Границы запрета на приватизацию объектов энергетики

(Феоктистова А., Манкулова Ж.)

("ЭЖ-Юрист", 2006, N 33)

Текст документа

ГРАНИЦЫ ЗАПРЕТА НА ПРИВАТИЗАЦИЮ ОБЪЕКТОВ ЭНЕРГЕТИКИ

А. ФЕОКТИСТОВА, Ж. МАНКУЛОВА

Александра Феоктистова, руководитель Департамента комплексных проектов КГ "Михайлов и партнеры".

Жанна Манкулова, ведущий юрисконсульт КГ "Михайлов и партнеры".

Законом установлены ограничения на приватизацию в отношении объектов энергетики. Но определить на что именно распространяется такой запрет нельзя, так как в нормативных актах отсутствует определение понятия "объекты энергетики". Рассмотрим, как можно решить вопрос с приватизацией объектов энергетики, не дожидаясь усовершенствования законодательства.

Необходимость изменений

В Законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон "О приватизации...") сформулировано только общее наименование объектов, включенных в перечень запрещенных к приватизации, - объекты энергетики. Понятие "объект энергетики" в действующем законодательстве отсутствует. Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" содержит только два определения - "объекты электросетевого хозяйства" и "объекты электроэнергетики".

Отметим также, что до сих пор не введено нормативное определение "объектов, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения", а равно установленный порядок отнесения объектов соцкультбыта к данной группе.

Все это способствует самому широкому толкованию запрета, установленного п. 1 ст. 30 Закона "О приватизации...".

Разграничение объектов энергетики

Поскольку действующее законодательство не позволяет безусловно идентифицировать социально значимые объекты, в том числе электро - и теплоэнергетического хозяйства, приватизация которых запрещена как в составе имущественного комплекса государственного унитарного предприятия, так и отдельно от него, существуют риски признания приватизации таких объектов недействительной, как не соответствующей ст. 30 Закона "О приватизации...". С этой точки зрения определение конкретного состава имущества, запрещенного к приватизации, является ключевым моментом в вопросе приватизации социально значимых объектов. При этом один из возможных способов преодоления проблемы, возникающей из ст. 30 Закона "О приватизации...", мы связываем с разграничением объектов, путем установления их соответствия критериям, предусмотренным в Законе "О приватизации...".

Для объектов энергетики запрет на их приватизацию действует при условии, что они используются для обслуживания жителей соответствующего поселения и являются при этом объектами коммунально-бытового назначения.

В отсутствие достаточных аргументов в пользу обратного допустим, что все объекты энергетики, находящиеся на балансе энергетических унитарных предприятий, так или иначе предназначены для обслуживания населения. Однако не все из них могут соответствовать второму признаку, установленному Законом "О приватизации...", - иметь коммунально-бытовое назначение.

Нам не удалось обнаружить определение объекта энергетики коммунально-бытового назначения в нормативной документации, но можно предположить, что речь идет об объектах коммунальной или, так называемой, малой энергетики, а следовательно, существует возможность исключить из перечня объектов, запрещенных к приватизации, объекты промышленной энергетики.

Для разделения объектов можно использовать нормативные и нормативно-технические документы, из которых прямо или косвенно следует разграничение объектов тепло - и электроснабжения на относящиеся и не относящиеся к коммунальному хозяйству.

Нами была исследована классификация зданий и сооружений, которые относятся к объектам энергетики в соответствии с Общероссийским классификатором основных фондов, утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.94 N 359 (далее - ОКОФ). Из ОКОФ следует, что здания и сооружения, которые можно определить как объекты энергетики, включаются в разные классы объектов.

По нашему мнению, можно определить здания и сооружения, относящиеся к классам 11 4521000 и 12 4521000, как объекты промышленной тепло - и электроэнергетики (далее - промышленная энергетика), а здания и сооружения, относящиеся к классам 11 4527000 и 12 4527000 как объекты коммунальной тепло - и электроэнергетики (далее - коммунальная энергетика).

При применении предлагаемой классификации к наиболее типовым объектам энергетики в промышленную энергетику попадают теплоэлектроцентраль (ТЭЦ), районная котельная, пункт электрический распределительный, а в коммунальную - подстанция трансформаторная, котельная отопительная и отопительно-производственная, пункт тепловой центральный (ЦТП), линия электропередачи кабельная.

Индивидуальный тепловой пункт (ИТП) в ОКОФ не поименован, но исходя из предназначения ИТП, состоящего в передаче тепла для одного здания или его части, закономерно его отнесение к объектам коммунального хозяйства.

Повторяются в классификации в объектах промышленной и коммунальной энергетики линия электропередачи воздушная и сеть тепловая магистральная. Полагаем, что к объектам коммунальной энергетики относятся так называемые распределительные (разводящие) тепловые сети от теплового пункта до потребителя. Это отчасти подтверждается тем, что ЦТП и котельная являются объектами коммунального хозяйства.

Участки тепловой сети, составляющие тепловые вводы (участок тепловой сети от магистрального трубопровода до теплового пункта), прямо в ОКОФ не упоминаются. Но к их классификации могут быть применены те же подходы, что и для магистральных тепловых сетей.

Разграничение магистральных тепловых сетей

Для того чтобы определить возможные критерии отнесения той или иной части тепловой сети к определенной отрасли, был исследован документ - Типовая инструкция по технической эксплуатации тепловых сетей систем коммунального теплоснабжения (утв. Приказом Госстроя от 13.12.2000 N 285). В соответствии с ним под системой коммунального теплоснабжения понимается совокупность объединенных общим производственным процессом источников тепла и (или) тепловых сетей населенного пункта, эксплуатируемых теплоснабжающей организацией жилищно-коммунального хозяйства (далее - организация ЖКХ).

Тепловая сеть исходя из комплексного анализа положений данного документа представляет собой совокупность устройств, предназначенных для передачи и распределения тепловой энергии потребителям, и включает как участки, состоящие из магистральных трубопроводов, так и разводящие тепловые сети.

Таким образом, данным документом установлено отнесение участков магистрального трубопровода в составе тепловой сети к системам коммунального теплоснабжения, но применительно к нахождению последних на балансе предприятий, занимающихся эксплуатацией тепловых пунктов и тепловых сетей (организаций ЖКХ).

Данное соотнесение с отраслью по совокупности с двойным указанием такого объекта, как магистральная тепловая сеть и в отрасли коммунального хозяйства, и в электроэнергетике, можно расценивать следующим образом: магистральная тепловая сеть, находящаяся на балансе организации промышленной энергетики, относится соответственно к объектам промышленной энергетики. Напротив, магистральная тепловая сеть, находящаяся на балансе организации ЖКХ, относится к объектам коммунальной энергетики.

Если имеет место объединение общим производственным процессом объектов промышленной энергетики (квартальная тепловая станция (КТС), районная тепловая станция (РТС)) и объектов коммунального хозяйства (разводящих тепловых сетей, тепловых пунктов), то участки магистральной тепловой сети, начинающейся от собственного источника (РТС, КТС) до тепловых пунктов, по нашему мнению, можно отнести к объектам промышленной энергетики.

Следуя данной логике, магистральные трубопроводы, которые присоединены к "чужим" источникам тепла, если таковые имеются у организаций жилищно-коммунального хозяйства, могут рассматриваться как объекты коммунальной энергетики. Также изложенный подход, как уже отмечалось выше, может применяться к тепловым вводам.

Региональная практика

Конечно, предлагаемые критерии разделения перечисленных объектов на разрешенные и запрещенные к приватизации, не являются бесспорными.

Опираясь на информацию СМИ, а также нормативные акты региональных властей, можно сделать вывод о том, что во множестве субъектов Федерации и муниципальных образованиях полным ходом идет приватизация унитарных предприятий ЖКХ и энергетики. И проблема разграничения объектов энергетики на приватизируемые и не приватизируемые в соответствии со ст. 30 Закона "О приватизации..." наиболее остро стоит при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, созданных специально для осуществления деятельности в сфере производства, передачи и сбыта тепло - и электроэнергии.

Отношение властей регионов к приватизации объектов энергетики различно.

Постановлением Правительства Москвы от 02.08.2005 N 578-ПП утверждена среднесрочная программа приватизации (продажи) государственного имущества города Москвы на 2005 - 2007 годы, в соответствии с которой в перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации, попали ГУПы "Мосгортепло", "Мостеплоэнерго" и "Теплоремонтналадка", по совокупности осуществляющие снабжение теплом и горячей водой большей части столицы. Однако, как следует из сообщений СМИ, приватизация их имущественных комплексов была отложена из-за ограничений, установленных ст. 30 Закона "О приватизации...".

А вот Дума города Нижневартовска отклонила протест прокурора города, принесенный на решение Думы от 22.11.2004 N 411 "О внесении дополнений в программу приватизации муниципального имущества в городе Нижневартовске на 2004 год". При этом, принимая решение отклонить протест, Дума города Нижневартовска, как указано в самом решении Думы от 22.02.2005 N 459, руководствовалась ст. 3 и 30 Закона "О приватизации...", а также отсутствием в действующем законодательстве запрета на осуществление приватизации электросетевого комплекса.

Совершенно неожиданно, на наш взгляд, закончилась приватизация Государственного унитарного коммунального предприятия электрических и тепловых сетей Сибирского отделения РАСН, осуществляющего отпуск тепловой и электрической энергии для жителей г. Новосибирска и Новосибирской области. ВАС РФ в своем решении от 16.03.2006 N 16642/05 признал не подлежащим приватизации указанное унитарное предприятие в силу того, что все имущество унитарного предприятия и само предприятие относятся к объектам энергетики, предназначенным для обслуживания жителей соответствующего поселения. ВАС РФ принял решение признать недействительным распоряжение Правительства РФ от 25.08.2005 N 1306-Р об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006 - 2008 годы в части включения этого предприятия в перечень федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации в 2006 году, как несоответствующее Закону "О приватизации...".

Вывод ВАС РФ не бесспорен, поскольку ст. 30 Закона "О приватизации...", по нашему мнению, не запрещает приватизацию унитарного предприятия или его имущественного комплекса после исключения из имущественного комплекса всех объектов соцкультбыта, приватизация которых в составе комплекса запрещена. Однако такое решение высшего судебного органа заставляет задуматься о широте и возможных вариантах трактовок содержания ст. 30 Закона "О приватизации...".

Приведенные примеры - малая часть списка регионов, где главы городов и областей "озадачены" проблемой приватизации унитарных предприятий жилищно-коммунального и топливно-энергетических хозяйств. Вот почему поиск аргументов для установления границ запрета на приватизацию объектов энергетики видится очень актуальным.

Название документа