Законодательство и доктрина об унитарных предприятиях на современном этапе
(Курашко А. Г.) ("Законодательство и экономика", 2006, N 8) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ДОКТРИНА ОБ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЯХ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
А. Г. КУРАШКО
Курашко А. Г., аспирант Современной гуманитарной академии.
Углубление кризисных явлений в российской экономике со всей очевидностью выдвигает во главу угла вопрос об организационно-правовых формах участия государства в современном гражданском обороте. В настоящее время ведется обсуждение проблем, связанных с созданием и использованием такого правового механизма государственного участия в рыночных отношениях, который обеспечил бы реальное сочетание имущественных прав и интересов государственного юридического лица с интересами самого государства. Особо актуальны эти проблемы для нашей типично этатистской страны, в которой в силу исторической обусловленности практически повсеместно государственная собственность и капитал заполняют ниши, образующиеся в силу естественных ограниченных возможностей частнопредпринимательских методов хозяйствования, и обслуживают интересы общества в целом. Отдельные исследователи отмечают, что сам мировой опыт доказывает эффективность государственной собственности, так как по сравнению с другими эта форма собственности имеет определенные преимущества, обусловленные ее функциями: способностью формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики для достижения наивысшей эффективности, ориентированной в конечном счете на социальные цели <*>. -------------------------------- <*> См.: Власова М. В. Право собственности в России: возникновение, юридическое содержание, пути развития. М.: МЗ-Пресс, 2002. С. 54, 55.
Представляется, что в дискуссиях о роли государства в переходной экономике России необходимо уйти от крайних оценок и непредвзято оценить то реальное место, которое занимает и должно занимать государство как участник рынка. Фактический отказ от государственного управления российской экономикой на современном этапе с переходом на ее регулирование <*> заставляет более глубоко осмыслить роль и значение, а также перспективы использования такого порождения советской административно-командной экономики и правового порядка, как государственные предприятия. -------------------------------- <*> В период реформ 80 - 90-х годов в России понятие государственного управления было искажено, носило негативный оттенок и отождествлялось с непосредственным властным воздействием, реализуемым с помощью командного типа управления. Ученые, занимавшиеся анализом этих явлений, стали употреблять другие термины - например, такие, как "государственное руководство", "государственное регулирование", "государственное воздействие" и т. п. (см.: Мицкевич Л. А. Государственное управление в условиях экономических преобразований // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. М., 2001. С. 45).
Во время формирования и обновления законодательства об унитарных предприятиях в правовой и экономической литературе велись дискуссии о целесообразности и обоснованности существования такого вида юридического лица в российском законодательстве. Рассмотрим основные положения дискуссии. Так, В. А. Дозорцев считал сохранение в российской правовой системе государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, предпосылкой для неэффективной хозяйственной деятельности. Им предлагалось идти по пути дальнейшего акционирования. Существующие государственные предприятия могут быть превращены в акционерные общества, все акции которых принадлежат государству. Это значит, что право государственной собственности на эти предприятия как объект права прекратится, они станут объектом права собственности вновь образованных акционерных обществ. Разрыва между правом собственности и правосубъектностью больше не будет, и предприятия станут функционировать в экономике на тех же основах, что и все остальные субъекты <*>. -------------------------------- <*> См.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе Российской Федерации // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М.: МЦФЭР, 1998. С. 252.
В своих исследованиях Е. А. Суханов прямо задается вопросом, почему с момента принятия ГК РФ ведется архаичная линия на консервацию прежних категорий и концепций, не отвечающих современным реалиям, что, по его мнению, не приведет к удовлетворительным результатам ни в правоведении, ни в экономике. Как известно, в дореволюционной российской литературе предприятие безоговорочно считалось объектом, а не субъектом торговой (предпринимательской) деятельности. И это было вполне понятно и объяснимо, ибо в нормальном имущественном, тем более торговом (предпринимательском) обороте могли и должны были участвовать не просто субъекты, а исключительно собственники соответствующих имуществ (в том числе имущественных комплексов). Никому не могло прийти в голову допустить в оборот юридическое лицо - несобственника. В свою очередь, это неизбежно требует "изобретения" никому и нигде в мире ранее неведомых искусственных "ограниченных вещных прав" "хозяйственного ведения", "оперативного управления" и т. п. <*>. -------------------------------- <*> См.: Суханов Е. А. О понятии юридического лица и предприятия // Законодательство России в 21 веке: по материалам научно-практической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. М.: Городец-издат, 2002. С. 174, 175.
Все дело в том, что ограничения правоспособности, имущественного статуса государственных юридических лиц - несобственников, неизбежные с позиций защиты публичных интересов, противоречат основным принципам организации рыночного хозяйства и нормального имущественного оборота именно потому, что несобственник никогда не сможет распоряжаться переданным ему имуществом так же, как своим собственным, а значит нуждается в дополнительных мерах охраны их интересов (а в действительности - интересов стоящего за ним собственника). В этом и кроется причина скептического отношения большинства представителей цивилистической науки к конструкциям "предприятия" как юридического лица и связанным с ним правам "хозяйственного ведения" и (или) оперативного управления <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 179, 180.
При этом авторитетный исследователь, раскритиковавший концепцию государственного унитарного предприятия, приходит к обратному по сути выводу, что сохранение этих конструкций в действующем законодательстве (причем, судя по всему, на весьма длительный период) обусловлено реальными особенностями организации и исторического развития отечественной экономики, которые невозможно, да видимо, и не нужно, перекраивать в очередные "исторически сжатые сроки". На иных научных позициях стоят многие другие правоведы. Например, Ю. К. Толстой предполагает, что в нашей экономике унитарным предприятиям (особенно предприятиям ВПК) не только уготована долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы там, где путь ей сейчас вроде бы заказан. Ученый рассматривает потенциальную возможность распространения правового режима унитарных предприятий и на предприятия частных собственников. Почему, спрашивает Ю. К. Толстой, общественная и религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, которое, будучи унитарным предприятием, функционировало бы как юридическое лицо? Почему в этих случаях нужно обязательно втискивать соответствующее юридическое лицо в прокрустово ложе хозяйственного товарищества или общества <*>? На расширении применения конструкции унитарного предприятия настаивает и Д. В. Петров <**>. -------------------------------- <*> См.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М.: Городец, 2000. С. 110, 111. <**> См.: Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 227.
По нашему мнению, опрометчиво и нецелесообразно с точки зрения современных реалий распространение правовой конструкции унитарного предприятия на мелкие и средние предпринимательские структуры. Для небольших и средних частных хозяйств существуют зарекомендовавшие себя с момента появления хозяйственные товарищества и общества, индивидуальное предпринимательство. В целом можно выделить три научных течения в доктрине государственного унитарного предприятия в современной цивилистике. Представители первого течения (В. А. Дозорцев, Е. А. Суханов) полагают, что унитарное предприятие - юридический атавизм, остаток от прежней административно-командной экономики, который приходится терпеть в переходный период, и со временем российский законодатель должен отказаться от несвойственной развитым правопорядкам организационно-правовой формы юридического лица, подвергнув унитарные предприятия ликвидации либо преобразованию их в хозяйственные общества. Группе ученых второго научного подхода (С. С. Алексеев, Д. В. Петров, Ю. К. Толстой) представляется необходимым расширять использование унитарного предприятия не только в государственном секторе экономики, но и в частном. Многочисленные современные исследователи (И. П. Грешников, И. В. Ершова, Н. Н. Косякова, И. В. Талапина) придерживаются той точки зрения, что унитарное предприятие с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления - необходимый правовой феномен, который используется для обеспечения реализации строго определенных в законе государственно-предпринимательских и общественно значимых целей. Мы согласимся с необходимостью сохранения уникального с точки зрения традиционной цивилистики субъекта права - унитарного предприятия в российской правовой системе, правовой режим которой может быть распространен только на сугубо государственные организации, но не на частные субъекты права. По этому пути развивается и российское законодательство. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 10 тыс. государственных предприятий, причем очевидно существует тенденция государственной экономической политики на их сокращение. Попытка начать этот процесс была предпринята Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий" <*>, где предусматривалось прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве хозяйственного ведения. Эта мера была рекомендована также субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Правительство РФ Постановлением от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" (в ред. от 29 ноября 2000 г.) <**> утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, определившую цели и задачи реформирования механизма управления унитарными предприятиями. Основная цель - необходимость определения круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций. Для оптимизации количества унитарных предприятий предлагалось, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Использование указанной организационно-правовой формы обоснованно исключительно в следующих случаях: для решения задач обеспечения безопасности государства, в том числе продовольственной; для решения социальных задач, включающих обеспечение производства товаров и услуг по минимальным ценам; в-третьих, задач научных, касающихся государственных и общественных интересов; в-четвертых, задач производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 393. <**> СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626; 2000. N 49. Ст. 4825.
В развитие Концепции Правительство РФ приняло Постановление от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения" <*>, в котором дублировались основные положения Концепции и содержались руководящие нормы, направленные на реорганизацию, ликвидацию, продажу государственных унитарных предприятий в качестве объектов гражданского права как имущественных комплексов. В целях решения вопросов дефицита бюджета Постановлением Правительства от 9 декабря 1999 г. N 1366 "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации" <**> было установлено, что в качестве имущества, находящегося в федеральной собственности и передаваемого в собственность субъектов Федерации, могли выступать федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 50. Ст. 6230. <**> СЗ РФ. 1999. N 50. Ст. 6237.
Представляется неправильным смешение в нормативных правовых актах Правительства РФ правовых конструкций унитарного предприятия как юридического лица и предприятия как имущественного комплекса, являющегося объектом гражданского права. Унитарные предприятия из буквального толкования данных актов являлись имуществом с правами юридического лица. Данная проблема была поднята в юридической литературе. Не вдаваясь в историю вопроса, сошлемся на обоснованный вывод С. А. Степанова, что отправной, базовой характеристикой в развитии предприятия является имущество, обособленный имущественный комплекс, предопределивший признание за предприятием статуса юридического лица <*>. -------------------------------- <*> См.: Степанов С. А. Имущественные комплексы в российском гражданском праве. М.: Норма, 2002. С. 34.
Однако это не повод в современном правовом поле не различать и не разграничивать унитарные предприятия как субъекты права от имущественных комплексов (предприятий), которые могут вообще отсутствовать или находиться наряду с другими объектами права в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия - юридического лица. Ортодоксальной видится позиция академика В. В. Лаптева, по мнению которого, нельзя считать правильным признание предприятия и субъектом, и объектом права <*>. -------------------------------- <*> См.: Лаптев В. В. Проблемы предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности // Государство и право. 1999. N 11. С. 15.
Нынешний законодатель четко использует термин "предприятие" в названии одной из организационно-правовых форм юридического лица, включая его в устойчивое словосочетание "государственные и муниципальные унитарные предприятия", на что обращала внимание В. В. Долинская <*>. -------------------------------- <*> См.: Долинская В. В. Тенденции развития законодательства о юридических лицах // Законодательство России в 21 веке: по материалам научно-практической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. М.: Городец-издат, 2002. С. 183.
В Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (в ред. от 8 декабря 2003 г.) <*> (далее - Закон об унитарных предприятиях) нашли отражения новейшие основополагающие принципы и нормативные положения, определяющие обновленный правовой статус унитарного предприятия <**>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; 2003. N 50. Ст. 4855. <**> Так, новый Закон принят в развитие Гражданского кодекса РФ, естественным образом воспринял отдельные ключевые понятия и конструкции, разработанные в действующем корпоративном законодательстве (например, крупные сделки, аффилированные лица и т. п.). См.: Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях": Научно-практический комментарий / Под ред. С. С. Алексеева. М.: Статут, 2003. С. 14.
При этом Закон об унитарных предприятиях воспринял и традиционные категории, разработанные еще советской цивилистикой. Правовую характеристику унитарного предприятия на основе действующего законодательства можно определить следующим образом. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях последним признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию. Российское законодательство вслед за союзным признает предприятие особой организационной формой, субъектом гражданского права, не являющимся собственником принадлежащего ему имущества. Следовательно, в гражданском обороте действует юридическое лицо - несобственник. Права юридического лица исторически были приданы предприятию исключительно с целью возложить на него ответственность за действия уполномоченных органов и освободить от бремени той же ответственности собственника-государство, сохранив при этом за государством полный контроль над предприятием, право определять его юридическую судьбу и распоряжаться имуществом <*>. -------------------------------- <*> См.: Грешников И. П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 195.
Унитарное предприятия является коммерческой организацией, т. е. юридическим лицом, преследующим извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (ст. 50 ГК РФ). Это касается как унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, так и казенного предприятия. Таким образом, законодатель не воспринял проявившиеся в литературе предложения об изменении правового статуса казенного предприятия путем перевода его в разряд некоммерческих юридических лиц. Так, И. В. Ершова, проанализировав достаточно большое число уставов казенных предприятий, пришла к выводу, что основной целью их деятельности является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд <*>. -------------------------------- <*> Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М.: Юриспруденция, 2001. С. 156.
Главное отличие в правовом положении некоммерческих организаций от коммерческих К. П. Беляев видит в том, что коммерческие организации осуществляют хозяйственную деятельность, которая является для них основной и полностью регулируется гражданским правом, а для некоммерческих организаций хозяйственная деятельность является вспомогательной, обеспечивая их участие в имущественном обороте <*>. -------------------------------- <*> Беляев К. П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С. С. Алексеева. М.: Статут, 2000. С. 35.
Так как сферы и характер именно хозяйственной деятельности казенного предприятия и унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, практически аналогичны, то предложение И. В. Ершовой по переводу казенного предприятия в разряд некоммерческих представляется сомнительным с точки зрения характера деятельности обоих видов государственных предприятий как постоянных, профессиональных участников гражданского оборота. Унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью. Как юридическое лицо оно может осуществлять только те виды хозяйственной деятельности, которые непосредственно указаны в его уставе (ст. 9 Закона об унитарных предприятиях). Следовательно, унитарное предприятие не вправе заниматься хозяйственной деятельностью, которая прямо не обозначена в его уставе. Ограничение правоспособности предприятий отчасти связано с целью их создания, поскольку они должны выполнять общезначимые задачи, поставленные собственником-государством, и брать на себя часть экономических функций государства. Принимая меры к сохранению и приумножению своего имущества, государство обеспечивает выполнение данных задач и функций. Во многом именно поэтому предприятия наделяются лишь некоторыми правами юридического лица и выступают как "вечно несовершеннолетние" субъекты права <*>. -------------------------------- <*> См.: Грешников И. П. Указ. соч. С. 195.
Кроме установления общих ограничений и запретов Закон об унитарных предприятиях содержит дополнительный ряд конкретных императивных норм. Расположенные в различных статьях Закона об унитарных предприятиях, эти запреты еще более сужают специальную правоспособность унитарного предприятия, что позволило отдельным комментатором выявить особую (даже не специальную) ограниченную правоспособность юридического лица <*>. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях": Научно-практический комментарий. М.: Статут, 2003. С. 25 - 27.
На чрезмерную перенасыщенность Закона об унитарных предприятиях ограничениями и запретами госплановского типа обращает внимание С. С. Алексеев <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Собственность в акционерном обществе // Проблемы теории гражданского права. М.: Статут, 2003. С. 76.
Специальная правоспособность представляет собой одно из отличий унитарных предприятий от других коммерческих организаций, которые согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Единственным учредительным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченными государственными органами. Действие устава направлено на регулирование отношений между учредителями (публичным собственником в лице соответствующих органов государственной или муниципальной власти) и самим юридическим лицом. Учредитель наделяет унитарное предприятие уставным фондом, который, как и соответствующий капитал хозяйственных обществ, выполняет гарантийную функцию, поскольку представляет собой минимальный размер имущества унитарного предприятия, обеспечивающего интересы кредиторов такого юридического лица. Поэтому образование уставного фонда в унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения, является обязательным <*>. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях": Научно-практический комментарий. С. 51.
Размер уставного фонда государственного предприятия (федерального и регионального) должен составлять не менее 5000 МРОТ, для муниципального предприятия не менее 1000 МРОТ, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации унитарного предприятия. В казенном предприятии уставный фонд не формируется (ст. 12 Закона об унитарных предприятиях). Что касается порядка управления, то основная регламентация Закона об унитарных предприятиях направлена на взаимоотношения унитарного предприятия с его собственником. Остановимся на трех основных вопросах, касающихся управления унитарным предприятием: а) определение прав собственника имущества унитарного предприятия в отношении данного юридического лица; б) характеристика правового статуса руководителя унитарного предприятия и в) ограничения, связанные с совершением унитарным предприятием определенных сделок. Закон об унитарных предприятиях устанавливает общий принцип распоряжения имуществом для государственных и муниципальных предприятий и для казенного предприятия. Его суть в том, что движимым и недвижимым имуществом эти предприятия распоряжаются, в том числе с согласия собственника имущества, только в пределах, не лишающих их возможности осуществлять деятельность, цели и предмет которой определены их уставами. А государственные и муниципальные предприятия - еще и в пределах, не лишающих их возможности осуществлять определенные уставом виды деятельности. В ст. 20 Закона об унитарных предприятиях установлен широкий круг правомочий собственника имущества унитарного предприятия, который не ограничивается только правами по распоряжению имуществом, закрепленным за унитарным предприятием. До принятия Закона об унитарных предприятиях очень остро стояла проблема банкротства данных юридических лиц, жестокие споры возникали по поводу недостатков и достоинств законодательства в данной области. Однако совершенно упускался вопрос о роли отраслевого управления. Между тем, как отмечается в специальной литературе, порядок отчетности предприятий и анализа их деятельности со всей очевидностью показывает, что пользование отраслевыми министерствами, да и органами по управлению имуществом всех предоставленных собственником прав по регулированию деятельности подведомственных организаций должно привести к исключению случаев банкротства унитарных предприятий либо по крайней мере сделать их единичными <*>, повысить эффективность ведения целенаправленной хозяйственной деятельности каждого подотчетного унитарного предприятия. -------------------------------- <*> Управление государственной собственностью / Под ред. В. И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2002. С. 366, 367.
Федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах), ежегодно утверждаются программы деятельности подведомственных им федеральных унитарных предприятий <*>. -------------------------------- <*> См.: Пункт 1 Постановления Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440.
Деятельность казенных предприятий должна осуществляться в строгом соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия. Руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор) назначается собственником имущества унитарного предприятия, которому подотчетен, и является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия, выступая непосредственным организатором выполнения решений собственника. Достаточно упрощенная схема управления (собственник имущества - директор) обусловлена необходимостью индивидуализации ответственности исполнительного органа и упрощения контроля за руководителем со стороны публичного собственника имущества. По нашему мнению, такая жесткая единоличная управленческая модель полностью игнорирует трудовой коллектив как субстрат государственного юридического лица. Необходимо совершенствование законодательства в этом направлении, предоставив общему собранию трудового коллектива право согласовывать назначение руководителя унитарного предприятия, заслушивать отчеты об их деятельности и др. Права коллективов и их советов в принятии и реализации решений по ряду важнейших вопросов (приватизация, определение целей и задач деятельности, совершение крупных сделок) должны носить исключительный характер. С этой точки зрения нельзя сводить полномочия коллектива только к "рассмотрению", "участию", "заслушиванию". Участие трудового коллектива, штатных наемных служащих в косвенном управлении унитарного предприятия повысит ответственность как публичного собственника, так и непосредственно руководителя унитарного предприятия, а также мотивацию самого трудового коллектива <*>. -------------------------------- <*> Рациональные предложения по структуре управления государственным предприятием глубоко исследовались в советское время. См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948; Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947; Толстой Ю. К. О государственных юридических лицах в СССР // Вестник Ленинградского университета. 1955. N 3; Вишняков В. Г. Государственное предприятие - трудовой коллектив - администрация // Советское государство и право. 1987. N 6.
Одним из основных направлений совершенствования системы распоряжения государственной собственностью должно быть создание организационных условий, препятствующих недобросовестным должностным лицам совершать незаконные сделки. Закон об унитарных предприятиях воспринял предложения отдельных ученых, в частности Ю. В. Романца <*>, о необходимости ограничения единоличного заключения договоров по распоряжению государственной собственностью, находящейся в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия. Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, как и крупная сделка <**>, а также сделки по заимствованию не могут совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия (ст. 22 - 24 Закона об унитарных предприятиях). Указание на обязательность согласования крупной сделки с собственником имущества унитарного предприятия означает прежде всего ее оспоримость и даже ничтожность в случае, если такое согласие не получено. -------------------------------- <*> См.: Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. М.: Юрист, 2001. С. 173 - 175. <**> Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тыс. раз превышает установленный федеральным законом МРОТ (ч. 1 ст. 23 Закона об унитарных предприятиях).
Тем самым Законом об унитарных предприятиях введен долгожданный и предлагавшийся в юридической литературе правовой механизм, который пресекает возможность злоупотребления юридически значимыми действиями со стороны руководителей унитарных предприятий. При этом ничего не говорится о возможных злоупотреблениях иных государственных должностных лиц (в том числе представителей публичного собственника по отношению к самостоятельному юридическому лицу). По нашему мнению, следовало включить в процессы обсуждения окончательных "судьбоносных" решений, наряду с собственником, единоличного руководителя трудового коллектива унитарного предприятия. Как отмечалось выше, унитарное предприятие не является собственником, его имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления непосредственно собственником (п. 1 ст. 11 Закона об унитарных предприятиях). Собственниками имущества унитарных предприятий определены Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальные образования. По мнению С. А. Степанова, следует признать указанную дифференциацию собственников имущества унитарного предприятия необходимой как основание, наиболее полно отражающее основную особенность рассматриваемой коммерческой организации - неделимость, унитарность ее имущества, воплощающейся в том числе в "единстве" и четкой определенности собственника <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях": Научно-практический комментарий. С. 20.
Имущество унитарного предприятия не может быть распределено по вкладам (долям, паям). Следует также отметить, что экономическая и имущественная самостоятельность унитарных предприятий обеспечена тем, что права собственника имущества, находящегося в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, ограничены законом. Конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления перешли в современное законодательство из советского. В настоящее время они направлены для опосредования отношений по обеспечению и защите общественно полезных интересов, прежде всего для реализации права государственной и муниципальной собственности. Именно субъектам права хозяйственного ведения и права оперативного управления государство до сих пор доверяет осуществлять наиболее важные, общественно значимые виды деятельности в таких сферах, как оборона, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, наукоемкие технологии. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления (в отличие от всех иных вещных прав) предоставляют для своих субъектов, так же как право собственности для собственника, максимально возможный для своих носителей объем правомочий на конкретный объект права за отдельными исключениями. Институты права хозяйственного ведения и оперативного управления, думается, как никакие другие наиболее приемлемы в целях обособления собственного имущества публичного собственника. В экономической науке считается общепринятым тот факт, что производительно функционирующий общественный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функцию. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, обладая капитал-собственностью, отчуждают капитал-функцию хозяйствующим субъектам - создаваемым ими юридическим лицам <*>. -------------------------------- <*> Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002. С. 123.
Правовым механизмом обеспечения экономической модели капитала - функции и служат два ограниченных публичных вещных права. Полагаем, следует согласиться с Д. В. Петровым, который отмечает, что на федеральном уровне право хозяйственного ведения, по сути, избрано институтом, призванным взять на себя ответственность за все беды государственного участия в экономике <*>. -------------------------------- <*> Ряд органов государственной власти фактически перекладывает ответственность за неэффективность управления государственным имуществом именно на факт наличия в правовой системе унитарных предприятий, искусственно пытаются сделать их изгоями в гражданском обороте, ставя в заведомо невыгодное положение по сравнению с другими лицами, лишая унитарные предприятия доверия кредиторов (см.: Петров Д. В. Указ. соч. С. 225).
Мы также солидарны с вышеуказанным исследователем по вопросу возможного в перспективе создания в российской правовой системе единого производного права обособления собственного имущества (как бы оно не называлось). Итак, модель унитарного предприятия по новому Закону об унитарных предприятиях в целом отвечает государственным и экономическим потребностям, которые он признан удовлетворять. Как считает С. С. Алексеев, в случае раскрытия позитивного потенциала Закона об унитарных предприятиях и при благоприятном развитии событий в жизни нашего общества указанный Закон может стать достойной альтернативой "сплошному акционированию" и преодолеть беды, которые постигли нашу страну в связи с неудачей приватизации, проведенной в 1990-х годах <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 76.
В заключение настоящей статьи, поддерживая положительные отзывы юридической общественности на концепцию Закона об унитарных предприятиях в целом, хотелось бы сформулировать следующие собственные выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства об унитарных предприятиях. 1. Когда государство стремится патронировать отдельным представителям экономической и политической элиты в ущерб обществу, в условиях его функционирования как некой самодостаточной структуры в его собственных интересах (в интересах чиновничества, политического и экономического истеблишмента) необходимо создание таких правовых механизмов, которые бы содержали функцию общественного контроля над принятием отдельных управленческих решений в государственном секторе экономики. В частности, представляется возможным расширить существующую упрощенную схему органов управления унитарным предприятием, включив в нее трудовой коллектив (в форме совета, общего собрания и т. п.). 2. Мы придерживаемся той позиции, что унитарные предприятия - одна из наиболее приемлемых организационно-правовых форм юридического лица, имущественная обособленность которого базируется на публичной собственности. Представляется по крайней мере странным, когда государственные органы используют унитарные предприятия как организации особого профиля, а также приспосабливают данную организационно-правовую форму к исключительно нерентабельным производствам с продукцией, реализуемой по низким ценам, а также в оборонном комплексе. С нашей точки зрения необходимо использование унитарных предприятий в секторах экономики, изначально, по своей хозяйственной природе прибыльных - таких, как энергетика, газовая и нефтедобывающая промышленность; в наукоемких отраслях, требующих долгосрочных государственных инвестиций. Несмотря на сегодняшние конъюнктурные решения по дальнейшей приватизации и создание рыночной, конкурентной среды в указанных секторах, необходимо обратиться к существующему не многообещающему положению вещей, когда федеральная исполнительная власть посредством подзаконного нормативного материала, не имея иных рычагов влияния на новые хозяйственные общества - частных собственников, вмешивается в экономические процессы в отраслях экономики национального значения по мере их обострения <*>. -------------------------------- <*> См.: Занковский С. С. Публичные и частные начала в правовом регулировании экономики // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 40.
3. Модель унитарного предприятия в перспективе могла бы решить задачу противодействия дезинтеграционным процессам в отдельных нерыночных, общественно значимых отраслях экономики, в условиях, когда государство прекратило оперативное руководство промышленностью и наукоемким производством.
Название документа