Конфискация земельного участка: проблемы соотношения гражданского и земельного законодательства
(Таскин Н. И.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2006, N 2) Текст документаКОНФИСКАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Н. И. ТАСКИН
Таскин Н. И., начальник Управления государственной собственностью Рязанской области, кандидат юридических наук.
Подавляющее большинство случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки (кроме обращения взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника) базируются на принципе изъятия имущества собственника, который в той или иной форме получает компенсацию за свою утрату. Еще одним основанием принудительного изъятия земельного участка у собственника без компенсации является его конфискация. Данный правовой институт - явление далеко не новое в российском гражданском праве. Еще полтора века назад конфискацию определяли как "отобрание у собственника в казну его имущества в связи с преступлением, им совершенным" <*>. Она или предписывалась непосредственным актом верховной власти, или определялась общим законом. При этом первая представляла собой исключительное явление, применяемое лишь в крайних случаях, а именно при осуждении лица за участие в бунте или заговоре. Конфискация, определяемая общим законом, касалась орудий и плодов некоторых преступлений, предусмотренных уголовным законом. "Так, при осуждении книгопродавцев за продажу недозволенных цензурой книг книги эти конфискуются; конфискуются товары, тайно вывезенные, если вывоз их запрещен, также вещи, привезенные пассажирами, если они ими скрыты от таможенного контроля и т. п." <**>. -------------------------------- <*> Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. По испр. и доп. 8-му изд. 1902 г. 2-е изд., испр. М.: Статут, 2000. С. 432. <**> Там же.
После революции 1917 г. и на протяжении всего периода советской власти конфискация имела законодательное закрепление (Декрет СНК от 16 апреля 1920 г. "О реквизициях и конфискациях"; ст. 70 ГК РСФСР 1922 г.; Сводный закон РСФСР от 28 марта 1927 г. "О реквизиции и конфискации имущества"; ст. 149 ГК РСФСР 1964 г.) и широкую практику применения. Не менялась и сущность конфискации, которая определялась как конкретная карательная мера, выражающаяся в безвозмездном изъятии имущества в собственность государства в качестве санкции за правонарушение, направленная, в отличие от национализации и реквизиции, на личность собственника изымаемого имущества <*>. -------------------------------- <*> См.: Мозолин В. П. Указ. соч. С. 171; Иоффе О. С. Советское гражданское право. М.: Юрид. лит., 1967. С. 377; Советское гражданское право. 4.1 / Отв. ред. В. А. Рясенцев. М.: Юрид. лит., 1986. С. 298.
Согласно ст. 243 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация). В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке. Решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. При конфискации имущество переходит в собственность государства, однако оно не отвечает по обязательствам бывших собственников конфискованного имущества, если эти обязательства возникли после принятия государственными органами мер по охране имущества. В иных случаях государство отвечает лишь в пределах перешедшего к нему актива имущества. Юридическим фактом, который является основанием для применения конфискации имущества, всегда служит правонарушение, совершенное собственником <*>. Имеется в виду правонарушение в широком смысле, которое может выражаться как в преступлении, так и в административном проступке или нарушении таможенных правил, а также гражданском правонарушении. -------------------------------- <*> См.: Мозолин В. П. Указ. соч.
В юридической литературе велись острые дебаты относительно установленной п. 2 ст. 243 ГК РФ возможности конфискации имущества в административном порядке по решению государственных органов, которая применялась, в частности, на основании Таможенного кодекса РФ и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Кроме того, указанная проблема не раз являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, определения и постановления которого порой носили противоречивый характер. Анализ практики Конституционного Суда по вопросу конфискации имущества в административном порядке позволяет сделать следующие выводы. С одной стороны, предписание ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества, а возможность последующего судебного контроля не может быть достаточной с точки зрения судебной гарантии права собственности, иначе предписание ч. 3 ст. 35 Конституции не имело бы самостоятельного значения, так как возможность обжалования решений административных органов и должностных лиц обеспечивается в силу ст. 46 (ч. ч. 1 и 2). С другой стороны, указанные гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении того имущества, которое принадлежит субъектам права собственности на законных основаниях. Определение же правового положения объекта конфискации возможно и административным органом. Хотя установление в судебном порядке факта законного или незаконного приобретения имущества и есть один из аспектов конституционных гарантий права собственности. Можно констатировать, что Конституционный Суд РФ, к сожалению, так и не занял однозначную позицию, которая позволяла бы единообразно применять положения, касающиеся конфискации имущества. В литературе на этот счет существовали самые различные точки зрения. Например, Ю. Денисов (сахалинский транспортный прокурор) считает, что при ввозе товаров, приобретенных за границей, их нельзя считать собственностью, так как не завершены таможенные процедуры (уплата платежей, декларирование и т. д.), поэтому возможна конфискация по решению таможенных органов, а при вывозе - необходимо обращаться в суд <*>. А. В. Манукян предлагает другой подход. Так, если стоимость имущества превышает в 100 раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, то административный орган должен обратиться в суд с иском о конфискации имущества, в других случаях возможен внесудебный порядок <**>. Некоторые авторы прямо выступают против судебного порядка конфискации имущества при нарушении таможенных правил, указывая на неизбежность долгих судебных разбирательств и затягивание привлечения нарушителей к административной ответственности. -------------------------------- <*> См.: Зинченко С., Удовенко А., Галов В. Проблемы изъятия и конфискации имущества // Хоз-во и право. 2000. N 1. С. 76 - 84; Нам К., Горбачев Д. Конституционные гарантии охраны права собственности // Хозяйство и право. 1997. N 11. С. 121 - 127; Крысанов А. Проблемы конфискации имущества по российскому законодательству // Юрист. 2002. N 2. С. 9 - 12 и др. <**> См.: Денисов Ю. Конфискация объектов нарушения таможенных правил // Законность. 2000. N 4. С. 33.
В отношении земельных участков такой проблемы нет, так как в соответствии со ст. 50 ЗК РФ земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация). Следовательно, административный порядок конфискации земельного участка запрещен законом. Анализ ст. 50 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время изъятие земельного участка путем конфискации возможно только у его собственника и только в качестве санкции за совершенное им преступление. Учитывая, что речь идет об уголовно-правовых понятиях, имеет смысл обратиться к уголовному законодательству России. Согласно ст. 14 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. Конфискация имущества, в том числе земельных участков, предусмотрена в качестве одного из видов уголовного наказания (ст. 44 УК РФ). В соответствии со ст. 52 УК РФ конфискация имущества - принудительное безвозмездное изъятие в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного. Конфискация применяется только в случаях, когда санкция статьи Особенной части УК предусматривает лишение свободы на срок свыше пяти лет в качестве основного наказания, то есть исключительно за тяжкие и особо тяжкие преступления, а в качестве дополнительного - обязательную или факультативную конфискацию имущества. Более того, суд обязательно должен сделать вывод, что преступление совершено из корыстных побуждений, то есть "в целях получения материальной выгоды для виновного или других лиц или избавления от материальных затрат" <*>. -------------------------------- <*> См.: Манукян А. В. Указ. соч. С. 93.
На сегодняшний день конфискация имущества предусмотрена законодателем в санкциях 24 статей Особенной части УК РФ за 42 состава преступления, что сократило по сравнению с ранее действовавшим УК РСФСР возможность применения конфискации имущества в качестве наказания примерно в полтора раза <*>. -------------------------------- <*> См.: Косов А. Назначить конфискацию?! // Бизнес-адвокат. 2000. N 10. С. 10.
Так как ст. 50 ЗК РФ закрепляет конфискацию земельного участка в качестве санкции только за совершение преступления, необходимо подчеркнуть, что земельный участок может быть конфискован лишь у физического лица, ибо уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ (ст. 19 УК). Важной социальной гарантией защиты интересов лица, подвергшегося конфискации имущества в уголовном порядке, служит правило ч. 3 ст. 52 УК РФ, по которому не может быть конфисковано имущество, необходимое осужденному или лицам, находящимся на его иждивении, согласно перечню, предусмотренному Уголовно-исполнительным кодексом РФ. В соответствии с указанным перечнем, по приговору суда не могут быть конфискованы земельные участки, принадлежащие осужденному на праве частной собственности или являющиеся его долей в общей собственности, на которых расположены не подлежащие конфискации дом и хозяйственные постройки, а также земельные участки, необходимые для ведения сельского или подсобного хозяйства. Такие земельные участки могут быть конфискованы, только если они обнаружены в количестве, явно превышающем потребности осужденного и его семьи. Конфискация имущества бывает двух видов: а) полная, заключающаяся в изъятии всего имущества, принадлежащего осужденному; б) частичная, заключающаяся в изъятии определенной части имущества, указанной в приговоре. В последнем случае суд должен четко оговорить размер конфискации "во избежание неясностей или сомнений при исполнении договора" <*>. Так, если конфискуется часть имущества, в приговоре должно быть четко указано, какая именно часть (1/2, 1/3 и т. д.) всего имущества подлежит конфискации, или конкретно перечислены предметы (земельные участки). Замена конфискации земельного участка денежной суммой, равной стоимости участка, не допускается. -------------------------------- <*> См.: Степанищев А. Конфискация имущества // Рос. юстиция. 1998. N 6. С. 6.
Конфискованы могут быть земельные участки, находящиеся в собственности осужденного, или его доля в общей собственности на земельные участки. Доля других лиц, владеющих земельным участком совместно с осужденным на праве общей собственности, не подвергается конфискации. При назначении конфискации имущества, когда это наказание предусмотрено в качестве альтернативного дополнительного наказания, суд обязан в приговоре привести убедительные данные, свидетельствующие о необходимости применения этого вида наказания. Совершение корыстного преступления само по себе не может служить основанием для назначения конфискации имущества, если санкция статьи УК РФ, по которой осуждается лицо, предусматривает этот вид наказания как возможный, а не обязательный <*>. Назначая конфискацию имущества, суд должен учитывать не только тяжесть содеянного, но и данные о личности виновного, его семейном и материальном положении <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 29 сентября 1953 г. N 7 "О судебной практике по применению конфискации имущества (с изм. от 14 марта 1963 г., от 24 июня 1968 г. и от 29 августа 1980 г.). <**> См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1988. N 11. С. 4.
В литературе справедливо подчеркивается, что законом допускается применение конфискационной санкции и за некоторые гражданские правонарушения в случаях признания сделок недействительными <*>. Примером применения конфискации в порядке, установленном гражданским законодательством, может служить норма ст. 169 ГК РФ. -------------------------------- <*> См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1989. N 3. С. 13.
В соответствии с указанной нормой сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки - в случае исполнения сделки обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой стороны взыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного. При наличии умысла лишь у одной из сторон такой сделки все полученное ею по сделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней либо причитавшееся ей в возмещение исполненного взыскивается в доход Российской Федерации. Речь идет о сделках, которые не только не соответствуют законодательству, но и совершаются с целью, противной основам правопорядка или нравственности. Отметим, что применение ст. 169 ГК РФ представляет определенные трудности, так как в законодательстве отсутствует толкование термина "основы правопорядка". Данный термин в Семейном кодексе РФ <*> (ст. 167) употребляется наряду с понятием "публичный порядок". Представляется, что речь идет об основополагающих принципах правопорядка государства, которые закреплены в Конституции РФ, в частности в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
Следует согласиться с точкой зрения В. А. Тархова, который считает, что по ст. 169 ГК РФ могут квалифицироваться не любые правонарушения, а отличающиеся от подпадающих под действие ст. 168 ГК РФ, которая устанавливает общие положения недействительности сделок <*>. По ст. 169 ГК РФ должны квалифицироваться сделки, умышленно нарушающие существенно важные интересы государства, основы правопорядка <**>. Причем стороны (как минимум одна сторона) должны осознавать противоправный характер своих действий, предвидеть наступление общественно вредных последствий, желать их наступления или относиться к наступлению таких последствий безразлично. Таким образом, требуется наличие двух признаков: существенность нарушения и умысел (прямой или косвенный). Если нет этих квалифицирующих признаков, дающих основание для применения ст. 169 ГК РФ, и недействительность сделки не предусмотрена другими специальными статьями ГК, то сделка с нарушением закона признается недействительной на основании ст. 168 ГК РФ с возвращением сторон в первоначальное положение <***>. -------------------------------- <*> См.: Тархов В. А. Гражданское право. Курс. Общая часть. Уфа: Уфимский юридический институт МВД РФ, 1998. С. 223. <**> См.: Генкин Д. М. Недействительность сделок, совершенных с целью, противной закону // Уч. зап. ВЮИН. Вып. 4. 1947. С. 40; Сов. юстиция. 1972. N 18; Соц. законность. 1980. N 1. С. 53. <***> См.: Судебная практика. 1955. N 2. С. 2; 1961. N 6. С. 14; Соц. законность. 1974. N 8. С. 87 - 88.
В настоящее время ни Конституция РФ, ни ГК РФ не вменяют в обязанность участникам гражданского оборота соблюдение норм нравственности, говоря об осуществлении гражданских прав. Однако ст. 169 ГК предусматривает наказание и за нарушение основ нравственности. Некоторые цивилисты указывали соблюдение требований морали среди условий действительности сделок, среди недействительных выделяли аморальные сделки и вводили нарушение моральных норм в понятие противоправности <*>. Эта позиция подверглась критике и в последующем не воспроизводилась. Теперь следует вновь вернуться к этой конструкции <**>. -------------------------------- <*> См.: Советское гражданское право. Ч. 1. М., 1965. С. 195, 200, 509 - 510. <**> См.: Осуществление и защита имущественных прав граждан и организаций в условиях формирования социалистического правового государства. Уфа, 1991. С. 56.
Поскольку последствия, установленные ст. 169 ГК, довольно серьезные, то они применяются судом только после тщательного анализа доказательств, предоставленных заинтересованными лицами. Кроме того, гражданско-правовая конфискация предусматривается нормой ст. 179 ГК, согласно которой сделка, совершенная под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной, а также сделка, которую лицо было вынуждено совершить вследствие стечения тяжелых обстоятельств на крайне невыгодных для себя условиях, чем другая сторона воспользовалась (кабальная сделка), может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего. Если сделка признана недействительной по одному из указанных выше оснований, то потерпевшему возвращается другой стороной все полученное ею по сделке, а при невозможности возвратить полученное в натуре возмещается его стоимость в деньгах. Имущество, полученное по сделке потерпевшим от другой стороны, а также причитавшееся ему в возмещение переданного другой стороне, обращается в доход Российской Федерации. При невозможности передать имущество в доход государства в натуре взыскивается его стоимость в деньгах. Иными словами, во всех случаях, предусмотренных ст. 179 ГК, применяется односторонняя реституция: потерпевшему возвращается исполненное им по сделке или его стоимость в деньгах, а имущество, полученное им либо причитавшееся ему от виновной стороны, обращается в доход государства. Кроме того, потерпевшему возмещается другой стороной причиненный ему реальный ущерб. Пункт 4 ст. 49 Закона РФ от 9 июля 1993 г. "Об авторском и смежных правах" также устанавливает возможность вынесения судом решения о конфискации контрафактных экземпляров произведения или фонограммы (изготовленных или распространяемых с нарушением авторских или смежных прав) и использованных для них материалов и оборудования. Однако стоит согласиться с мнением Е. А. Суханова, что в тех случаях, когда по требованиям обладателя авторских или смежных прав контрафактные материалы произведения или фонограммы могут быть переданы ему (закон разрешает подобное развитие событий), тогда такие действия нельзя рассматривать в качестве конфискации, так как последняя всегда производится в пользу государства <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М: БЕК, 1998. С. 509.
Необходимо отдельно остановиться на следующем. Из формулировки ст. 50 ЗК РФ однозначно вытекает, что земельный участок может быть конфискован только "за совершение преступления". В то же время выше было указано, что в отдельных случаях ГК РФ предусматривает конфискационную санкцию за совершение правонарушения, повлекшего недействительность сделки (ст. ст. 169, 179). С одной стороны, Е. Чесовской считает, что редакция ст. 50 ЗК РФ вызывает неоднозначность ее толкования и применения, "поскольку имеет место явная несогласованность данной нормы с положениями уголовного права... В структуре ст. 50 ЗК РФ нет важнейших условий применения указанной санкции: тяжесть преступления, его корыстные мотивы, предусмотренный нормами Особенной части УК перечень составов преступлений. Думается, что данную статью ЗК следует дополнить ссылкой на возможность конфискации земельного участка по приговору суда (постановление суда в форме решения выносится по гражданским делам) за совершение преступления, указанного в соответствующей статье Особенной части УК, предусматривающей данный вид наказания" <*>. -------------------------------- <*> Чесовской Е. Судебная защита прав участников земельных отношений // Российская юстиция. 2002. N 6. С. 24.
С другой стороны, представляется, что ст. 50 ЗК РФ не согласована и с положениями гражданского права, так как указанная норма не позволяет конфисковать земельный участок за совершение иных правонарушений, уголовно не наказуемых. Однако предметом недействительных сделок, ответственность за совершение которых предусматривается ст. ст. 169, 179 ГК РФ, вполне может быть земельный участок, то есть гражданский закон допускает возможность обращения земельного участка в доход Российской Федерации не только за преступление. Кроме того, нынешняя формулировка ст. 50 ЗК РФ позволяет конфисковать земельные участки только у собственника - физического лица, ибо только физическое лицо может нести уголовную ответственность. На первый взгляд может показаться, что речь идет всего лишь о двух различных правовых явлениях: а) конфискации земельного участка как санкции за совершение преступления; б) обращении земельного участка в доход Российской Федерации как санкции за совершение некоторых сделок. Это не совсем так. В обоих случаях утрата прав собственника земельного участка происходит без его согласия, то есть принудительно, поэтому нельзя забывать о том, что исчерпывающий перечень случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, допускается принудительное изъятие у собственника имущества, закреплен п. 2 ст. 235 ГК РФ. Указанный перечень не содержит такого случая, как обращение имущества в доход государства за совершение недействительных сделок. Таким образом, действующая редакция ст. 50 ЗК РФ косвенно расширяет перечень случаев принудительного прекращения права собственности, который не может быть расширен даже федеральным законом, в том числе ЗК РФ. Учитывая сказанное, представляется целесообразным изменение формулировки ст. 50 ЗК РФ и изложение ее в следующей редакции: "Земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация)". Данная формулировка ст. 50 ЗК РФ позволяет исключить несогласованность нормы с положениями как уголовного, так и гражданского права (п. 2 ст. 235, ст. 243 ГК РФ). В заключение отметим следующее существенное обстоятельство. Лицо, потерпевшее от незаконной конфискации, вправе в судебном порядке требовать возврата земельного участка и возмещения имущественного ущерба за счет соответственно казны Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Порядок возврата конфискованного имущества в настоящее время определяется: Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда <*>; Положением о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации; Положением о порядке учета, оценки и реализации конфискованного бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов <**>; Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 29 сентября 1953 г. N 7 "О судебной практике по применению конфискации имущества" <***> и другими нормативными актами, которые применяются в части, не противоречащей Конституции и нормам ПС РФ. -------------------------------- <*> См.: Свод законов СССР. Т. 2. С. 60. <**> См.: Там же. С. 52. <***> См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР. 1924 - 1986. М., 1987. Ст. 479.
Название документа