О пользовании недрами иностранными юридическими лицами
(Дудиков М. В.) ("Юридический мир", 2006, N 7) Текст документаО ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ ИНОСТРАННЫМИ ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
М. В. ДУДИКОВ
Дудиков М. В., кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам АНО "Аудит недропользования и консалтинг".
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Российской Федерации "О недрах" пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Согласно части 3 этой статьи в случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. На основании п. 1 ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" для получения лицензии на осуществление конкретного вида деятельности соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указываются: - полное и (в случае если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять заявитель, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица; - фамилия, имя и (в случае если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять заявитель, данные документа, удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя; - идентификационный номер налогоплательщика и данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе; - лицензируемый вид деятельности в соответствии с п. 1 ст. 17 этого Федерального закона, который соискатель лицензии намерен осуществлять. К заявлению о предоставлении лицензии прилагаются: - копии учредительных документов (с представлением оригиналов в случае, если верность копий не засвидетельствована в нотариальном порядке) - для юридического лица; - документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии; - копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами. Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Федеральным законом. Очевидно, что перечень документов и сведений, который следует предоставлять в соответствующие лицензирующие органы, является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. На основании п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Согласно ст. 49 этого Кодекса правоспособность юридического лица возникает в момент его создания. Правоспособность юридического лица предполагает его способность иметь права, соответствующие целям деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. При этом ст. 51 установлено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом Законом о государственной регистрации юридических лиц. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438. На основании п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, а также из актов государственных органов, которые предусмотрены законом в качестве основания их возникновения. Обязанности юридического лица обусловливает ответственность в случае их нарушения. При этом согласно п. 1 ст. 56 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Целесообразно обратить внимание на то, что процесс пользования недрами связан с повышенной опасностью для жизни и здоровья населения, окружающей природной среды, зданий и сооружений. Поэтому ответственность предусмотрена также нормами ст. 17 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", а именно: лица, виновные в нарушении этого Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следовательно, получая право на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, субъект предпринимательской деятельности принимает на себя детерминированные этому праву и обязанности. Не имея документов, подтверждающих внесение записи в Единый государственный реестр юридических лиц, иностранное юридическое лицо фактически не является юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации. Документы, подтверждающие регистрацию в качестве юридического лица на территории иностранного государства и по законодательству этого государства, не могут являться доказательством возможности иметь обязанности и ответственность согласно законодательству Российской Федерации из-за отсутствия соответствующего имущества на территории Российской Федерации. Следовательно, такой субъект предпринимательской деятельности не может отвечать по своим обязательствам в соответствии с законодательством Российской Федерации всем принадлежащим ему имуществом, которое находится на территории иностранного государства. Можно возразить, указав на наличие объектов обустройства месторождения, которые представляют собой имущественный комплекс, необходимый для предпринимательской деятельности. Указанный имущественный комплекс тесно связан с процессом недропользования (штольни, скважины, система крепежей, дренажное оборудование и т. п.) и представляет ценность только в период активной отработки месторождения. При наступлении завершающего этапа отработки полезного ископаемого - истощения месторождения ценность этого комплекса будет убывать. Впоследствии его потребительские свойства сведутся к нулю. Кроме этого, в соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности. Эти акты действуют на территории Российской Федерации и не могут применяться на территории другого государства, так же как и нормативные правовые акты иностранного государства не имеют силы на территории Российской Федерации. (В настоящей работе не анализируется наличие или отсутствие соответствующего международного договора.) Можно возразить, указав на то, что на основании п. 1 ст. 9 этого Федерального закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Нормам этого пункта корреспондируют нормы п. 1 ст. 15 этого Закона, устанавливающего, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Действительно, согласно п. 5 приложения к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях. Статьей 9 Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховым риском является предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование. Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его наступления. Страховым случаем является совершившееся событие, предусмотренное договором страхования или Законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю, застрахованному лицу, выгодоприобретателю или иным третьим лицам. Очевидно, что страховой полис гражданской ответственности за причинение вреда в процессе оказания работ предусматривает возмещение в пределах указанной в нем суммы и ограничен сроком действия договора о страховании. При этом указанный в полисе страховой случай предусматривает возникновение обязанностей по возмещению вреда только в результате неумышленных действий, в то время как норма п. 1 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности). Кроме этого, при окончании срока действия страхового полиса заставить субъекта предпринимательской деятельности заключить новый договор в ряде случаев проблематично. Указанные проблемы обусловлены тем, что при наличии требований об обязательном страховании ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте не установлена ответственность за отсутствие страхового полиса. В подтверждение указанного следует обратить внимание на то, что в соответствии с нормами ст. 14 Закона Российской Федерации "О недрах" отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может последовать в следующих случаях: 1) заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований, в том числе если ее содержание не соответствует объявленным условиям конкурса или аукциона (п. 1); 2) заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ (п. 3). Поэтому при представлении необходимых документов для получения права пользования недрами такой полис, как правило, имеется. Однако после получения этого права и по истечении срока договора страхования прекращение права пользования недрами невозможно из-за отсутствия в Законе Российской Федерации "О недрах" (ст. 8 и 20) основания такого прекращения. Следовательно, субъект предпринимательской деятельности не может быть привлечен к полному возмещению убытков на основании ст. 15 этого Кодекса. Как пример из практики - прекращение пользования недрами в случае нерентабельности месторождения в результате изменения конъюнктуры рынка из-за того, что в данный момент времени добыча и реализация минерального сырья ему невыгодна по причине изменения цен на минеральное сырье или истощения месторождения. Как правило, большинство месторождений характеризуются большим водопритоком. При прекращении деятельности на таком участке недр возникают проблемы экологического характера. Это обусловлено тем, что система водоотлива не может быть приостановлена даже на ограниченный срок, так как обводнение технологических полостей приведет к необратимым процессам в недрах, следствием которых будет выход из строя комплекса горных выработок и порча месторождения. При этом из-за изменений физико-механических свойств пород и инженерно-геологических условий происходят деформационные процессы в толще горного массива и как следствие этого - деформация поверхности земли на значительных территориях. Это сказывается не только на инженерных сооружениях, расположенных на таких территориях, но может привести к экологическим катастрофам. Следовательно, практически исключается возможность требования от иностранного субъекта предпринимательской деятельности - пользователя участком недр соблюдения обязательств по проведению достаточно дорогостоящих консервационных и ликвидационных мероприятий как на участке недр, так и проведение рекультивационных работ на прилегающих территориях. Иностранному субъекту предпринимательской деятельности можно отказать в получении права пользования недрами по формальным признакам, установив требование государственной регистрации лица в качестве субъекта предпринимательской деятельности согласно российскому законодательству. Однако в этом случае не исключен субъективный фактор в принятии решения о предоставлении права пользования недрами и расширительное толкование норм упомянутой выше ст. 14 Закона Российской Федерации "О недрах". Очевидна коллизия нормы ч. 1 ст. 9 и норм п. 1 ст. 14 этого Закона. Следует отметить также коллизию ч. 1 и ч. 3 ст. 9 этого Закона. Действительно, с одной стороны, Закон Российской Федерации "О недрах" допускает предоставление участков недр в пользование иностранных граждан и юридических лиц, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. С другой стороны, получение лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, достаточно проблематично. Такие проблемы обусловлены тем, что нормы упомянутой выше ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" устанавливают необходимость указания в заявлении на получение лицензии для осуществления соответствующего вида деятельности государственного регистрационного номера записи о создании юридического лица и данных документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица. Для индивидуального предпринимателя в таком заявлении необходимо указать основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. Следовательно, из-за отсутствия доказательства регистрации юридического лица субъект предпринимательской деятельности не имеет подтвержденной компетенции, так как не обладает совокупностью прав и обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма документа, подтверждающего наличие лицензии, утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. N 208. Следовательно, отсутствие такого документа у субъекта предпринимательской деятельности будет указывать на отсутствие специальной правосубъектности. Можно указать на упомянутую выше норму ч. 3 ст. 9, предусматривающую возможность заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. На основании п. 1 ст. 420 Гражданского кодекса Российской Федерации договором признается соглашение одного или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращение гражданских прав и обязанностей. Как видно из конструкции нормы этого Кодекса, квинтэссенция ее - в обязанности выполнения условий договора. А если существует обязанность, то должны иметь место гарантии их выполнения, а также детерминированная ответственность за их невыполнение. При отсутствии таких гарантий и невозможности обязать контрагента к возмещению предусмотренных ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации убытков, организации, имеющие право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами, скорее всего, воздержатся от заключения таких договоров. Тем более что оборудование, связанное с пользованием недрами, принадлежит организации, имеющей право на осуществление соответствующих видов деятельности. Как один из вариантов выхода из создавшегося положения в случае нарушения прав одной из договаривающихся сторон возможно обращение с исковым заявлением в судебные органы страны, в которой лицо зарегистрировано в качестве субъекта предпринимательской деятельности. Однако затратная составляющая как денежных средств, так и времени таких исков несоизмерима с понесенными убытками. Может вызвать сомнение надлежащий сбор доказательств и как следствие - вероятность благополучного рассмотрения дела в таких судебных органах. Например, суды США "вправе самостоятельно решать, выносить ли им постановление о представлении доказательственных сведений. Суд не обязан выносить постановление о представлении доказательств только на том основании, что заявитель подал требуемое ходатайство с соблюдением... установленных требований. Суд может отказать в ходатайстве либо установить только те требования, которые он сочтет обоснованными с учетом обстоятельств дела" <*>. -------------------------------- <*> Уильям Р. Спигельберг. Рассмотрение за границей судебных споров, возникших в России // Нефть, газ и право. 2005. N 1.
Указанные обстоятельства не будут способствовать установлению правоотношений заключением договоров подряда с лицом, не зарегистрированным на территории Российской Федерации в качестве субъекта предпринимательской деятельности. Резюмируя изложенное, следует дополнить ст. 9 Закона Российской Федерации "О недрах" нормой, в соответствии с которой иностранные граждане или юридические лица, претендующие на получение права пользования недрами, должны будут представить документы, подтверждающие государственную регистрацию в качестве юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящее время требования предоставлять документы, подтверждающие внесение в Единый государственный реестр юридических лиц (для юридического лица) и в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, включаются в условия конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Однако закрепление такой обязанности в нормах законодательства Российской Федерации о недрах позволит исключить субъективизм при формировании таких условий и принятии решения о предоставлении права пользования недрами. Наличие государственной регистрации иностранного субъекта предпринимательской деятельности - пользователя недр позволит стабилизировать баланс интересов и устойчивость гарантий контрагентов с соответствующими материально-финансовыми предпосылками. Кроме этого, законодательством о недрах должно быть предусмотрено обязательство, согласно которому иностранный субъект предпринимательской деятельности - недропользователь будет формировать на специальном счету средства (ликвидационный фонд), необходимые для проведения консервационных, ликвидационных и рекультивационных работ. Наличие ликвидационного фонда выгодно субъекту предпринимательской деятельности. Такая выгода обусловлена тем, что эти средства будут уже заранее предусмотрены в инвестиционном проекте, и по окончании деятельности на участке недр у недропользователя не будет проблем с поиском дополнительных средств на дорогостоящие мероприятия, связанные с ликвидацией и консервацией горных выработок. В России определенный опыт уже имеется. Постановление Правительства РФ от 8 июля 1999 г. N 741 "Об утверждении Положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции" (с изменениями на 23 марта 2002 г.) предусматривает формирование таких средств. Очевидно, что эти средства должны содержаться на специальных депозитах соответствующих банковских учреждений. По-видимому, возможно также включение в условия конкурсов или аукционов обязанности претендента по депонированию средств на проведение ликвидационных или консервационных мероприятий. Такое предложение не будет противоречить законодательству. Это предположение основано на том, что пп. 3 п. 11.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1, требует предоставления данных о финансовых возможностях предприятия, претендующего на получение права пользования недрами. При этом эти финансовые средства должны соответствовать выполнению работ, связанных с пользованием недрами. Возможно также использование дореволюционного (1917 г.) опыта правового регулирования указанных отношений. Пунктами 827, 1176 и т. д. Устава Горного Российской империи была установлена обязанность нефтепромышленников образовывать специальный фонд, средства которого расходовались на предупреждение и ликвидацию аварий. В случае реализации таких предложений у государства будут гарантии выполнения обязательств. Консервация и ликвидация горных выработок и иных подземных сооружений, связанных с пользованием недрами, будет осуществляться за счет средств создаваемого пользователем недр ликвидационного фонда, размер, порядок формирования и использования которого должно устанавливаться Правительством Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
Название документа