Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью
(Шаломенцева Е. Г.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 8) ("Конституционное и муниципальное право", 2006, N 10) Текст документаНЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Е. Г. ШАЛОМЕНЦЕВА
Шаломенцева Е. Г., доцент Владимирского филиала РАГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук.
Конституция РФ определила местное самоуправление как важный элемент, основу конституционного строя. Являясь первичным уровнем организации публичной власти, местное самоуправление призвано, с одной стороны, участвовать в осуществлении задач государства, с другой - наиболее полно учитывать интересы населения, тем самым обеспечивая устойчивость и демократический характер развития общества, поскольку сформированные населением органы местного самоуправления наиболее доступны для населения, имеют возможность максимального использования ресурсов территории для удовлетворения местных потребностей, обеспечивают укрепление государственности на местном уровне. Острота и масштабность проблем в сфере управления муниципальной собственностью, постановка вопроса о необходимости их комплексного решения обусловили потребность совершенствования законодательства в сфере управления муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества. Муниципальная собственность - экономическая категория, ее статус и правосубъектность определяются установленными правилами, соответственно разграничивая экономический и юридический аспекты понятия "муниципальная собственность", необходимо подчеркнуть приоритет экономической природы данного феномена. В настоящее время муниципальная собственность занимает достойное место в структуре форм собственности Российской Федерации. Характерными особенностями муниципальной собственности являются: - непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества; - воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью; - отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности; - муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования. Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением. Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления является решение вопросов местного значения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями. В силу комплексного характера процесса реформирования управления муниципальной собственностью важнейшей задачей является определение приоритетов. На наш взгляд, на первом этапе совершенствования управления муниципальной собственностью следует реализовать экономические мероприятия и проекты, обеспечивающие значительный результат, затем обеспечить изменения в организационной структуре управления, с единовременным внесением необходимых изменений в законодательные и муниципальные правовые акты, регламентирующие указанный процесс управления муниципальной собственностью. Целью экономического направления повышения эффективности управления муниципальной собственностью является обеспечение решения вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов муниципального образования. Понятие "эффективность" применительно к процессу управления муниципальной собственностью предполагает соответствие деятельности органов местного самоуправления потребностям, запросам и ресурсам местного сообщества. Наиболее оптимальным критерием оценки эффективности деятельности муниципального образования по вопросам управления муниципальной собственностью является соотношение результатов и затрат. При этом оценку эффективности управления муниципальной собственностью целесообразно осуществлять по следующим критериям: - натурально-вещественный - функционирование оценивается по уровню качества, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования; - стоимостной - в соответствии с которым объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются за единицу полученного полезного результата. Совершенствование законодательства в сфере управления муниципальной собственностью осуществляется в рамках более широкого процесса совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления, целью которого является эффективность решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления. В составе муниципального имущества важное место занимают основные средства муниципальных предприятий и учреждений. Поэтому одним из методов повышения эффективности муниципальной собственности муниципальных образований является реформирование процесса управления имуществом, закрепленным за этими субъектами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. С учетом реализации принципа "управления результатами" с экономической, управленческой и правовой точек зрения прослеживается несостоятельность такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. В этой связи принципиально правильным решением представляется построение деятельности органов местного самоуправления по следующим направлениям: - ограничение создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; - снижение расходов бюджетов муниципальных образований на содержание унитарных предприятий. Необходимость ограничения применения такой организационно-правовой формы, как муниципальные унитарные предприятия, в сферах деятельности, отнесенных к ведению муниципальных образований, отмечена также отдельными исследователями, в частности Л. И. Прониной <*>. -------------------------------- <*> Пронина Л. И. О проблемах регулирования отношений по поводу муниципального имущества при осуществлении реформы федеративных отношений и местного самоуправления // Местное самоуправление. 2004. N 3. С. 13.
Важнейшим направлением повышения экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления является более широкое использование различных организационно-правовых форм ведения муниципального хозяйства. Причем выбор той или иной организационно-правовой формы ведения муниципального хозяйства определяется целями создания, особенностями предмета, задачами, объемом и иными условиями деятельности предприятий, а также формами и способами управления муниципальным имуществом, переданным им. Так, при создании коммерческих организаций, назначение которых состоит собственно в предпринимательской деятельности в целях извлечения прибыли, предпочтение следует отдавать такой форме, как хозяйственные общества. Возникновение хозяйственных обществ предлагается осуществлять путем реорганизации муниципальных унитарных предприятий. При этом может использоваться как собственно изменение организационной формы муниципальных предприятий - преобразование их в хозяйственные общества, так и ликвидация муниципальных унитарных предприятий и создание на базе их имущественных комплексов новых хозяйственных обществ. Реорганизация муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества, полагаем, позволит в первую очередь обеспечить эффективную работу предприятий жилищно-коммунального хозяйства, улучшить управление жилищным фондом и объектами инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, обеспечить равные права для всех участников рынка. При создании субъектов хозяйствования преимущество следует отдавать хозяйственным обществам в силу следующих особенностей: - возможность привлечения стороннего капитала на предприятие за счет продажи долей (пакетов акций); - ограниченность ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества размером вклада в уставный капитал; - наличие коллегиальных органов управления и контроля деятельности предприятия с участием учредителя (собственника); - возможность повышения заинтересованности сотрудников в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда; - реализация финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в форме оплаты работ и услуг в рамках договора на основе муниципального заказа. По вопросу допустимости создания хозяйственных обществ муниципальными образованиями и органами местного самоуправления долгое время велись дискуссии. Часть 1 статьи 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит положение о том, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью <*>. Вместе с тем Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью" содержат нормы, согласно которым органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ <**>. Исключение составляют случаи, прямо урегулированные специальными законами, к числу которых относится новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающая право органов местного самоуправления на участие в хозяйственных обществах. Таким образом, нормы новой редакции Закона нейтрализуют запрет Гражданского кодекса РФ, что свидетельствует о необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ч. 1 ст. 68. <**> Гражданский кодекс Российской Федерации. 1994. Ч. I от 30.11.1994 N 51-ФЗ. Абз. 3 ч. 4 ст. 66; Федеральный закон "Об акционерных обществах"; Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью".
В то же время, как представляется, в соответствии с Гражданским кодексом РФ учредителями хозяйственных обществ выступают не органы местного самоуправления, а именно муниципальные образования, которые и являются собственниками имущества и прав, создаваемых хозяйственных обществ. Однако, в силу того что нормы новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> наделяют представительный орган местного самоуправления, местную администрацию, а также иные органы местного самоуправления правами юридических лиц, в настоящее время существует опасность, что учредителями ЗАО и ООО будут выступать органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, являются лишь муниципальными учреждениями с точки зрения гражданского законодательства, не обладающими собственной правосубъектностью. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37, ст. 41.
Необходимо обозначить негативные последствия признания учредителями множества юридических лиц - органов местного самоуправления (муниципальных учреждений), которые состоят в следующем: - учреждения создаются собственником имущества (в данном случае муниципальным образованием), однако, в силу того что от его имени действуют органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, являются юридическими лицами - муниципальными учреждениями, получается ситуация, при которой одно учреждение должно создавать другое муниципальное учреждение. Данный факт не соответствует требованиям гражданского законодательства; - муниципальное учреждение обладает имуществом исключительно на праве оперативного управления, т. е. ограничено во многих правах, в том числе в праве распоряжения. Соответственно, органы местного самоуправления не вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, и следовательно, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, органы местного самоуправления не вправе распоряжаться средствами местного бюджета, принимать решения о приватизации и т. д.; - поскольку речь идет о самостоятельных юридических лицах, то в соответствии с гражданским правом они несут самостоятельную ответственность, в том числе по долгам, что означает возможность заявления требований о признании несостоятельности (банкротства) учреждения. Соответственно, таким образом, можно ставить вопрос о прекращении (роспуске, упразднении) органов местного самоуправления; - наличие большого количества самостоятельных юридических лиц, особенно в крупных муниципальных образованиях, чревато утратой единой позиции муниципального образования в гражданском обороте (в том числе при создании муниципальных хозяйствующих субъектов, заключении сделок и т. п.), что в последующем может привести к отсутствию должного учета имущества, долгов, договорных отношений и др. Следовательно, на наш взгляд, необходимо внести ряд изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ в соответствии с конструкциями новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части определения особого статуса учреждений публичной власти и специфики правосубъектности их структурных подразделений. Для регулирования отношений между муниципальными образованиями и создаваемыми ими в результате предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами согласно новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" характерна некоторая непоследовательность. Данные нормы касаются только унитарных предприятий и учреждений и являются неполными. Управление хозяйственными обществами, создаваемыми муниципальными образованиями, в настоящее время регулируется Федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью", а взаимоотношения между собственниками (учредителями) и унитарными предприятиями - Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Данный факт свидетельствует о необходимости проведения еще одного из мероприятий правового направления по повышению эффективности управления муниципальной собственностью в части внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, регламентирующее участие органов местного самоуправления в хозяйствующих субъектах. Важной составляющей процесса совершенствования управления муниципальной собственностью является привлечение альтернативных источников финансирования. Принципы финансирования, действовавшие в течение десятилетий (например, коммунальные услуги предоставлялись потребителям по ценам, в десятки раз ниже себестоимости их производства, а финансирование осуществлялось из централизованных источников по остаточному принципу), привели к тому, что техническое состояние объектов муниципальной собственности большинства муниципальных образований в России может быть оценено как морально и физически устаревшее. Серьезная техническая модернизация объектов муниципальной собственности является жизненно необходимой и приоритетной задачей развития муниципального хозяйства, реализация которой возможна исключительно при условии привлечения определенных инвестиций. Решение проблем управления объектами муниципальной собственности только в рамках ограниченных финансовых, организационных и технических возможностей муниципальных образований и муниципальных хозяйствующих субъектов, на наш взгляд, не представляется возможным. Для этого следует, во-первых, расширить права учреждений по деятельности, приносящей доходы; во-вторых, в соответствии со статьей 69 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ допустить возможность реорганизации их части в автономные некоммерческие организации, обеспечив действенный контроль за использованием имущества местным сообществом через наблюдательные советы. Предложенный механизм позволит реализовать заявленные концепцию "управления результатами" <*> и модель "бюджетирования, ориентированного на результаты" <**>. Иным способом решения задач в сфере управления и контроля за автономными некоммерческими организациями могло бы стать формирование наблюдательных советов во всех автономных некоммерческих организациях, создаваемых в процессе реорганизации учреждений. В составы наблюдательных советов предлагается включить как представителей органов местного самоуправления, в том числе и депутатов, так и независимых специалистов, представителей общественности, представителей профессионального сообщества соотносительно сфере деятельности соответствующей организации (здравоохранение, образование, социальная защита), инвесторов, общественных организаций. Однако до настоящего времени отсутствует отдельный закон, регулирующий деятельность автономных некоммерческих организаций (равно как и создание муниципальными образованиями автономных некоммерческих организаций по решению вопросов местного значения и развитию системы социальной защиты). -------------------------------- <*> Постановление Правительства от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". <**> Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 - 2008 гг., утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 N 467-р.
В целях повышения инвестиционной привлекательности объектов муниципальной собственности целесообразным представляется организация взаимодействия муниципального и частного секторов в определенном диапазоне вариантов. Для реализации заявленных целей необходима разработка стратегического и организационного направлений. Стратегическим направлением деятельности по привлечению инвестиций в муниципальную собственность является создание надлежащих условий для притока частного капитала в эту сферу муниципального хозяйства, а также активный поиск частных инвесторов и концессионеров. Постепенный переход к финансированию вложений в муниципальную собственность в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и инновационным ресурсом в предоставлении соответствующих услуг, представляется перспективным, поскольку подобные инвесторы одновременно с проблемой капитала также решают проблему менеджмента. Преимуществами инвестирования в муниципальную собственность является высокая степень устойчивости и прогнозируемость спроса, а также технологический монополизм в сфере услуг. Для успешного внедрения органам местного самоуправления, полагаем, необходимо создать определенные предпосылки для инвестирования в объекты муниципальной собственности, чего можно достигнуть следующими способами: - путем реализации мер по изменению организационно-правовой формы действующих муниципальных унитарных предприятий (главным образом реорганизацией их в хозяйствующие общества) и изменения правового режима использования объектов муниципальной собственности в целях последующего предложения потенциальным инвесторам участия в этих обществах; - путем совершенствования тарифной политики, направленной на постепенный переход к полной оплате стоимости услуг с одновременной адресной помощью социально уязвимой части населения; - путем разработки механизмов передачи объектов муниципальной собственности в концессию, формирования иных договорных отношений с частными инвесторами; - путем частичной приватизации в случаях, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и принятых на основе избранной концепции муниципальных правовых актов. Разработка инвестиционных программ, направленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собственности, - задача органов местного самоуправления, решаемая при участии муниципальных хозяйствующих субъектов - владельцев таких объектов. Составной частью инвестиционной программы является комплекс мероприятий по подготовке инвестиционных проектов к реализации, в соответствии с которыми органы местного самоуправления принимают меры активного поиска источников финансирования объектов муниципальной собственности (частные профильные компании, специализированные инвестиционные компании, банки, бюджетные средства различных уровней, страховые накопительные фонды) и принимают необходимые меры по подготовке объектов к инвестированию. Организационное направление предполагает совершенствование организационных форм и методов управления муниципальной собственностью. Целью данного направления является создание устойчивой, равновесной и вместе с тем развивающейся системы гарантированного предоставления объектами муниципальной собственности качественных социальных услуг. Одним из ключевых мероприятий данного направления является демонополизация социальных услуг, предоставляемых объектами муниципальной собственности, и создание конкурентной среды в этой отрасли муниципального хозяйства. Проблемой современного развития муниципальной собственности является тот факт, что для решения социальных задач органы местного самоуправления используют муниципальные предприятия без объявления конкурса, без оформления договора муниципального заказа, что не стимулирует их к повышению качества предоставляемых услуг. Нельзя не согласиться с позицией ряда исследователей, в том числе д-ра Э. Маркварта, полагающих, что особая значимость данного мероприятия для муниципальных образований заключается в сохранении и поддержке до настоящего времени в сфере муниципальных услуг негативной ситуации, сложившейся в период существования централизованной плановой экономики и представляющей собой практически повсеместную централизацию подавляющего большинства объектов муниципальной собственности, предназначенных для предоставления социальных услуг, и монополизацию рынков соответствующих услуг. При этом речь идет не только о тех сферах, которые возможно отнести к естественно-монопольным с учетом особенностей процессов предоставления услуги, но и к искусственно монополизированным первично государством, в дальнейшем органами местного самоуправления. Демонополизация и развитие конкуренции в решении социальных задач возможны при соблюдении следующих обязательных условий: - открытие рынков для хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности и места регистрации и активное привлечение альтернативных поставщиков социальных услуг; - нормативное регулирование стоимости монопольных услуг, позволяющее прогнозировать перспективы изменения тарифов; - финансовое планирование работ и услуг, оплачиваемых из средств бюджета, неукоснительное исполнение органами местного самоуправления договорных обязательств; - максимально возможная доля оплаты услуг (из числа оплачиваемых потребителями) населением самостоятельно при адресном субсидировании малоимущего населения. Демонополизация достигается, как правило, следующими способами: 1) путем проведения конкурсов на: - разовую либо периодическую поставку социальных услуг в рамках социального заказа; - разовое выполнение ремонтных (благоустроительных) работ как в рамках муниципального заказа, так и в рамках совместного финансирования услуг за счет потребителей и местного бюджета; - текущее обслуживание (на срок не менее года) объектов муниципальной собственности, предназначенных для оказания социальных услуг, концессионных договоров, договоров доверительного управления и других гражданско-правовых договоров; 2) путем разукрупнения отдельных муниципальных хозяйствующих субъектов, выделения и приватизации структурных подразделений таких предприятий, готовых самостоятельно оказывать те или иные муниципальные услуги; 3) путем создания условий для появления на рынках муниципальных услуг альтернативных поставщиков услуг, в том числе: - создания позитивного предпринимательского климата, снижения бюрократических барьеров регистрации и деятельности хозяйствующих субъектов; - приоритетной поддержки потенциальных предпринимателей в сфере предоставления муниципальных услуг, в т. ч. мер информационной, обучающей, имущественной и финансовой поддержи; - создания условий для возникновения и деятельности частных социальных некоммерческих организаций <*>. -------------------------------- <*> Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные подходы. М., 2003. С. 42.
Особое место в социальной сфере деятельности органов местного самоуправления занимают фонды. Деятельность данных общественных объединений регулируется на данный момент Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 02.02.2006 N 19-ФЗ) "О некоммерческих организациях", а также Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Однако в целях правового регулирования взаимоотношений муниципальных образований и фондов вышеуказанных актов недостаточно. В настоящее время органами местного самоуправления г. Владимира созданы три фонда: Владимирский ипотечный фонд, Фонд поддержки малого предпринимательства и Фонд социальной поддержки населения. В связи с этим возникают проблемы построения системы взаимосвязей между данными фондами и органами местного самоуправления г. Владимира, поэтому ощущается острая необходимость в специальном законодательстве, регулирующем специфику деятельности данных общественных объединений, либо во внесении изменений и дополнений в уже существующую нормативную базу. В целях совершенствования законодательства в сфере процесса управления муниципальной собственностью необходима модернизация всей совокупности форм и методов регулирования, управления и контроля органов местного самоуправления за деятельностью хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности. Важнейшей проблемой развития местного самоуправления является отсутствие надлежащих механизмов взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, что приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не позволяет своевременно решать острейшие социально-экономические проблемы. В организации конструктивного взаимодействия разноуровневых органов власти более детальной проработки заслуживает проблема государственного регулирования согласования и взаимного учета интересов центральных и региональных структур управления. Среди наиболее часто встречающихся нарушений законодательства о местном самоуправлении необходимо отметить стремление региональных властей регулировать решение тех вопросов, которые не находятся в их ведении. Объективными причинами подобных недостатков, на наш взгляд, являются следующие: во-первых, опыт существования местного самоуправления в нашей стране носит непродолжительный характер; во-вторых, отсутствуют необходимые условия для правового регулирования экономических отношений на уровне местного самоуправления, т. к. создание системы органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления не завершено; в-третьих, часто характер и содержание устанавливаемых норм противоречит интересам муниципального образования, ограничивая их самостоятельность. Современный этап начинает свой отсчет с принятия и практической реализации Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. Главными задачами данного этапа являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия и всей системы управления и их модернизация. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Совершенствование механизмов взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти является важной составной частью решения более общей проблемы - воссоздания сильного и эффективного Российского государства. Одной из наиболее острых проблем местного самоуправления в Российской Федерации является проблема несоответствия полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материальным ресурсам. Экономическая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Наличие определенного материального дефицита для решения экономических и социальных задач является причиной возникновения противоречий между органами власти разных уровней, разрешение которых должно находиться в плоскости разработки регламентов взаимодействия наделенных властными полномочиями органов. Новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пытаясь решить данную проблему, предусматривает изменение круга полномочий местного самоуправления путем передачи решения отдельных вопросов на другие уровни публичной власти. Исходя из положения о том, что каждый уровень публичной власти должен иметь собственность, которая необходима для реализации возложенных на него Конституцией РФ и федеральным законодательством полномочий, данные Законы предполагают перераспределение имущества между различными уровнями публичной власти и вносят изменения в состав и порядок формирования государственной и муниципальной собственности. Однако в принятых Законах не урегулирована часть вопросов, которые обеспечивают системную реализацию новых принципов реформы местного самоуправления. Во-первых, в связи с установлением двухтиповой системы местного самоуправления в законодательные акты Российской Федерации необходимо внести изменения и дополнения, предусматривающие критерии и механизмы разграничения объектов между различными уровнями публичной власти. Заданный формальный механизм не разрешен с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ. Полагаем, что, исходя из новых принципов формирования публичной собственности, к государственной или муниципальной собственности следует отнести имущество, которое: - необходимо для осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами; - необходимо для осуществления деятельности государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, предприятий стратегического назначения по перечню, определяемому Президентом РФ; - имущество, приватизация которого запрещена. Остальное имущество должно быть отчуждено из государственной или муниципальной собственности в порядке, установленном законодательством о приватизации, либо в процессе реорганизации государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Следовательно, при формировании государственной и муниципальной собственности необходимо учитывать следующие принципы: 1) в государственной и муниципальной собственности не может находиться имущество, которое не может использоваться для публичных нужд; 2) имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, не является источником извлечения прибыли. Во-вторых, необходимо разработать порядок передачи и приема имущества, подлежащего передаче при перераспределении публичных полномочий, и решить вопрос о том, как при этом должны строиться правоотношения между различными уровнями власти. В целях законодательного решения данных вопросов полагаем необходимым принятие закона, который регулировал бы особенности приобретения и осуществления права государственной и муниципальной собственности, название которого, на наш взгляд, следует из содержания п. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ. В настоящее время статьей 31 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ установлен порядок передачи объектов муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации в целях перераспределения собственности на различные уровни публичной власти и бюджетной обеспеченности. Вместе с тем реализация положений п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ в части передачи объектов собственности по установленному порядку затруднительна в силу: - отсутствия постановления Правительства РФ, определяющего перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества; - законодательно не установлены особенности возникновения права собственности по отдельным объектам недвижимости, передаваемым в муниципальную собственность (с даты регистрации объекта в надлежащем органе, с даты принятия решения о передаче, с даты подписания акта приема-передачи), а также отсутствует механизм реализации положений закона при долевом использовании объекта недвижимости при исполнении полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с тем что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года определил временные рамки процесса перераспределения имущества, находящегося в муниципальной собственности, и отчуждения непрофильной собственности - 2006 - 2009 год, в настоящее время представляется необходимым проведение подготовительной работы, одним из направлений которой является учет имущества, находящегося в муниципальной собственности, его оценка, сверка состава имущества, реально находящегося в муниципальной собственности, с имуществом, указанным в ст. 51 новой редакции Федерального закона. Решение проблемы совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно без активного вмешательства государства в регулирование данных отношений, прежде всего путем устранения пробелов в законодательстве, внесением изменений и дополнений в действующие федеральные и региональные нормативные акты, а также путем принятия новых, в целях унификации форм и методов процесса управления муниципальной собственностью. Выявленные проблемы свидетельствуют о необходимости совершенствования нормативного регулирования в сфере процесса управления муниципальной собственностью, преобразования организационно-правовых форм муниципальных предприятий и учреждений и методов ведения хозяйства с целью оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований. При формировании комплекса мер по совершенствованию управления муниципальной собственностью и их практическом воплощении безусловно проявляются территориальные, природно-климатические и исторические особенности муниципальных образований. Обозначенные меры предлагается проводить по двум направлениям: экономическому и организационному, которые предполагают совершенствование форм и методов правового регулирования отношений в сфере управления муниципальной собственностью. Реализация мероприятий по указанным направлениям позволит обеспечить разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, соотнеся указанные разграничения на разграничение публичной собственности на государственную и муниципальную, и создаст условия по формированию процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований.
Название документа