Основания и порядок осуществления государственного контроля за организацией и проведением конкурсов при размещении государственных и муниципальных заказов

(Савина С.) ("Юрист", 2006, N 8) Текст документа

ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ОРГАНИЗАЦИЕЙ И ПРОВЕДЕНИЕМ КОНКУРСОВ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

С. САВИНА

Савина С., заместитель начальника общеправового отдела открытого акционерного общества "Московская объединенная энергетическая компания".

Контроль - одно из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. В сфере предпринимательской деятельности государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности <*>. 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), призванный более эффективно урегулировать механизм осуществления государственного контроля за проведением конкурсов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. -------------------------------- <*> Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М.: Юристъ, 2005. С. 421.

На сегодняшний день контроль за проведением конкурсов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд осуществляется на федеральном уровне Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, Министерством экономического развития и торговли РФ, Счетной палатой РФ. До недавнего времени уполномоченным на осуществление контроля федеральным органом исполнительной власти являлось Министерство экономического развития и торговли <*>. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" таким уполномоченным органом стала Федеральная антимонопольная служба. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.

Основными полномочиями Федеральной антимонопольной службы в рамках осуществления контроля за проведением конкурсов является проведение плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд проводятся Федеральной антимонопольной службой в соответствии с п. 2 ст. 17 Закона о размещении заказов. Законом установлено ограничение, допускающее проведение плановых проверок в отношении одного заказчика, уполномоченного органа или действующей на постоянной основе конкурсной комиссии не более одного раза в шесть месяцев, а в отношении одной специализированной организации или конкурсной комиссии (кроме конкурсных комиссий, действующих на постоянной основе) - не более одного раза за период со дня опубликования извещения о проведении открытого конкурса или направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе до дня заключения государственного или муниципального контракта или признания торгов несостоявшимися. Проведение внеплановых проверок предусмотрено п. 3 ст. 17 Закона о размещении заказов. В частности, внеплановые проверки осуществляются в случае поступления от участника размещения заказа жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной комиссии, а также в целях контроля за исполнением предписаний и предложений. Проведение внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов РФ или муниципальных нужд осуществляется в случае поступления от уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления информации о неисполнении заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией либо конкурсной комиссией направленных или вынесенных предложений и предписаний таких органов об устранении нарушений или замене членов конкурсной комиссии, а также информации о совершении заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, а также конкурсной комиссией действия, содержащего признаки административного правонарушения. При осуществлении проверок Федеральная антимонопольная служба: - проверяет соблюдение законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов; - устанавливает факт наличия или отсутствия совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления; - проверяет соблюдение требований антимонопольного законодательства к проведению конкурсов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. В соответствии со ст. 9 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольные требования к проведению торгов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд состоят в недопущении создания преимущественных условий участия в торгах, в том числе доступа к конфиденциальной информации, уменьшения платы за предоставление конкурсной документации или документации об аукционе, уменьшения размера обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе для отдельных участников торгов, за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов; недопущении участия в торгах государственного или муниципального заказчика, его работников и аффилированных лиц, а также федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов, юридического лица, привлеченного на основе договора для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов, их работников и аффилированных лиц, членов конкурсной или аукционной комиссии и их аффилированных лиц; недопущении осуществления координации деятельности участников торгов указанными лицами, если такая координация привела или может привести к ограничению конкуренции между участниками торгов или ущемлению интересов участников торгов; недопущении ограничения конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанных, а также необоснованного ограничения доступа к участию в торгах <*>. В соответствии со ст. 6 Закона о конкуренции запрещается заключение хозяйствующими субъектами, действующими на рынке одного товара (взаимозаменяемых товаров), соглашений или осуществление согласованных действий, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, в частности которое приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен. На основании ст. 10 Закона о конкуренции запрещается распространение участником конкурса ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому участнику конкурса либо нанести ущерб его деловой репутации. В письме МАП РФ от 28 февраля 2003 г. N ИЮ/2272 "О порядке применения статьи 9 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) территориальным управлениям рекомендовано предлагать государственным заказчикам - организаторам конкурса согласовывать с антимонопольным органом порядок проведения каждого конкурса на размещении заказов для государственных нужд <**>. -------------------------------- <*> Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499. <**> Письмо МАП РФ от 28 февраля 2003 г. N ИЮ/2272 "О порядке применения статьи 9 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Полномочия Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС) в случае выявления в результате проведенных плановых или внеплановых проверок нарушения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ состоят в следующем. 1. В случае нарушения законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов, в том числе в случае нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии со ст. 17 Закона о размещении заказов ФАС вправе: - направить заказчику, являющемуся органом государственной власти РФ, уполномоченному на размещение заказов федеральному органу исполнительной власти, в результате действий (бездействия) которого были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, предложение об устранении таких нарушений; - направить заказчику, являющемуся органом государственной власти РФ, уполномоченному на размещение заказов федеральному органу исполнительной власти предложение о замене члена конкурсной комиссии, допустившей нарушение законодательства и иных нормативных правовых актов РФ; - выдать заказчику, являющемуся органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченному на осуществление функций по размещению заказов органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления или специализированной организации либо конкурсной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации; - выдать заказчику, являющемуся органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченному на осуществление функций по размещению заказов органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления или специализированной организации либо конкурсной комиссии обязательные для исполнения предписания о замене члена конкурсной комиссии, допустившей нарушение законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ; - обратиться в суд с требованием о понуждении совершить действия, соответствующие законодательству РФ, с заявлением в защиту прав и законных интересов участников размещения заказа, а также с требованием заменить члена конкурсной комиссии в случае выявления в результате проведения внеплановой проверки, что направленные ранее предложения не учтены; - обратиться в суд с иском о признании размещения заказа недействительным; - применить меры ответственности в случае выявления в результате проведения внеплановой проверки, что заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией не исполнены вынесенные ранее предписания в соответствии с ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ. Нормы, закрепленные в ст. 17 Закона о размещении заказов, представляются очень важными. До установления точного перечня полномочий антимонопольные органы руководствовались рекомендациями, данными МАП РФ в письме от 28 февраля 2003 г. N ИЮ/2272 "О порядке применения статьи 9 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В частности, МАП РФ рекомендовало направлять в соответствии с п. 9 ст. 12 Закона о конкуренции разъяснения правил ст. 9 Закона о конкуренции с рекомендацией в установленный срок устранить нарушения во избежание признания конкурса и заключенного на нем договора с победителем конкурса в судебном порядке недействительными, на основании п. 6 ст. 12 Закона о конкуренции обращаться в суды с исками о признании конкурса и заключенного на нем договора с победителем конкурса недействительными, а в случае, если при проведении конкурса будут установлены факты нарушений иных требований антимонопольного законодательства РФ, в частности положений ст. 6, 10 Закона о конкуренции, - применять к правонарушителю соответствующие меры антимонопольного реагирования. 2. В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, Федеральная антимонопольная служба рассматривает дело об административном правонарушении в соответствии со ст. 23.66 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Административная ответственность за нарушение организации и порядка проведения конкурсов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд установлена ст. 7.30 - 7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Родовым объектом указанных правонарушений являются общественные отношения в области охраны собственности. Субъектом правонарушения может быть должностное лицо государственного или муниципального заказчика, должностное лицо уполномоченного органа, должностное лицо юридического лица, привлеченного на основе договора для осуществления функций по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения торгов, член конкурсной комиссии, должностные лица уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти. По нашему мнению, формулировка "должностное лицо юридического лица, привлеченного на основе договора" не является корректной в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ. Представляется целесообразным в связи с этим внести изменения в ст. 7.30 КоАП РФ, конкретизировав, какие именно работники специализированной организации несут административную ответственность в соответствии с данной статьей. 3. В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки преступления, Федеральная антимонопольная служба передает информацию и материалы в соответствующие правоохранительные органы и органы прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел в соответствии с п. 2.27 Правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, утвержденных Приказом ФАС РФ от 2 февраля 2005 г. N 12 <*>. -------------------------------- <*> Приказ ФАС РФ от 2 февраля 2005 г. N 12 "Об утверждении Правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства" // Российская газета. 2005. 12 мая.

Федеральная антимонопольная служба ведет в соответствии со ст. 19 Закона о размещении заказов реестр недобросовестных поставщиков. В реестр недобросовестных поставщиков включаются в течение трех дней со дня поступления сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные или муниципальные контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных или муниципальных контрактов. Сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных поставщиков, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте Российской Федерации без взимания платы. В сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу уполномоченным на осуществление контроля органом исполнительной власти является Федеральная служба по оборонному заказу. Осуществление контроля за проведением конкурсов на размещение заказов для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу предусмотрено п. 1 ст. 4 Положения о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденного Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с <*>. -------------------------------- <*> Положение о Федеральной службе по оборонному заказу, утв. Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с // Собрание законодательства РФ. 2005. N 5. Ст. 358.

Министерство экономического развития и торговли в соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" совместно с Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по оборонному заказу обеспечивает проведение анализа размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и ежеквартально представляет в Правительство Российской Федерации доклады по данному вопросу. Счетная палата РФ в пределах своей компетенции осуществляет контроль за проведением конкурсов при реализации инвестиционных проектов в рамках контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, в соответствии с п. 7 ст. 13 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.

Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 17 октября 2005 г. N 71 были утверждены формы федерального государственного статистического наблюдения N 1-торги "Сведения о проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", представляемые ежеквартально в территориальные органы Федеральной службы государственной статистики главными распорядителями бюджетных средств и держателями внебюджетных источников финансирования. К компетенции уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа исполнительной власти субъекта РФ относится в соответствии со ст. 17 Закона о размещении заказов проведение плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта РФ, а также проведение внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд. В городе Москве такой уполномоченный на осуществление контроля орган исполнительной власти пока не определен. В соответствии с п. 7 Постановления Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. N 1030-ПП "О совершенствовании порядка размещения государственного заказа" Управлению Правительства Москвы по экономической безопасности города Москвы поручено совместно с Управлением государственной службы и кадров Правительства Москвы до 28 декабря 2005 г. подготовить проект правового акта, определяющего орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов, а также совместно с Комитетом города Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов до 1 января 2006 г. разработать и представить на утверждение положение о порядке осуществления органом исполнительной власти города Москвы, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, своих полномочий. Полномочия уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа исполнительной власти субъекта РФ в случае выявления в результате проведенных плановых или внеплановых проверок нарушения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ состоят в следующем. 1. В случае нарушения законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов в соответствии со ст. 17 Закона о размещении заказов уполномоченный на осуществление контроля орган исполнительной власти субъекта РФ вправе: - направить заказчику - органу государственной власти субъекта РФ, уполномоченному органу, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, предложение об устранении таких нарушений; - направить заказчику - органу государственной власти субъекта РФ, уполномоченному органу предложение о замене члена конкурсной комиссии, допустившей нарушение законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ; - выдать заказчику - органу местного самоуправления или специализированной организации либо конкурсной комиссии обязательные для исполнения предписания; - выдать заказчику - органу местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о замене члена конкурсной комиссии; - обратиться в суд с требованием о понуждении совершить действия, соответствующие законодательству РФ, с заявлением в защиту прав и законных интересов участников размещения заказа, а также с требованием заменить члена конкурсной комиссии в случае выявления в результате проведения внеплановой проверки, что направленные ранее предложения не учтены, или передать информацию об этом в Федеральную антимонопольную службу; - обратиться в суд с иском о признании размещения заказа недействительным. 2. В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления, уполномоченный на осуществление контроля орган исполнительной власти субъекта РФ обязан в течение двух дней со дня выявления такого факта передать информацию и подтверждающие документы в Федеральную антимонопольную службу и правоохранительные органы в соответствии с п. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов. Контрольно-счетная палата города Москвы осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств при размещении государственных заказов путем проведения проверок. Результаты таких проверок служат основанием для совершенствования порядка проведения конкурсов. Так, например, в соответствии с проведенной в ноябре 2000 г. - январе 2001 г. Контрольно-счетной палатой Москвы проверкой использования средств целевого бюджетного территориального дорожного фонда Москвы, выделенных на строительство участка 3-го транспортного кольца, выявлена необходимость совершенствования ряда элементов и регламента инвестиционной деятельности за счет средств бюджета, технологий проведения конкурсов на размещение городского заказа <*>. -------------------------------- <*> Распоряжение Мэра Москвы от 16 августа 2001 г. N 821-РМ "О результатах проверки использования средств бюджетного территориального дорожного фонда Москвы, выделенных на строительство участка 3-го транспортного кольца, проведенной Контрольно-счетной палатой города Москвы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

В городе Москве в соответствии с п. 3.4 Положения "Об организации взаимодействия государственных заказчиков города Москвы и уполномоченного органа по размещению заказов города Москвы (Тендерного комитета) при размещении заказов для государственных нужд", утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. N 1030-ПП, территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по г. Москве (Мосгорстат) в течение месяца после истечения отчетного квартала представляет в уполномоченный на размещение заказов орган исполнительной власти - Комитет города Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов (Тендерный комитет) сводные итоги о проведении торгов. Тендерный комитет обеспечивает учет суммы экономии, получаемой по результатам проведенных торгов, и представляет ежеквартально и ежегодно соответствующий отчет Правительству Москвы, а также в течение месяца с даты окончания квартала представляет Мэру Москвы ежеквартальные и ежегодные отчеты по размещению государственного заказа в разрезе комплексов городского хозяйства и территориальных органов исполнительной власти и способов размещения государственного заказа с указанием обеспеченности государственными контрактами бюджетных расходов. Уполномоченные на размещение заказов органы местного самоуправления в рамках осуществления контроля проводят плановые и внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд. В случае выявления при проведении проверок нарушения законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов уполномоченный на осуществление контроля орган местного самоуправления вправе направить заказчику, уполномоченному органу, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, предложение об устранении таких нарушений; направить заказчику, уполномоченному органу предложение о замене члена конкурсной комиссии, допустившей нарушение законодательства и (или) иных нормативных правовых актов РФ; обратиться в суд с иском о признании размещения заказа недействительным. Если направленные ранее предложения не были учтены, уполномоченный на осуществление контроля орган местного самоуправления обязан передать информацию об этом в Федеральную антимонопольную службу или вправе обратиться в суд с требованием о понуждении совершить действия, соответствующие законодательству РФ, с заявлением в защиту прав и законных интересов участников размещения заказа, а также с требованием заменить члена конкурсной комиссии. В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления, уполномоченный на осуществление контроля орган местного самоуправления обязан в течение двух дней со дня выявления такого факта передать информацию и подтверждающие документы в Федеральную антимонопольную службу и правоохранительные органы в соответствии с п. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов. Будем надеяться, что новое законодательство об осуществлении контроля за проведением конкурсов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд позволит оптимизировать использование бюджетных средств, предотвратить коррупцию и добиться прозрачности при проведении конкурсов, что, по мнению разработчиков Закона о размещении заказов, позволит государству экономить до 300 миллиардов рублей ежегодно.

Название документа