Социальный заказ для государственных и муниципальных нужд как форма взаимодействия государства и неправительственных некоммерческих организаций
(Кумаритова А. А.) ("Законодательство и экономика", 2006, N 8) Текст документаСОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А. А. КУМАРИТОВА
Кумаритова А. А., аспирантка Всероссийской государственной налоговой академии.
Развитие институтов гражданского общества побуждает государство к поиску эффективного правового механизма взаимодействия с неправительственными некоммерческими организациями (далее также - НКО) с целью достижения общественных благ и в конечном итоге - улучшения качества жизни своих граждан. Примером такого социального партнерства государства <*> и НКО может стать социальный заказ для государственных нужд, который некоммерческая организация получает от государства на оказание социальных услуг (например, уход за престарелыми людьми, создание реабилитационных центров для детей-инвалидов и т. д.). -------------------------------- <*> К сожалению, российский законодатель ограничивается узким определением понятия "социальное партнерство", понимая под ним "систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений". (Ст. 23 Трудового кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.) Между тем в ряде стран Запада в сферу социального партнерства (сотрудничества) вовлечены не только профсоюзы и работодатели, но все институты гражданского общества. Далее в статье "социальное партнерство" понимается в широком смысле.
Некоммерческие организации накопили огромный потенциал интеллектуальных, материальных, информационных и человеческих ресурсов, которые используются ими в повседневной работе по повышению эффективности социальных технологий, выработке новых вариантов решения социальных проблем в тех секторах социальной сферы, где государство не может полностью осуществить свою социальную функцию. По данным Минюста России, число общественных объединений, зарегистрированных на 1 января 2005 г., составляет более 200 тысяч <*>, что показывает высокую активность граждан в решении социальных задач по снижению уровня бедности, безработицы, преступности и других социальных проблем. Однако в настоящее время оценить вклад НКО в экономику страны достаточно сложно, так как отсутствуют соответствующие статистические показатели <**>. -------------------------------- <*> Россия в цифрах 2005: Крат. стат. сб. // Росстат. М., 2005. С. 50. <**> Российский статистический ежегодник. 2004: Стат. сб. // Росстат. М., 2004.
До настоящего времени в современной отечественной юридической литературе проблема социального заказа для государственных нужд не получила должного освещения. В данной статье мы остановимся на рассмотрении следующих вопросов: 1) законодательное регулирование социального заказа для государственных нужд, принятие проекта специального федерального закона о социальном заказе; 2) определение правовой природы договора (контракта), оформляющего договорные обязательства государства и преимущественно НКО <*> в достижении общественных благ; -------------------------------- <*> Гипотетически стороной по договору об оказании социальных услуг для государственных нужд могут выступать наравне с НКО как коммерческие организации, так и индивидуальные предприниматели.
3) налогообложение операций, связанных с осуществлением социального заказа. Как правовое явление социальный заказ для государственных нужд не нов для России и имеет исторически апробированный правовой механизм. Примером социального сотрудничества государства и НКО в бывшем Советском Союзе была деятельность Общества Красного Креста и Красного Полумесяца. Данная некоммерческая организация получала финансирование из государственного бюджета на осуществление ухода за одинокими пожилыми людьми на дому <*>. -------------------------------- <*> Рожков В. П. На пути к гражданскому обществу: социальное партнерство // Социальное партнерство государственных органов и неправительственных организаций как фундаментальный принцип гражданского общества. М., 2000. С. 105 - 110.
Правовое регулирование социального заказа для государственных нужд
На современном этапе под социальным заказом обычно понимают систему мероприятий, направленных на реализацию социальных программ федерального, регионального или местного значения и финансируемых за счет средств соответствующего бюджета. Проводимая политика государственных органов и органов местного самоуправления в социальной сфере отражается в принимаемых ими целевых программах. В ходе реализации таких программ уполномоченные органы государства или местного самоуправления могут объявлять о проведении конкурса на размещение социального заказа для государственных или муниципальных нужд. Итогом конкурса является заключение договора (контракта) о государственном заказе <*>. -------------------------------- <*> См.: Автономов А. С., Виноградова Т. И., Замятина М. Ф., Хананашвили Н. Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: Учебник / Под ред. А. С. Автономова. М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании", 2003. С. 93 - 128.
Целесообразность принятия государственных и муниципальных программ определяется соответствующими нуждами органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении конкретных социальных задач. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <*> (далее - Федеральный закон о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд) государственные нужды определяются как "обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ" (п. 1 ст. 3). Из приведенной нормы вытекает, что инициатива в решении тех или иных социальных проблем исходит от органов государственной власти и органов местного самоуправления. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.
Российское федеральное законодательство, регламентирующее сферу государственных заказов, представлено Федеральными законами: от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <1>, от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <2>, от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <3>, от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <4>. Однако до сих пор не принят федеральный закон, который предусматривал бы виды социального заказа, порядок его размещения, проведение конкурса, заключение контракта о социальном заказе, права и ответственность сторон. Попытки Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть и принять такой федеральный закон не увенчались успехом. Разработанный в 1995 г. Российским благотворительным фондом "Нет алкоголизму и наркомании" (далее - Фонд "НАН") проект Федерального закона "О государственном социальном заказе" был внесен на рассмотрение Государственной Думой депутатами А. Г. Головым, В. В. Борщевым. Под государственным социальным заказом в этом проекте Федерального закона понимался "механизм реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального уровня и уровня местного самоуправления, определяемых социальными программами" <5>. В доработанном проекте, который обсуждался в феврале 1997 г. на парламентских слушаниях, "государственный социальный заказ" определялся как "поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней" <6>. Однако в начале 2000 г. проект Федерального закона "О государственном социальном заказе" был рассмотрен в первом чтении и отклонен Госдумой <7>. Представляется, что причиной отклонения проекта этого Федерального закона явилась тогдашняя недостаточность средств федерального бюджета вследствие множественности проблем, связанных с высокой затратностью социальной сферы. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6. <2> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3. <3> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540. <4> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303. <5> См.: Государственный социальный заказ. М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании", 1995. С. 28. <6> См.: Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М.: СИГНАЛЪ, 1997. С. 52. <7> См.: Автономов А. С., Виноградова Т. И., Замятина М. Ф., Хананашвили Н. Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: Учебник / Под ред. А. С. Автономова. М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании", 2003. С. 95.
Образовавшийся на федеральном уровне правовой вакуум регулирования социального заказа для государственных нужд восполнился действующими нормативными правовыми актами о социальном заказе субъектов Российской Федерации <*>. Например, в Законе г. Москвы от 12 апреля 2000 г. N 8 "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" <**> под социальным заказом понимается "одна из форм реализации целевых социальных программ города Москвы, района города Москвы, представляющая собой совокупность государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ и/или оказание услуг за счет бюджета города". В соответствии со ст. 6 данного Закона размещение социальных заказов производится заказчиком на основе проведения открытых публичных конкурсов. Как правило, результаты проведения такого конкурса публикуются в печати или в сети Интернет. Так, 7 апреля 2006 г. на официальном сайте Комитета по делам семьи и молодежи были опубликованы результаты открытого конкурса программ (мероприятий) общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций по реализации городского государственного заказа 2006 года в сфере молодежной политики. Социальный заказ получили более 100 неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций <***>. -------------------------------- <*> Закон Нижегородской области от 26 января 2001 г. N 162-З "О государственном социальном заказе в Нижегородской области", Закон Республики Карелия 24 декабря 2001 г. N 558-ЗРК "О государственных социальных заказах в Республике Карелия". <**> Ведомости Московской городской Думы. 2000. N 6 (С. 49). <***> Официальный сайт Комитета по делам семьи и молодежи Правительства Москвы http://www. ism-m. ru
Порядок проведения конкурсов по размещению государственного или муниципального заказа установлен ст. 1057 - 1061 ГК РФ и Федеральным законом о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Касаясь проблемы прозрачности проведения публичных конкурсов по размещению социального заказа для государственных и муниципальных нужд, необходимо отметить, что публичные конкурсы такого рода должны быть только открытыми с обязательным включением в состав конкурсной комиссии представителей от неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций, а также с привлечением независимых наблюдателей. Предлагаемая мера общественного контроля позволит значительно снизить риск различного рода злоупотреблений в виде протекционизма, лоббизма и коррупции. Кроме того, целесообразность общественного участия в экспертной деятельности при размещении социального заказа уже неоднократно отмечалась в юридической литературе <*>. -------------------------------- <*> Об этом подробнее см.: Беляева Н. Ю. Гражданская экспертиза как форма гражданского участия. М.: Фрегатъ, 2001; Альманах. Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга - 2002 / Под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании", 2002. С. 156 - 160.
Вместе с тем норма п. 4 ст. 20 Федерального закона о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, которая предусматривает для заказчика или уполномоченного органа возможность устанавливать "требование о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе", не может быть применена в случаях проведения открытых публичных конкурсов на размещение социальных заказов для государственных и муниципальных нужд. Названная норма не может применяться потому, что для неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций социальный заказ является одним из возможных источников формирования имущества для направления его на их уставные цели, и в этом, с нашей точки зрения, заключается обеспечение поданной этими организациями заявки на участие в конкурсе. Кроме того, такие организации в силу специфики их деятельности не располагают "лишними" денежными средствами, которые, согласно п. 5 ст. 29 Федерального закона о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, вдобавок еще и не возвращаются им по итогам проведенного конкурса, если, конечно, их заявкам не присвоен первый или второй номер.
Доктринальный анализ содержания понятия "договор (контракт) об оказании социальных услуг для государственных и муниципальных нужд"
Переходя непосредственно к рассмотрению договора (контракта) о государственном социальном заказе, необходимо отметить, что в нем, с нашей точки зрения, должны быть конкретно определены действия или (и) деятельность исполнителя по реализации социального заказа, критерии оценки качества его работы, права и обязанности сторон, их взаимная ответственность. Именно в рамках договорных отношений государство наделяется правом осуществлять контроль за направлением и распределением бюджетных средств в социальной сфере, что в значительной степени способствует их рациональному расходованию. Какова же должна быть правовая природа этого договорного обязательства? Н. Л. Хананашвили, О. В. Зыков, Е. А. Абросимова, М. Г. Цетлин, Л. А. Гончарова относят договор (контракт) о государственном социальном заказе к смешанным договорам, несущим в себе элементы договора подряда и договора возмездного оказания услуг <*>. В принципе с позицией этих исследователей можно согласиться, однако необходимо обратить внимание на некоторые обстоятельства, имеющие важное значение. Предметом договора (контракта) о государственном социальном заказе, по нашему мнению, могут быть действия или (и) деятельность исполнителя по реализации социального заказа. Действующее гражданское законодательство проводит различие между услугами, имеющими материальную форму выражения (объекты обязательств о подряде), и услугами, имеющими нематериальную форму выражения (объекты обязательств об оказании услуг). Как отметил Е. Д. Шешенин, "предметом подрядных договоров являются результаты, воплощающиеся в товарах (вещах), а предметом договоров, порождающих обязательства по оказанию услуг, - результаты деятельности, не существующие отдельно от исполнителей и не являющиеся вещами" <**>. Вместе с тем, согласно ст. 783 ГК РФ, общие положения о подряде, и в частности положения о бытовом подряде, применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит ст. 779 - 782 ГК РФ, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг. Субсидиарное применение правовых норм, касающихся договора подряда, к договору возмездного оказания услуг свидетельствует о зыбкости правовой конструкции договора возмездного оказания услуг, его существенном тяготении к правовой конструкции договора подряда. Например, благотворительный отдел "Милосердие" Межрегиональной общественной организации инвалидов "ИНВАКОН" разработал Программу реабилитации людей с ограниченными возможностями здоровья средствами физической культуры и спорта, которая успешно реализуется вот уже на протяжении пяти лет. Результатом на данном этапе явилось то, что более трех процентов людей из группы риска стали здоровыми. Данный пример наглядно демонстрирует ощутимый материальный эффект физкультурно-оздоровительных мероприятий, рассчитанных на указанную категорию лиц. -------------------------------- <*> См.: Хананашвили Н. Л., Зыков О. В., Абросимова Е. А., Цетлин М. Г., Гончарова Л. А. Государственный социальный заказ. М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании", 1995. С. 19. <**> Цит. по: Гражданское право: в 2 т. Т. II. Полутом 2: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство БЕК, 2002. С. 2.
Учитывая вышесказанное, мы склонны относить договор (контракт) о государственном социальном заказе к договорным обязательствам, касающимся оказания услуг. Необходимость обособления норм, регулирующих правовые отношения государства как заказчика и благотворительной организации как исполнителя по договору об оказании социальных услуг для государственных нужд, с нашей точки зрения, очевидна. Она обусловлена тем, что предметом договора являются социально значимые услуги, а также тем, что стороной договора выступает государство в лице государственных и муниципальных органов власти, которые принимают на себя определенные гражданско-правовые обязательства, вытекающие из договора. В связи с этим мы предлагаем под договором (контрактом) об оказании социальных услуг для государственных нужд понимать договор, по которому государственный исполнитель обязуется оказать социальные услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а государственный заказчик обязуется оплатить эти услуги. Отсутствие специального правового регулирования государственного социального заказа на федеральном уровне делает крайне затруднительным применение его на практике. В качестве эксперимента государственный социальный заказ был введен в некоторых регионах страны. Опыт внедрения Фондом "Институт экономики города" социального заказа продемонстрировал, что показатели конечного результата (качество услуг, удовлетворенность клиентов) были выше, чем при сметно-бюджетном финансировании. В частности, степень удовлетворенности клиентов была на 10% выше <*>. -------------------------------- <*> См.: Налогообложение российских некоммерческих организаций: теория и практика. Серия "Научные доклады: независимый экономический анализ", N 154. М.: Московский общественный научный фонд; Институт экономики города; Ассоциация независимых центров экономического анализа; Клуб бухгалтеров и аудиторов некоммерческих организаций, 2004. С. 63 - 67; Толмасова А. К. Социальный заказ в регионах России: проблемы и перспективы. М.: Charities Aid Foundations (CAF), российское представительство, 1998. С. 63.
Практика применения законодательства о социальном заказе и налоговая политика
Налоговая политика в отношении регулирования социального заказа для государственных нужд весьма противоречива. В целях предотвращения возможных злоупотреблений налоговыми льготами законодатель обложил налогами почти все виды безвозмездного выполнения работ, оказания услуг, передачи имущества. В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 149 НК РФ не облагаются НДС услуги "по уходу за больными, инвалидами и престарелыми, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ (выделено мной. - А. К.) лицам, необходимость ухода за которыми подтверждена соответствующими заключениями органов здравоохранения и органов социальной защиты населения". Это означает, что если такого рода социальные услуги оказываются другими субъектами гражданского права - благотворительными, коммерческими организациями, либо индивидуальными предпринимателями, то реализация таких услуг должна облагаться НДС. Таким образом, подп. 3 п. 2 ст. 149 НК РФ явно противоречит абз. 2 п. 2 ст. 3 НК РФ, где установлен принцип формального равенства налогоплательщиков независимо "от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала". Однако в то же время подп. 3 п. 3 ст. 39 и подп. 1 п. 2 ст. 146 НК РФ не признают объектом налогообложения НДС реализацию некоммерческими организациями товаров, осуществление ими работ или услуг, передачу этим организациям основных средств, нематериальных активов и (или) "иного имущества", которые направлены на решение ими их основных уставных - а именно некоммерческих задач. Возвращаясь к упомянутому эксперименту по организации конкурса на размещение муниципального социального заказа, проведенному в восьми муниципальных образованиях субъектов РФ, следует обратить внимание на следующие обстоятельства. При проведении эксперимента налоговые органы либо привлекали к ответственности некоммерческую организацию за неуплату НДС с денежных средств, полученных от администрации на оказание социальных услуг гражданам пожилого возраста, либо не требовали уплаты НДС, так как в этом случае признавали отсутствие самого объекта налогообложения и рассматривали, опираясь на подп. 3 п. 3 ст. 39 и подп. 1 п. 2 ст. 146 НК РФ, получаемые некоммерческой организацией денежные средства в качестве "иного имущества", предназначаемого на осуществление основной уставной деятельности. Этот экспериментальный проект указывает на непоследовательную и противоречивую позицию налоговых органов в вопросе передачи денежных средств некоммерческой организацией на оказание социальных услуг для государственных нужд: в одних случаях получаемые денежные средства являлись объектом налогообложения НДС, в других - не признавались таковыми. Видится очевидным, что во многом такая непоследовательность и противоречивость в действиях налоговых органов возникла вследствие отсутствия гражданско-правового регулирования соответствующих договорных обязательств. Кроме того, налоговые органы не учитывают особый гражданско-правовой статус неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций, их правовую и социальную значимость для общества и государства в целом. В заключение необходимо отметить, что сейчас в действующем законодательстве прямо не предусмотрено государственное финансирование неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций, которые предоставляют социальные услуги незащищенным слоям населения. Идея патернализма остается преобладающей в социальной политике российского государства, и это объективно связано в первую очередь с незрелостью институтов гражданского общества, их неготовностью к продуктивному взаимодействию с государственными органами, а также с отсутствием специального федерального закона, который детально регламентировал бы прозрачный и открытый правовой механизм проведения конкурса на размещение социального заказа среди неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций и который исключал бы коррупционные начала, связанные с хищением и отмыванием денежных средств, предназначенных для оплаты оказания социальных услуг. Необходимость и эффективность такой формы взаимодействия государства и НКО, как социальный заказ на оказание социальных услуг, доказан многолетней практикой стран Запада, где деятельность подобных организаций рассматривается как фактор экономического роста и устойчивого развития общества. Будем надеяться, что в скором будущем российские некоммерческие организации смогут в полной мере включиться в "новую" социальную технологию - социальный заказ - на практике.
Название документа