". Холдинги выступают сегодня на рынке как закрытая система, подчиняясь в условиях чистого правового поля своим внутренним законам.
Законопроект о холдингах никто не лоббировал, поэтому он и не продвигался, следовательно, отсутствовала заинтересованность в его принятии. В принятии законопроекта "О холдингах" должно быть больше всех заинтересовано государство, чтобы оградить потенциально слабых участников имущественного оборота и обеспечить наполняемость бюджета за счет крупных холдинговых структур. Но получается, что и государству в сложившейся ситуации также удобно: оно делегирует свои функции по управлению государственной собственностью крупным холдинговым компаниям. По сложившейся традиции эти структуры занимаются социальной сферой, обеспечивают занятость населения, т. е. получается, что государство тоже пока не заинтересовано в наличии системного законодательства о холдингах. Пока закон "О холдингах" не принят, правовое регулирование холдингов носит отстающий от требований современной предпринимательской практики усеченно-фрагментарный характер. При этом отсутствие системного правового регулирования в конечном счете не является фактором, запрещающим или даже ограничивающим осуществление предпринимательской деятельности в холдинговой форме, хотя это неудобно для специалистов, работающих в холдинге, непрозрачно для государства и кредиторов. Для легитимного распределения головной компанией полученного кредита между участниками холдинга банки зачастую требуют создания простого товарищества либо подписания договора о совместной деятельности. Это удается, если холдинг создан на базе некогда единого предприятия и конечный продукт выработки является плодом совместных усилий всех участников холдинга. В случае же диверсификации производства, когда участники холдинговой компании занимаются несхожими видами деятельности, подписание договора о совместной деятельности весьма затруднительно, так как представляет собой нарушение закона, выражающееся в незаконном, по сути, получении кредитных средств.
Закон "О холдингах" был отклонен, и в сфере интегрированных холдинговых структур до сих пор действует "Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества", утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий".
Анализ Временного положения о холдинговых компаниях, утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 г. N 1392
"О мерах по реализации промышленной политики при приватизации
государственных предприятий"
Положение определяет холдинговую компанию как предприятие (вне зависимости от организационно-правовой формы), в состав активов которого входят контрольные пакеты акций других предприятий. Холдинговые компании (и их дочерние предприятия) создаются в форме акционерных обществ открытого типа. Холдинговая компания может быть дочерним предприятием другой компании.
Временное положение определяет ряд ограничений на создание холдинговых компаний.
1. Не допускается передача холдинговой компании или какому-либо из ее дочерних предприятий прав на сбыт третьим лицам продукции (работ, услуг) дочерних предприятий холдинговой компании (за исключением экспортных операций), а также регулирование холдинговой компанией в какой-либо форме цен на указанную продукцию (работы, услуги).
2. Холдинговые компании создаются с согласия Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и его территориальных органов. Создание холдинговых компаний не допускается, если это приводит к монополизации производства тех или иных видов продукции (работ, услуг). Если холдинговая компания признана монополией по определенной группе однородных или взаимозаменяемых продуктов (товаров, работ, услуг), включена в реестр предприятий - монополистов по этой группе и реализует свое доминирующее положение на рынке посредством диктата цен, то на нее и на ее дочерние предприятия, производящие продукты указанной группы, распространяется действие санкций, предусмотренных антимонопольным законодательством.
3. Не допускается создание холдинговой компании, владеющей контрольными пакетами акций предприятий, совокупная доля которых на федеральном или местном рынке определенной группы однородных или взаимозаменяемых продуктов составляет более 35%, либо предприятий, которые в совокупности реализуют третьим лицам более 35% общего объема однородных или взаимозаменяемых продуктов, производимых предприятиями, ранее входившими в концерн (корпорацию, союз, ассоциацию или иное объединение предприятий) или подведомственными одному органу государственного управления.
4. Создание холдинговых компаний не допускается в следующих сферах деятельности (отраслях):
- торговле товарами производственно-технического назначения (материально-техническое снабжение) и потребительскими товарами;
- сельскохозяйственном производстве, переработке сельскохозяйственной продукции и производственно-техническом обеспечении сельского хозяйства;
- общественном питании и бытовом обслуживании населения;
- транспорте (кроме железнодорожного, трубопроводного транспорта и предприятий, осуществляющих исключительно международные перевозки).
Создание холдинговой компании на основе государственных предприятий, на приватизацию которых наложены ограничения в соответствии с Государственной программой приватизации, не допускается до отмены этих ограничений соответствующими органами государственного управления.
5. Создаваемые холдинговые компании не могут быть правопреемниками ранее существовавших концернов, корпораций, союзов, ассоциаций (в том числе государственных) или иных объединений предприятий, а также органов государственного управления.
6. Комитеты в качестве учредителей холдинговых компаний вправе устанавливать в их уставах ограничения на характер предпринимательской деятельности и пределы правомочий по принятию решений, влияющих на деятельность дочерних предприятий, на основе рекомендаций Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур или его территориальных органов.
7. Преобразование предприятия (подразделения) в дочернее предприятие допускается только с согласия его трудового коллектива, выраженного голосами более 1/2 всех работников и принятого решением общего собрания или подтвержденного подписными листами.
"Положение" закрепляет три способа создания холдинговой компании:
1) при преобразовании крупных предприятий с выделением из их состава подразделений в качестве юридически самостоятельных (дочерних) предприятий;
2) при объединении пакетов акций юридически самостоятельных предприятий;
3) при учреждении новых акционерных обществ.
Предложения о создании холдинговых компаний должны содержать:
- обоснование необходимости создания холдинговой компании, цели и задачи ее деятельности;
- перечень предприятий (подразделений), предлагаемых для включения в создаваемую холдинговую компанию;
- сведения о доле продуктов, производимых указанными предприятиями (подразделениями), на федеральном и местном рынках;
- проекты учредительных документов холдинговой компании, устанавливающих полномочия ее органов управления, механизм взаимодействия холдинговой компании с дочерними предприятиями.
В приложении к заявке должны содержаться решения трудовых коллективов предприятий (подразделений), которые предлагается ввести в состав холдинговой компании в качестве дочерних предприятий.
Число участников (акционеров) холдинговой компании не ограничено.
Сведения о купле-продаже холдинговой компанией более 5% акций любого предприятия (в том числе ее дочернего) подлежат обязательному опубликованию в недельный срок с момента совершения сделки. Указанные сведения не могут быть отнесены к коммерческой тайне участников сделки.
Данное Временное положение фактически препятствует созданию корпоративных холдинговых структур, и для нормального функционирования необходимо, чтобы действие данного Временного положения не распространялось на создаваемую холдинговую структуру (действие Временного положения уже не распространяется на межгосударственную авиастроительную компанию "Ильюшин", угольные компании, нефтяные компании, а также акционерные компании "Транснефть" и "Транснефтепродукт"; положения разд. 3 ("Финансовые холдинговые компании") не применяются при оплате дополнительных акций, выпущенных открытым акционерным обществом "ТВЭЛ", не применяются при создании открытого акционерного общества "Нефтяная компания "Лукойл", действие разд. 3 не распространяется на Российское акционерное общество "ЕЭС России" и др.).
Название документа