Наблюдательный совет как орган управления автономным учреждением
(Матвеев В. Ю.) ("Юрист", 2013, N 15) Текст документаНАБЛЮДАТЕЛЬНЫЙ СОВЕТ КАК ОРГАН УПРАВЛЕНИЯ АВТОНОМНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ
В. Ю. МАТВЕЕВ
Матвеев Виталий Юрьевич, научный сотрудник Центра прикладных правовых разработок Института образования НИУ ВШЭ, кандидат юридических наук.
Статья посвящена органам управления автономным учреждением, анализу их компетенции, а также вопросам, связанным с этим сложным и проблемным моментом. Особое внимание уделено такому обязательному органу автономного учреждения, как наблюдательный совет.
Ключевые слова: автономное учреждение, органы управления автономным учреждением, наблюдательный совет.
Supervision board as a body of management of the autonomous institution V. Yu. Matveev
The article is devoted management bodies of autonomous institutions, the analysis of their competence, and those related to the complex and problematic issues. Special attention is paid to such mandatory authority as an autonomous institution supervisory board.
Key words: autonomous institution, management bodies of an autonomous institution, the supervisory board.
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон "Об автономных учреждениях") устанавливает большей частью только общие принципы организации управления автономным учреждением и допускает возможность создания иных, не предусмотренных данным Федеральным законом органов. Частью 2 ст. 8 Федерального закона "Об автономных учреждениях" предусмотрено создание в автономном учреждении в качестве его органов наблюдательного совета и руководителя. Данная норма сформулирована таким образом, что недвусмысленно указывает на то, что указанные органы являются обязательными. При этом допускается создание иных предусмотренных федеральными законами и уставом автономного учреждения органов (общего собрания (конференции) работников автономного учреждения, ученого совета, художественного совета и других). Кроме этого, определенную компетенцию, которая установлена ст. 9 рассматриваемого Федерального закона, в отношении автономного учреждения имеет учредитель. Следует отметить, что данный перечень, с одной стороны, является открытым, так как к компетенции учредителя могут быть отнесены иные вопросы, а с другой стороны, указанный перечень ограничен тем, что к компетенции учредителя может быть отнесено только решение вопросов, предусмотренных Федеральными законами. Федеральный закон "Об автономных учреждениях" не называет учредителя в качестве органа автономного учреждения, что в принципе отвечает положению учредителя, характерному для юридических лиц в целом. Наиболее полно данный Федеральный закон регламентирует деятельность наблюдательного совета автономного учреждения. Введение такого органа, как наблюдательный совет, в управленческую структуру автономного учреждения преследовало те же цели, что и в коммерческих организациях: контроль, сдерживание и уравновешивание полномочий руководителя. Следует отметить, что наблюдательный совет автономного учреждения не является высшим органом управления, поскольку, во-первых, в нормативных документах он нигде не указан в данной роли, а во-вторых, компетенция наблюдательного совета и характер решений, принимаемых по вопросам, отнесенным к компетенции наблюдательного совета, не позволяют характеризовать его как высший орган. Как справедливо отмечают Л. В. Тихомирова и М. Ю. Тихомиров, "наблюдательный совет автономного учреждения не является высшим органом управления в смысле ст. 29 ФЗ "О некоммерческих организациях", так как наблюдательный совет обладает преимущественно надзорными и совещательными, а не управленческими полномочиями" <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" М. Ю. Тихомирова, Л. В Тихомировой включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 3. ------------------------------------------------------------------ <1> Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Издательство М. Ю. Тихомирова, 2007. С. 74.
Применительно к организационно-правовой форме учреждения однозначное определение высшего органа управления не всегда представляется простой задачей. Статья 53 ГК РФ, посвященная органам юридического лица, не устанавливает какого-либо их деления. Федеральный закон "Об автономных учреждениях" также не устанавливает деления органов автономного учреждения на высшие и исполнительные. Кроме этого, п. 2 ч. 7 ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" констатирует факт того, что высшего коллегиального органа управления учреждением может и не быть. При этом необходимо различать высший орган и высший коллегиальный орган, так как последний является высшим из коллегиальных органов, но высшим органом в структуре управления может и не быть. При этом если, например, п. 1 ст. 103 ГК РФ в качестве высшего органа управления акционерным обществом называет общее собрание его акционеров, то Федеральный закон "Об автономных учреждениях" вообще не содержит указаний на тот орган управления, который следует считать высшим. Таким образом, по сути, единственным способом определения высшего органа управления автономным учреждением является поиск соответствующего указания на такой орган в его уставе. Компетенция наблюдательного совета отражена в ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях". Данный перечень является закрытым. Также в данном Федеральном законе отсутствуют положения, определяющие механизм отнесения к компетенции наблюдательного совета решения каких-либо иных вопросов, за исключением указанных выше. Таким образом, наблюдательный совет не может рассматривать вопросы, не предусмотренные ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также принимать по таким вопросам какие-либо решения. В то же время решение указанных выше вопросов является исключительной компетенцией наблюдательного совета, так как не предусмотрена ни возможность рассмотрения данных вопросов другими органами автономного учреждения, ни возможность исключения из компетенции наблюдательного совета данных вопросов. Данный вывод можно сделать из толкования положений ч. 9 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях", согласно которой вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения. Следует отметить, что компетенция наблюдательного совета автономного учреждения существенно отличается от компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества, установленной п. 1 ст. 65 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". Данные различия вызваны, пожалуй, не столько разными организационно-правовыми формами данных организаций, сколько разной их ролью в управлении организацией. Совет директоров (наблюдательный совет) акционерного общества, согласно п. 1 ст. 64 указанного выше Закона, осуществляет общее руководство деятельностью общества, за исключением решения вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров. Роль и задачи же наблюдательного совета автономного учреждения Федеральным законом "Об автономных учреждениях" точно не определены. По результатам анализа компетенции наблюдательного совета можно сделать вывод о том, что она носит пассивный характер. Самостоятельно, без предварительного обращения учредителя или руководителя автономного учреждения, наблюдательный совет не может принимать решения. Любое решение наблюдательного совета предваряет либо обращение, либо предложение, либо направление в наблюдательный совет каких-либо проектов документов руководителем или учредителем автономного учреждения. Единственное исключение, пожалуй, составляет решение вопросов аудита годовой бухгалтерской отчетности. Также самостоятельное инициирование какой-либо контрольной деятельности наблюдательным советом Федеральным законом "Об автономных учреждениях" не предусмотрено. Кроме этого, вызывает сомнения в целесообразности установленная ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об автономных учреждениях" обязательная периодичность проведения заседаний наблюдательного совета: заседания наблюдательного совета автономного учреждения проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Таким образом, наблюдательный совет должен провести минимум четыре заседания в год. Большинство вопросов, отнесенных к компетенции наблюдательного совета, носят непостоянный ситуативный характер, поэтому наблюдательный совет рассматривает их по мере необходимости. Данная необходимость может и не возникать в течение года. По сути, обязательными для ежегодного рассмотрения являются вопросы, предусмотренные п. 6, 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях", а именно утверждение: - проекта плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения; - по представлению руководителя автономного учреждения проектов отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения. Кроме этого, ежегодно, если не принято постоянно действующее решение, могут рассматриваться вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации. Специфика данных вопросов обусловливает необходимость рассмотрения данных вопросов и принятия по ним решений фактически исключительно в I и IV кварталах года. В связи с этим представляется непонятной повестка дня на остальных обязательных заседаниях наблюдательного совета автономного учреждения, если их проведение не обусловлено решением возникших вопросов, например о совершении крупной сделки. Еще больше умаляет значение наблюдательного совета автономного учреждения характер принимаемых им решений. Так, из 12 пунктов компетенции наблюдательного совета, установленных ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях", лишь по трем пунктам данный совет принимает обязательные для руководителя решения, по шести пунктам наблюдательный совет дает рекомендации, а по двум - заключения. В связи с этим Г. В. Манасян отмечает: "Анализируя нормы, содержащиеся в ч. 2, 3 ст. 11 Закона об автономных учреждениях, можно констатировать, что рекомендации и заключения, которые вырабатываются наблюдательным советом, не имеют какой-либо обязательной силы ни для учредителя, ни для руководителя автономного учреждения" <2>. Однако следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях" установлена обязанность учредителя принимать решение только после рассмотрения рекомендаций наблюдательного совета, а ч. 3 данной статьи установлена обязанность руководителя автономного учреждения принимать решение только после рассмотрения заключений этого совета. Таким образом, хотя рекомендации и заключения не имеют обязательной силы, однако их рассмотрение перед принятием соответствующего решения является обязательным. -------------------------------- <2> Манасян Г. В. Особенности управления автономным учреждением // Вестник Российской правовой академии. 2008. N 3. С. 27.
Обязательными для руководителя автономного учреждения являются только решения об одобрении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, а также решения по вопросам проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации. Таким образом, можно сделать вывод, что деятельность наблюдательного совета носит не столько контрольно-надзорный, сколько консультативно-совещательный характер, поскольку кроме единичных вопросов решения наблюдательного совета не носят обязательного характера. Кроме этого, представляется, что некоторые вопросы отнесены к компетенции наблюдательного совета излишне. Так, Л. В. Тихомирова и М. Ю. Тихомиров в отношении полномочия наблюдательного совета, закрепленного в п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях", замечают: "Отметим, что в соответствии с п. 5 ст. 13 ФЗ "О бухгалтерском учете" бухгалтерская отчетность подписывается руководителем и главным бухгалтером (бухгалтером) организации. Руководитель автономного учреждения, согласно ч. 2 ст. 13 Закона, утверждает годовую бухгалтерскую отчетность. Поэтому представляется, что правило ч. 4 ст. 11 Закона сформулировано некорректно: в нем должно говориться об одобрении (или неодобрении) наблюдательным советом годовой бухгалтерской отчетности, но никак не об "утверждении" такой отчетности" <3>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" М. Ю. Тихомирова, Л. В. Тихомировой включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 3. ------------------------------------------------------------------ <3> Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Издательство М. Ю. Тихомирова, 2007. С. 80.
Особенно излишний характер данного полномочия подчеркивает обязательность аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения. Логично, что годовая бухгалтерская отчетность должна направляться на утверждение наблюдательного совета только после проведения аудиторской проверки. В связи с этим возникает вопрос о том, насколько адекватной будет оценка наблюдательным советом работы аудиторов и что делать, если наблюдательный совет не утвердит годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения. Таким образом, получается, что утверждение наблюдательным советом автономного учреждения годовой бухгалтерской отчетности превращается в формальную процедуру. В случае же отказа наблюдательного совета в утверждении данной отчетности наступит правовой тупик, так как Федеральный закон "Об автономных учреждениях" не содержит указаний о том, как разрешить данную ситуацию. Таким же излишним представляется предусмотренное п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об автономных учреждениях" полномочие наблюдательного совета автономного учреждения по даче заключения на предложение руководителя автономного учреждения о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть счета. Поскольку, как правило, в состав наблюдательного совета не входят специалисты в данной области, то качество такого заключения, на основании которого руководитель автономного учреждения фактически должен принять решение, вызывает сомнения. Федеральным законом "Об автономных учреждениях" также установлены требования к составу и порядку формирования наблюдательного совета. Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об автономных учреждениях", в состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Использование законодателем слов "входят" и "могут входить" позволяет сделать вывод, что Федеральный закон "Об автономных учреждениях" разделяет членов наблюдательного совета на обязательных и факультативных. К обязательным членам наблюдательного совета автономного учреждения в связи с этим относятся: - представители учредителя автономного учреждения; - представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом; - представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. К факультативным членам, соответственно, относятся: - представители иных государственных органов, органов местного самоуправления; - представители работников автономного учреждения. В соответствии с ч. 8 ст. 10 Федерального закона "Об автономных учреждениях" решение о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения, т. е. наблюдательный совет формируется учредителем. При этом участие представителей трудового коллектива в наблюдательном совете является лишь возможностью, поскольку данное участие не гарантируется и фактически остается на усмотрение учредителя, формирующего наблюдательный совет. По характеру состава членов наблюдательный совет большей частью носит внешний характер, т. е. формируется в основном не из работников наблюдаемого автономного учреждения, что отвечает целям его существования: контроль над деятельностью автономного учреждения по определенным вопросам. Следует отметить, что ч. 1 ст. 10 данного Федерального закона не раскрывает понятия "представитель общественности". Единственное, что можно отметить исходя из текста данной статьи, что к представителям общественности не могут относиться представители любых государственных органов и органов местного самоуправления, так как они поименованы отдельно. Предусмотренное Федеральным законом "Об автономных учреждениях" закрепление обязательных членов наблюдательного совета представляется не совсем удачным. Так, например, в соответствии с п. 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10 октября 2007 г. N 662, функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения осуществляются федеральным органом исполнительной власти, указанным в решении о создании федерального автономного учреждения (в том числе путем изменения типа существующего государственного учреждения) и в уставе федерального автономного учреждения. Таким образом, это четко определенный орган. Например, применительно к сфере образования таким органом для федеральных образовательных организаций, как правило, будет выступать Министерство образования и науки РФ. Ему подведомственно значительное количество образовательных учреждений, которые потенциально могут быть автономными и которые размещены практически по всей территории РФ. В связи с этим участие представителей учредителя в заседаниях наблюдательных советов всех созданных автономных учреждений может быть весьма проблематично, особенно по причине того, что отдельные вопросы, отнесенные к компетенции наблюдательного совета, например утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности или разнообразных отчетов, требуют принятия решений в достаточно сжатые сроки. Кроме этого, отсутствие члена наблюдательного совета в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев может служить формальной причиной, в силу положений п. 2 ч. 9 ст. 10 Федерального закона "Об автономных учреждениях", для досрочного прекращения его полномочий. Отдельно среди членов наблюдательного совета Федеральный закон "Об автономных учреждениях" отмечает председателя. Следует отметить, что председатель наблюдательного совета является технической фигурой, обеспечивающей деятельность непосредственно наблюдательного совета, и каких-либо самостоятельных решений по отношению к автономному учреждению не принимает. В соответствии с ч. 15 ст. 10 рассматриваемого Федерального закона председатель наблюдательного совета автономного учреждения лишь организует работу наблюдательного совета автономного учреждения, созывает его заседания, председательствует на них и организует ведение протокола. Также в соответствии с ч. 2 ст. 12 данного Закона председатель наблюдательного совета, как, впрочем, и любой его член, может инициировать созыв заседания наблюдательного совета. В связи с этим возникает вопрос о том, является ли председатель наблюдательного совета органом юридического лица или нет. С. Д. Могилевский дает следующее определение органа юридического лица: "Орган юридического лица - это некая организационно оформленная часть юридического лица, представленная либо одним, либо несколькими физическими лицами, образованная в соответствии с порядком, определенным законом и учредительными документами, обладающая определенными полномочиями, реализация которых осуществляется в пределах собственной компетенции, которая посредством принятия специальных правовых актов, виды которых определяются законодательством, реализует волю юридического лица" <4>. Как нетрудно заметить, председатель наблюдательного совета автономного учреждения не отвечает предложенным С. Д. Могилевским критериям органа юридического лица. -------------------------------- <4> Могилевский С. Д. Органы управления хозяйственными обществами. Правовой аспект: Монография. М.: Дело, 2001. С. 123.
Применительно к данной ситуации Л. В. Тихомирова и М. Ю. Тихомиров справедливо отмечают: "Председатель наблюдательного совета автономного учреждения не относится к числу органов управления учреждения, так как он не обладает собственной управленческой компетенцией. Организационно-технические полномочия председателя наблюдательного совета ограничены исчерпывающим перечнем, установленным в ч. 15 комментируемой статьи. Председатель наблюдательного совета не обладает необходимым для органа управления стабильным статусом: как фигура сменяемая, он в любое время может быть переизбран (ч. 14 ст. 10)" <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" М. Ю. Тихомирова, Л. В. Тихомировой включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 3. ------------------------------------------------------------------ <5> Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Издательство М. Ю. Тихомирова, 2007. С. 76.
Таким образом, председатель наблюдательного совета органом управления автономным учреждением не является. Еще одним обязательным органом автономного учреждения является его руководитель. Компетенция руководителя автономного учреждения в общих чертах установлена ст. 13 Федерального закона "Об автономных учреждениях". Данный Закон не определяет положения и роли руководителя в структуре органов управления автономного учреждения, но из анализа его компетенции и решаемых им вопросов можно сделать вывод о том, что руководитель автономного учреждения является единоличным исполнительным органом. Перечень вопросов, отнесенных к компетенции руководителя, в принципе является достаточно обычным и характеризует его в качестве указанного выше органа.
------------------------------------------------------------------
Название документа