Законодательство об охране окружающей среды при осуществлении строительной деятельности: состояние и возможные перспективы развития
(Ершов О. Г.) ("Правовые вопросы строительства", 2006, N 2) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: СОСТОЯНИЕ И ВОЗМОЖНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
О. Г. ЕРШОВ
Ершов О. Г., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.
Строительство представляет собой отрасль материального производства, которая связана с созданием новых и модернизацией имеющихся основных фондов производственного и непроизводственного назначения. Продуктом строительной деятельности являются объекты недвижимости, представляющие коммерческую ценность и имеющие важное социальное значение. Особенности строительства весьма удачно, на наш взгляд, раскрыл М. И. Брагинский. Автор отмечает, что строительство как отрасль материального производства обладает рядом признаков, которые определяются спецификой конечного продукта, характером осуществления самих работ и их организацией. В капитальном строительстве конечный продукт неподвижен (создаваемые и подготавливаемые к вводу в действие объекты производственного и непроизводственного характера всегда связаны с землей), индивидуален и рассчитан на продолжительную эксплуатацию. Строительство ведется обычно на открытом воздухе, часто на действующих предприятиях, с постоянной сменой рабочего места, продолжается в течение длительного периода <1>. -------------------------------- <1> См.: Брагинский М. И. Совершенствование законодательства о капитальном строительстве. М.: Стройиздат, 1982. С. 9 - 10.
В экономической литературе также указываются дополнительные признаки строительной деятельности, к которым относят: производство строительных работ в соответствии с утвержденным проектом и сметами, активное и многостороннее участие заказчика на стадиях, предшествующих сдаче готового объекта, наличие на промежуточных стадиях определенного задела <2>. -------------------------------- <2> См.: Залманова М. Начальный курс экономики строительства. М.: Политиздат, 1973. С. 9.
Вместе с тем следует обратить внимание, что при осуществлении строительной деятельности в ряде случаев существует высокая вероятность причинения вреда окружающей среде, что обусловлено применением специальных строительных материалов и технологией строительного производства. Это предопределяет необходимость разработки соответствующих правовых норм. Так, например, при осуществлении строительства ядерной электростанции технология строительного производства полностью не исключает возможность взрыва реактора. Изначально подрядчик осуществляет строительство самого ядерного реактора с углублением его в поверхность земли, а затем здания или сооружения, в котором данный реактор расположен. Взрыв ядерного реактора по причине неточного соблюдения технологии строительства приводит к причинению вреда окружающей среде. Высокая вероятность причинения вреда окружающей среде возможна и при строительстве гидротехнических сооружений, реконструкции объектов энергетики. Состояние действующего законодательства в области охраны окружающей среды при осуществлении строительной деятельности нельзя признать удовлетворительным. В соответствии со ст. 751 Гражданского кодекса РФ <3> подрядчик обязан при осуществлении строительных работ соблюдать требования закона и иных нормативных актов об охране окружающей среды. -------------------------------- <3> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 1996. N 34. Ст. 4025; 1997. N 43. Ст. 4903; 1999. N 51. Ст. 6288; 2002. N 48. Ст. 4737; 2003. N 2. Ст. 160, 167; 2003. N 13. Ст. 1179; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4434; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, 45; 2005. N 13. Ст. 1080; 2005. N 19. Ст. 1752; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3100; 2006. N 6. Ст. 636.
Основу законодательства в этой области составляет Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <4>, который предусматривает имущественную ответственность в виде полного возмещения вреда окружающей среде при ее загрязнении в соответствии с таксами и методиками, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление состояния окружающей среды. При этом под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10.
Обращает на себя внимание, что вред окружающей среде подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной деятельности даже при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы на проект. Такой подход явно направлен на освобождение от гражданско-правовой ответственности за причинение вреда государственных органов, на которых лежит прямая обязанность провести экспертизу проекта строительства в силу предписаний Градостроительного кодекса РФ <5> (ст. 49). С другой стороны, в законе не указано, кого считать субъектом хозяйственной деятельности. В связи с этим остается открытым вопрос о подрядчике как субъекте хозяйственной деятельности и его ответственности при причинении вреда окружающей среде. -------------------------------- <5> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; 2006. N 23. Ст. 2380.
Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" <6> закрепляет обязательные требования охраны атмосферного воздуха при осуществлении проектирования, строительства и реконструкции. Несмотря на стремление законодателя обеспечить полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде при загрязнении атмосферного воздуха, вызывает сомнения, с одной стороны, возможность определения вреда по фактическим затратам на восстановление природной среды, с другой - привлечение к имущественной ответственности виновных физических и юридических лиц. Это обусловлено сложностью определения источника загрязнения при осуществлении строительства и причинных связей, а также недостаточным количеством имущества и денежных средств физических и юридических лиц, за счет которых можно возместить вред. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10.
В связи с этим мы разделяем мнение С. А. Боголюбова о том, что право не проявило своего действия в полноценном возмещении причиненного природе ущерба. Доказывание причинно-следственных связей между загрязнениями и наступившим вредом окружающей среде настолько сложно, что редко осуществимо <7>. -------------------------------- <7> См.: Боголюбов С. А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 96 - 102.
Не позволяет решить проблемы возмещения вреда, причиненного окружающей среде, и Градостроительный кодекс Российской Федерации - один из основных нормативных актов, регламентирующих строительную деятельность. Нормы Кодекса только дополняют и развивают положения гражданского законодательства применительно к порядку возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу физических лиц, а также имуществу юридических лиц <8>. -------------------------------- <8> См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2005.
Существуют нормативные акты в области охраны окружающей среды при осуществлении строительной деятельности, нормы которых не отличаются конкретностью, а носят лишь отсылочный характер. Так, например, ст. 25 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" <9> лишь предписывает, что лицо, виновное в действиях, повлекших за собой трудновосполнимый урон окружающей природной среде, несет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" <10> предусматривает нормы, направленные на предупреждение и восстановление вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу граждан и имуществу юридических лиц, но не содержит обязательных требований к охране окружающей природной среды при строительстве и реконструкции объектов ядерной энергетики. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607. <10> Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607.
Масштабность причинения вреда окружающей среде предопределяет необходимость разработки системы нормативных актов применительно к складывающимся отношениям в строительстве, направленных на предотвращение вреда. Однако существующие "предупредительные" нормы нуждаются в совершенствовании. В частности, например, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <11> одним из обязательных условий принятия решения о начале строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации. Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <12> запрещает строительство при отсутствии санитарно-эпидемиологических заключений на объект строительства и проект. Требуется обязательная государственная экспертиза проектов, связанных со строительством объектов электроэнергетики <13>. Необходимо разработать, а затем провести государственную экспертизу декларации безопасности гидротехнических сооружений, в противном случае их строительство невозможно либо не завершенные строительством объекты при аннулировании разрешения на строительство подлежат консервации или ликвидации <14>. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752. <12> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 167; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. 319. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10. <13> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 37. <14> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589; 2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752.
Указанные нормы не учитывают ситуацию, связанную с самовольным строительством без отведения земельного участка и соответствующего разрешения, когда освоение инвестиций в создание промышленных объектов недвижимости связано с фактором времени. Процедура получения необходимых для разрешения строительства документов может затягиваться на годы. Поэтому на практике строительство начинают без надлежащим образом утвержденной документации в надежде на ее последующее получение. При таком подходе вероятность причинения вреда окружающей среде сохраняется. Решение указанных проблем, представляется, необходимо связывать с "назревшим" реформированием экологического законодательства. Разработка правовых норм об ответственности за причинение вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности становится возможной, если будет обеспечена "увязка" федеральных и региональных нормативных актов в области охраны окружающей среды. В. В. Никишин предлагает, на фоне "увеличения числа нормативных правовых актов об охране окружающей среды и использования природных ресурсов, принимаемых на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации", ввести сводный нормативный акт, "выступающий в качестве активного центра" системы экологического законодательства <15>. -------------------------------- <15> См.: Никишин В. В. О свойствах системности экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 24 - 28.
На возможность принятия сводного закона об охране окружающей среды, объединяющего все вопросы правовой охраны и использования природных ресурсов, указывалось также О. С. Колбасовым <16>. -------------------------------- <16> См.: Колбасов О. С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1980. N 3. С. 69 - 77.
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что на разграничение компетенции и разработку необходимых нормативных актов не должны оказывать воздействие экономические показатели развития регионов, как, например, в ряде стран <17>. -------------------------------- <17> См.: Брославский Л. И. Правовая охрана природы в США // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 89 - 98.
В основе подхода при разработке норм должен быть тезис об обеспечении безопасности граждан <18>. На безопасность граждан, безусловно, оказывает влияние состояние окружающей среды, в том числе и при осуществлении строительной деятельности. С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека связан с конкретными условиями местности, что оказывает влияние на природно-ресурсные отношения <19>. -------------------------------- <18> См.: Шемшученко Ю. С. Национальные интересы и экологическое право // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 92 - 95. <19> См.: Боголюбов С. А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 7 - 13.
Представляется, что развитие экологического законодательства должно осуществляться с учетом следующих положений. Не вызывает сомнения существование на федеральном уровне единого нормативного акта, который устанавливал бы основные положения в области охраны окружающей среды, а также основания и условия гражданско-правовой ответственности. При этом дублирование норм об ответственности за вред, причиненный окружающей среде, в специальных федеральных нормативных актах, посвященных отдельным видам хозяйственной деятельности, является нецелесообразным. Специфика применения должна прослеживаться путем введения нормативных актов отдельными субъектами Российской Федерации с учетом географических и иных особенностей региона, как, например, в ряде стран <20>. -------------------------------- <20> См.: Боголюбов С. А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 7 - 13.
Однако указанные положения применительно к строительной деятельности выглядят явно недостаточными. Необходимо предусмотреть эффективный механизм, с помощью которого возможно было возместить причиненный при осуществлении строительной деятельности вред окружающей среде. Определение размера причиненного вреда вызывает некоторые сложности, поскольку природные объекты не имеют заранее зафиксированной цены. В настоящее время расчет вреда производится с помощью методик и такс. Основу такого способа возмещения вреда составляет заранее предусмотренная стандартом денежная сумма, которую причинитель вреда обязан уплатить при совершении экологического правонарушения. Так, например, Постановлением Правительства Российской Федерации установлены нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками <21>. -------------------------------- <21> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.
Несмотря на то что таксы и методики направлены не только на возмещение причиненного ущерба, но и на наказание правонарушителей <22>, в ряде случаев они не позволяют в полной мере реализовать принцип полного возмещения вреда <23>. -------------------------------- <22> См.: Краснова И. О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. N 4. С. 26 - 33. <23> Интересно отметить, что нормы французского гражданского права ориентируют в целом на то, чтобы причинители ущерба осуществляли оптимальные, а не максимальные меры по его возмещению (см.: Ястребкова О. А. Проблемы экологического ущерба во французском праве // Экологическое право. 2004. N 5. С. 53 - 55).
Основная причина заключается в том, что в настоящее время существует опасность причинения таких убытков, которые далеко превосходят финансовые возможности хозяйствующих субъектов. Это происходит при масштабных катастрофах. В связи с этим в возмещении вреда возникает необходимость участия государства, поскольку оно призвано обеспечивать реализацию всеобщей экологической функции <24>. -------------------------------- <24> См.: Вершило Н. Д. Экологическая функция российского государства в контексте устойчивого развития // Экологическое право. 2005. N 4. С. 11 - 14.
В существующих нормативных актах это положение не всегда учитывается. Так, например, Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" предусматривает обязанность Правительства Российской Федерации обеспечить выплату сумм по возмещению убытков и вреда, которые причинены радиационным воздействием в части, превышающей предел ответственности эксплуатирующей организации. Вместе с тем обращает на себя внимание, что нормы данного нормативного акта не распространяются на отношения, возникающие при строительстве ядерных объектов. Однако возможность причинения вреда окружающей среде при строительстве ядерных сооружений, как отмечалось нами ранее, очевидна. Вариантом решения проблемы могут быть поправки в действующее законодательство, связанные с введением субсидиарной обязанности государства возместить вред, причиненный окружающей среде при осуществлении строительной деятельности. Это направление критически оценивается в юридической литературе. В частности, Н. Г. Нарышева отмечает, что сложная юридическая природа объекта причинения вреда при совершении экологического правонарушения определяет общественный интерес в возмещении вреда, что в свою очередь формирует тенденцию смещения правового регулирования отношений в сферу публичного права <25>. -------------------------------- <25> См.: Нарышева Н. Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. N 1. С. 71 - 77.
Теоретическое обоснование ответственности государства в отношениях по возмещению вреда было проведено Н. С. Малеиным. Автор справедливо указывал, что государство несет ответственность за соответствие мировому уровню источников повышенной опасности, поэтому вынуждено принимать участие в несении расходов, возникающих в случаях крупномасштабных аварий <26>. -------------------------------- <26> См.: Малеин Н. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23 - 32.
В то же время ученым обращалось внимание и на отрицательный аспект участия государства в отношениях по возмещению вреда: в любом случае компенсация вреда из государственного бюджета - это в конечном счете компенсация за счет граждан и юридических лиц, поскольку средства, выделяемые на ликвидацию последствий катастрофы, соответственно изымаются из других программ финансирования <27>. -------------------------------- <27> См.: Малеин Н. С. О юридической ответственности и компенсации вреда в связи с авариями, катастрофами, экологическими бедствиями // Право и чрезвычайные ситуации. М.: Юрид. лит., 1994. С. 164.
На наш взгляд, заслуживает внимания подход, в рамках которого возможно предусмотреть обязательное экологическое страхование деятельности подрядчика при осуществлении строительства на случай причинения вреда окружающей среде. Действующее отечественное законодательство предусматривает механизм обязательного страхования ответственности за причинение вреда, который ориентирован в основном на компенсацию расходов, направленных на восстановление здоровья граждан и имущества. Так, например, ст. 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" закрепляет положение о том, что риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу граждан и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию во время строительства. Вместе с тем данная норма не указывает на обязанность страхования ответственности на случай причинения вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности. Представляется, что введение обязательного страхования ответственности на случай причинения вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности необходимо по следующим основаниям. Во-первых, в соответствии со ст. 18 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов физических и юридических лиц на случай экологических рисков. Однако, с одной стороны, осуществление такого страхования является в силу прямого указания закона не обязательным, с другой - страхование не направлено на возмещение вреда, причиненного окружающей среде. Во-вторых, характер и объем причиняемого ущерба окружающей среде создает ситуацию, при которой участники хозяйственной деятельности, виновные в причинении вреда, не способны за счет собственных финансовых средств возместить вред. Привлечение государства к возмещению вреда связано с определенными трудностями, поскольку возмещение происходит за счет бюджетных денежных средств, которые предполагалось направить на решение иных задач. Вместе с тем государство может участвовать в обязательном экологическом страховании ответственности в случае причинения вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности. Например, участие государства может быть связано с формированием страхового фонда и требований, предъявляемых к страховщикам по принципу обязательного страхования банковских вкладов физических лиц. В-третьих, возмещение причиненного ущерба является в ряде случаев необходимым в короткие интервалы времени. Отсутствие необходимых денежных средств в момент причинения вреда или их несвоевременное выделение на устранение неблагоприятных последствий может впоследствии негативно сказаться на окружающей среде, а также здоровье граждан. Обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности должно быть предусмотрено специальными нормами и осуществляться на основе договора, в котором в качестве страхователя может выступать подрядная организация. Обязательное страхование целесообразно вводить применительно к тем объектам, строительство которых создает высокую угрозу причинения вреда окружающей среде. Например, к таким объектам могут быть отнесены объекты ядерной энергетики, гидростроения и др. Таким образом, проведенный анализ законодательства об охране окружающей среды при осуществлении строительной деятельности позволяет сформулировать ряд выводов и предложений. Законодательство в области охраны окружающей среды при осуществлении строительной деятельности нельзя признать эффективным. Сложность применения норм связана с отсутствием точности дефиниций и их определенности, не всегда при формировании норм учитываются особенности строительной деятельности в части определения источника причинения вреда окружающей среде и причинных связей. Существующие нормы, направленные на предотвращение причинения вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности, также нуждаются в совершенствовании, поскольку не в полной мере учитывают характер складывающихся отношений, связанных с самовольным строительством. В таких условиях при разработке законодательства в области охраны окружающей среды при осуществлении строительной деятельности необходимо стремиться обеспечить безопасность граждан и возможность реализации их конституционного права на благоприятную окружающую среду. Наличие одного федерального нормативного акта, устанавливающего основные положения в области охраны окружающей среды применительно к строительной деятельности, является явно недостаточным. При строительстве ряда специальных объектов существует вероятность причинения убытков, которые явно превосходят финансовые возможности хозяйствующих субъектов. В связи с этим обязанность государства обеспечить реализацию всеобщей экологической функции предопределяет его участие в возмещении вреда, причиненного окружающей среде при осуществлении строительной деятельности. Полагаем целесообразным ввести отсутствующий на сегодняшний день механизм обязательного государственного экологического страхования при осуществлении строительной деятельности тех объектов, создание которых связано с высокой вероятностью причинения вреда окружающей среде. Это позволит заранее перед началом строительства сформировать страховой фонд, из которого на случай причинения вреда окружающей среде при осуществлении строительной деятельности могут быть выделены денежные средства.
------------------------------------------------------------------
Название документа