Практика Федеральной службы по финансовым рынкам по наложению штрафов на субъектов страхового дела: мнение эксперта
(Клоченко Л. Н.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2013, N 7) Текст документаПРАКТИКА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ФИНАНСОВЫМ РЫНКАМ ПО НАЛОЖЕНИЮ ШТРАФОВ НА СУБЪЕКТОВ СТРАХОВОГО ДЕЛА: МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Л. Н. КЛОЧЕНКО
Клоченко Лилия Николаевна, кандидат юридических наук, MCIArb, партнер ООО "Юридическая компания "АКП Консалтинг".
Статья посвящена актуальной теме применения штрафных санкций к субъектам страхового дела за нарушение страхового законодательства. Автор, используя формальную юридическую логику, а также следуя букве и духу закона, приводит доводы и аргументы о предпосылках возникновения идеи применения штрафов к субъектам страхового дела, о наличии или отсутствии оснований для применения штрафов за нарушение страхового законодательства, о проблеме компетенции принимать решение о наложении штрафов, о порядке и обоснованности применения норм о малозначительности правонарушения, о дифференциации штрафов и других аспектах.
Ключевые слова: общепризнанные принципы права; основания для привлечения к административной ответственности; штраф за нарушение страхового законодательства; правонарушение; соразмерность наказания; малозначительность правонарушения; дифференциация штрафов; компетенция ФСФР.
Federal service of financial markets' practice concerned with fines imposed on insurance subjects: expert's opinion L. N. Klochenko
Klochenko Lilia Nikolaevna, Candidate of Laws, MCIArb, Partner of Law Firm AKP Consulting.
The article is dedicated to the urgent topic of imposing fines on insurance subjects for breaches of insurance legislation. Using formalistic legal approach and analyzing the letter and the spirit of law, the author provides arguments for preconditions to emerging idea of imposing fines on insurance subjects, for absence of preconditions to impose fines for the breach of insurance legislation, for competence problem in imposing fines, for the process and reasonableness of applying norms to insufficient breach of law, for difference between fines, etc.
Key words: established principles of law; grounds for imposing administrative liability; fine for a breach of insurance legislation; breach of law; symmetry of punishment; insufficient breach of law; difference between fines; Federal Service of Financial Market's authority.
Вторая половина 2011 года и 2012 год преподнесли субъектам страхового рынка довольно обширную практику применения к ним штрафов за нарушение страхового законодательства. Каждая компания, столкнувшаяся с такой практикой, выбирала для себя одну из двух поведенческих моделей: заплатить штраф и извлечь из этого урок либо пообсуждать с государственным органом обоснованность применения штрафа в досудебном или в судебном порядке. Цель статьи состоит не в том, чтобы давать оценку тому, какой из сценариев лучше, предпочтительнее, тем более что объективно, не вдаваясь в детали каждого конкретного дела, дать такую оценку невозможно. Размышлять гипотетически в данном вопросе нет практического смысла. Цель состоит в анализе правовых норм и их применения. Вот почему мы остаемся в формате рассуждения, но не гипотетического, а опираясь на вполне конкретные нормативные правовые акты, букву, логику и дух закона. А практические выводы, применительно к каждому конкретному случаю, юристы, эксперты, практики, чиновники, судьи сделают сами. 1. Коль скоро разговор о штрафах, то первое, к чему следует обратиться, - это к фундаментальным принципам права. Согласно общим принципам права санкции должны отвечать требованиям справедливости, должны быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, санкции должны также соответствовать характеру совершенного деяния и причиненному им вреду. Согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ право может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, для привлечения к ответственности должны иметься законные основания, а государственный орган должен быть наделен соответствующими полномочиями ограничивать субъектов страхового дела в правах в виде наложения на них административных штрафов. Штраф, безусловно, является ограничением права, поэтому крайне любопытно, насколько сложившаяся практика применения штрафов к субъектам страхового дела соответствует основополагающим принципам права, а также нормам, формирующим основания привлечения к ответственности и компетенцию государственного органа по ограничению прав субъектов страхового дела в виде штрафов. 2. Немного истории. Указом Президента РФ от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" <1> (далее - Указ N 270) Федеральная служба страхового надзора (далее - ФССН) была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам (далее - ФСФР). ФСФР были переданы функции присоединяемой ФССН по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1341.
В целях реализации Указа N 270 было принято Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2011 г. N 326 "О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков" <2> (далее - Постановление N 326). Пунктом 1 Постановления N 326 установлено, что ФСФР, кроме функций, осуществляемых ею в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам" <3>, осуществляет также функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2011. N 18. Ст. 2652. <3> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780 (утр. силу).
Наверное, еще стоит упомянуть о том, что есть Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2011 г. N 717 "О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" <4> (далее - Положение о ФСФР). -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2011. N 36. Ст. 5148.
3. Наиболее распространенный состав правонарушения предусмотрен ст. 19.7.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП), которая устанавливает ответственность за непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориальный орган отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и необходимой для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление информации не в полном объеме и (или) недостоверной информации, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния. Согласно пп. 31 п. 2 Постановления N 326 одной из основных функций ФСФР в сфере страховой деятельности (страхового дела) является рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии с КоАП к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). Вместе с тем в соответствии с п. 5.4.23 Положения о ФСФР "...Служба рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с КоАП к компетенции Службы, а также применяет меры ответственности, установленные административным законодательством". В свою очередь, согласно п. 1 ст. 23.72 КоАП к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 - 3 ст. 15.27 КоАП. Тогда как согласно п. 1 ст. 23.47 КоАП к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, его территориальных органов относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 13.25, ч. 1 ст. 14.4.1, ст. 14.24, 15.17 - 15.22, ч. 1 - 10 ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, ч. 1 - 3 ст. 15.27 (в пределах своих полномочий), ст. 15.28 - 15.31, 15.35, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП. Как видно из упомянутых выше норм КоАП, гл. 23 КоАП РФ в действующей редакции установлена различная подведомственность административных дел органа, осуществляющего контроль и надзор в сфере страховой деятельности, и органов, уполномоченных в области финансовых рынков, в частности: - частью 1 ст. 23.47 КоАП установлено, что федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 13.25, ч. 1 ст. 14.4.1, ст. 14.24, 15.17 - 15.22, ч. 1 - 10 ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, ч. 1 - 3 ст. 15.27 (в пределах своих полномочий), ст. 15.28 - 15.31, 15.35, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП; - частью 1 ст. 23.72 КоАП установлено, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 - 3 ст. 15.27 (в пределах своих полномочий) КоАП. Следовательно, при реализации полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), такому государственному органу подведомственны исключительно административные дела, указанные в ч. 1 ст. 23.72 КоАП, т. е. дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 - 3 ст. 15.27 (в пределах своих полномочий) КоАП. Административное законодательство, которое устанавливало бы право применения к субъектам страхового дела штрафов и которое ФСФР должна применять, как указано в п. 5.4.23 Положения о ФСФР, отсутствует, так как Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" <5>, являясь отраслевым законом для страховой деятельности сферы административного права, применение штрафов не предусматривает. -------------------------------- <5> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56.
4. КоАП содержит также норму о том, что в случае преобразования, иной реорганизации либо переподчинения указанных в гл. 23 КоАП органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов до внесения в КоАП соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают орган, учреждение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции (ч. 2 ст. 22.3). Как отмечено выше, к компетенции органа страхового надзора согласно п. 1 ст. 23.72 КоАП относится только одна функция: рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 - 3 ст. 15.27 КоАП. Следовательно, иных функций при реорганизации ФССН передать в ведение ФСФР не могла. 5. Несколько слов о проблеме "компетенции-компетенции". Пусть постановка вопроса не смущает юристов, занимающихся международным коммерческим арбитражем. Мы не предполагаем здесь говорить о проблеме "компетенции-компетенции", как она проявляется в международном арбитраже. Здесь, скорее, о том, что делать представителю судебной системы, когда наличие компетенции государственного органа ограничивать субъектов страхового дела в правах в виде наложения на них административных штрафов подвергается сомнению. И достаточно ли у самого судебного органа компетенции, чтобы решать первый вопрос? А решать этот вопрос приходится. И если от его решения "откажется" суд первой или апелляционной инстанции, формально взглянув на материалы дела лишь в части факта правонарушения, которое в принципе закреплено в каком-то законе, то уйти вовсе от решения данной проблемы не удастся либо ее придется решать вышестоящим судебным органам либо на законодательном уровне. Хотя, конечно, за те полтора года, что практикуется "штрафование" страховщиков, варианты решений вполне можно было бы не противопоставлять друг другу, а за счет объективной и непредвзятой судебной практики создать основу для соответствующих законодательных преобразований. В случае сомнений о наличии компетенции и действенной заинтересованности в проверке данного сомнения даже суд первой инстанции мог бы обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности применяемых положений законов в рассматриваемом им конкретном деле. Эту модель поведения допускает Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <6>. В частности, согласно ст. 36 указанного Закона "основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции...". Далее, ст. 101 упомянутого Закона предусматривает, что суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, подлежащего применению им в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона. Такой запрос суда также допустим, если закон подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле, о чем говорит ст. 102 ФКЗ. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
То есть ничто не мешает суду при рассмотрении дела в любой инстанции при наличии сомнений в компетенции государственного органа ограничить конституционное право, приостановить производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения и обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд (ст. 103 ФКЗ). Такое решение проблемы "компетенции-компетенции", по нашему мнению, стало бы гораздо более продуктивным для приведения законодательного регулирования и правоприменительной практики к единому стандарту применительно ко всем институтам финансового рынка. 6. Малозначительность правонарушения и особенности применения. В Постановлении Пленума Верховного Суда от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <7> (с изменениями и дополнениями) разъяснен аспект малозначительности правонарушения в п. 21 следующим образом: -------------------------------- <7> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.
малозначительным является деяние, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера правонарушения и роли правонарушителя размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений; если будет установлена малозначительность правонарушения - судья вправе освободить виновное лицо от ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <8> разъяснил также следующее. -------------------------------- <8> Вестник ВАС РФ. 2004. N 8.
Установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 206 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения. Если же малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 211 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП, принимает решение о признании этого постановления незаконным и о его отмене. И далее: при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Данные обстоятельства в силу ч. 2 и ч. 3 ст. 4.1 КоАП учитываются при назначении административного наказания. К сожалению, оценка деяния на предмет его малозначительности, даже с учетом весьма убедительных доводов субъектов страхового дела в судебной практике, встречалась лишь в начале применения штрафов к субъектам страхового рынка, и то, как следует из материалов судебных дел, скорее, в силу того, что причина правонарушения находилась за пределами контроля страховщика (задержки в доставке почтовых отправлений, сбои в регистрации корреспонденции и т. п.). Хотя, конечно, с формальной точки зрения такого рода обстоятельства должны были бы получить иную правовую оценку. Следует особо отметить, что в делах о применении штрафов к субъектам страхового дела суды неохотно обращаются к положениям ст. 2.9 КоАП о малозначительности. К тому же, даже если применение указанной статьи становится предметом обсуждения в судебном заседании, правовая оценка сводится к тому, что правонарушение субъекта страхового дела a priori посягает на экономические интересы государства в области осуществления контроля над финансовыми рынками, и потому ст. 2.9 КоАП применению не подлежит. Такое понимание применимости указанной статьи является необоснованным. При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным Кодексом. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Кодекса ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий. Аналогичное разъяснение дано, к примеру, в п. 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10. 7. Санкции, предусмотренные законом и допустимые к применению. Стремление государственного органа к единообразному стандарту надзора и контроля за субъектами финансовых рынков объяснимо. Тем не менее любая, в том числе благородная, цель должна опираться на букву закона, в особенности в том, что касается ограничения в правах, в частности в виде применения наказания (штрафа, иной санкции). Довода о том, что не должно быть хозяйствующих субъектов, хоть и поднадзорных, но выведенных из-под единого стандарта контроля или надзора, недостаточно, если для этого нет соответствующего правового закрепления на законодательном уровне. Если говорить применительно к субъектам страхового дела, то ни Закон о страховании, ни КоАП не предусматривают возможности наложения штрафов на субъектов страхового дела за нарушение страхового законодательства, например, выразившееся в непредставлении отчетности. Казалось бы, в этом вопросе и доводов-то вполне достаточно. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, которые установлены законом (ч. 1 ст. 1.6 КоАП). Штраф является ограничением права, а право любого субъекта согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено только федеральным законом. В Законе о страховании не содержится нормы о том, что к субъекту страхового дела может быть применена такая мера наказания (санкция), как штраф. К тому же в Законе о страховании четко прописаны последствия нарушения субъектом страхового дела страхового законодательства, т. е. на данный момент вопрос о правовых последствиях нарушения страхового законодательства регламентирован. Порядок выдачи предписаний субъектам страхового дела регулируется ст. 32.6 Закона о страховании, в соответствии с которой при выявлении нарушения страхового законодательства субъекту страхового дела органом страхового надзора дается предписание об устранении нарушения. Предписание дается, в частности, в случае нарушения субъектом страхового дела установленных требований о представлении в орган страхового надзора и (или) его территориальный орган установленной отчетности (п. 4 ч. 2 ст. 32.6 Закона о страховании). В соответствии со ст. 28 Закона о страховании страховщики составляют отчетность, необходимую для осуществления контроля и надзора в сфере страховой деятельности. Страховщики обязаны составлять отчетность в порядке надзора по формам и в порядке, которые установлены органом страхового надзора по согласованию с органом страхового регулирования, и представлять эту отчетность в орган страхового надзора. Таким образом, именно Законом о страховании регулируются отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием, отношения по осуществлению государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела, а также иные отношения, связанные с организацией страхового дела. Согласно пп. 1, 5 и 6 п. 2 Постановления Правительства РФ N 326, кроме функций по рассмотрению ФСФР дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 - 3 ст. 15.27 КоАП РФ (в пределах своих полномочий), на ФСФР были также возложены и другие основные функции в сфере страхового дела, в том числе по контролю и надзору за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства; получению, обработке и анализу отчетности и иных сведений, предоставляемых субъектами страхового дела; выдаче в соответствии с законодательством Российской Федерации предписаний субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства. Пунктом 4 ч. 2 ст. 32.6 Закона о страховании прямо предусмотрена единственная мера ответственности субъектов страхового дела за нарушение страхового законодательства в части нарушения установленных требований о представлении в орган страхового надзора и (или) его территориальный орган установленной отчетности - это выдача предписания органом страхового надзора, полномочия на выставление которого были переданы ФСФР Постановлением Правительства РФ N 326. При этом ни Законом о страховании, ни вышеназванным Постановлением органу страхового надзора - ФСФР не предоставлено право выбора, выдавать или не выдавать предписание, равно как и заменять предписание штрафом. Орган страхового надзора обязан применить такую меру ответственности, которая предусмотрена законом, регулирующим именно страховую деятельность, - Законом о страховании, т. е. выдать предписание субъекту страхового дела при выявлении нарушения субъектом страхового дела страхового законодательства. Казалось бы, все ясно. Едва ли довод о том, что штраф для субъекта страхового дела - большее благо, чем предписание на фоне имеющегося нормативно-правового регулирования, убедителен. 8. Размер штрафов и мера ответственности. Вернемся еще раз к фундаментальному принципу права об ответственности: ответственность должна быть соразмерна допущенному правонарушению. И в этой связи сам собой напрашивается вывод: коль скоро в КоАП применительно к субъектам страхового дела не содержится норм, которые бы учитывали характер правонарушения, например, связанного с несдачей или несвоевременной сдачей отчетности, или в связи со сдачей недостоверной отчетности и др., то законодательство, соответственно, и не предусматривает дифференциации штрафов. То есть в КоАП для указанных случаев и субъектов не предусмотрены наказания (штрафы), которые были бы соразмерны характеру правонарушения и мере ответственности. Следует обратить особое внимание на тот факт, что размер штрафа, установленный для юридических лиц ч. 9 ст. 19.5 и ст. 19.7.3 КоАП (от 500 тыс. руб.), явно несоразмерен тяжести большинства правонарушений, совершаемых субъектами страхового дела при нарушении страхового законодательства в связи с несвоевременной сдачей отчетности, которые стали площадкой для опробования к субъектам страхового дела норм и стандартов надзора, применимых к другим финансовым институтам. Следуя такому несправедливому и несоразмерному применению норм об административном наказании, к штрафу минимум 500 тыс. руб. может быть привлечен любой страховщик, на один день просрочивший сдачу страховой отчетности или не успевший своевременно подготовить и передать в госорган любую информацию по запросу госоргана. Но такой подход не имеет ничего общего с принципами справедливости и соразмерности наказания. Это лишь наиболее яркие аспекты проблемы, хотя, конечно, заслуживают внимания и все другие. Сам собой напрашивается вывод о том, что порой, действительно, практика формирует предпосылки к законодательным инициативам и изменению законов, однако в вопросах наказания правильнее, справедливее и понятнее, когда сначала восполняется правовой вакуум в регулировании того или иного вопроса и лишь затем новые правила находят свое применение, воплощение на практике.
------------------------------------------------------------------
Название документа