Реализация субъективных публичных прав в сфере приватизации земли: проблемы конституционного и земельно-правового регулирования
(Бриксов В. В.) ("Закон", 2007, N 1) Текст документаРЕАЛИЗАЦИЯ СУБЪЕКТИВНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ В СФЕРЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЛИ: ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В. В. БРИКСОВ
Бриксов В. В., помощник судьи ВАС РФ, докторант МГЮА.
1. Понятие, виды и основания возникновения субъективных публичных прав
В последнее время все больший круг исследователей обращается к анализу особенностей и типизации субъективных гражданских прав на землю и практике их реализации, хотя стоит согласиться с Е. А. Сухановым в том, что действительно серьезных современных работ, посвященных тем же вещным правам на землю, не так уж и много <1>. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 53. Прим. 2.
Что уж тогда говорить о степени научной и практической проработанности такого юридического феномена, как субъективные публичные права в сфере приватизации земли. До сих пор не получила должного юридического анализа проблематика названных прав, хотя уже сейчас, по истечении более пяти лет со времени введения в действие Земельного кодекса РФ, практика реализации субъективных публичных прав в сфере приватизации земли достаточно объемна и многоаспектна. Прежде всего хотелось обратить внимание на несколько общих моментов. В связи с этим стоит отметить подходы, устоявшиеся в правовой доктрине относительно теории субъективных публичных прав. Всю совокупность субъективных публичных прав принято делить на три категории, на три статуса: позитивный статус - права на определенные услуги - притязания, объектом которых является определенное dare, facere, praestare государственной власти; негативный статус - так называемые права свободы, которым соответствует обязанность невмешательства власти в сферу самоопределения, отведенную индивиду законом; активный статус - совокупность политических прав, т. е. прав на участие в государственной власти <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Гессен В. М. Подданство, его установления и прекращение. СПб., 1909. С. 108 - 132.
Г. Еллинек также предлагал разграничивать субъективные публичные права на три группы. К первой группе он отнес так называемые права свободы, составляющие возможность индивидуального поведения личности, которая остается за вычетом правовых ограничений. При этом он же и указывал, что "при ближайшем рассмотрении нетрудно, однако, убедиться, что мы имеем дело здесь не с отдельными правами, а только с особо признанными направлениями индивидуальной свободы, которая сама по себе едина и означает свободное от вмешательства государства состояние индивида. В силу такого своего положения лицо приобретает притязание на отмену всех нарушающих свободу распоряжений государства" <3>. Второе и центральное место среди публичных прав, по мнению Г. Еллинека, занимают притязания на положительные действия государства в интересах индивида. "Эти притязания составляют прямую противоположность упомянутым выше: их содержанием является не отрицательная свобода от государства, а положительные действия последнего" <4>. Третью группу субъективных публичных прав, по Г. Еллинеку, составляет притязание "на допущение к осуществлению государственной деятельности" <5>, иными словами, право на участие в управлении делами публичных образований. -------------------------------- <3> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 406. <4> Там же. С. 406 - 407. <5> Там же. С. 408 - 410.
Затрагиваемые в рамках настоящей статьи отношения по приватизации земельных участков могут возникать только по инициативе заинтересованных участников имущественного оборота в порядке реализации ими субъективных публичных прав. Такие права обслуживают переход права собственности от публичного образования к частному лицу. Желание другой стороны (являющейся носителем публичной власти) не будет обязательным условием возникновения этих правоотношений. Конституционный Суд РФ обратил внимание на следующее. Федеральный законодатель, реализуя свою компетенцию по регулированию земельных отношений, определил в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" процедуру, формы и способы приватизации земельных участков. Регламентация данными Законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер <6>. -------------------------------- <6> См.: п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 05.11.2003 N 403-О.
В функциональном смысле рассматриваемые субъективные публичные права - это права-трансформаторы. Они дают заинтересованным лицам возможность определить дальнейший юридический режим землепользования. Указанное определение можно дополнить следующим: субъективные публичные права-трансформаторы наряду с другими "нетипичными" юридическими конструкциями (фигура генерального распорядителя земли, находящейся в режиме неразграниченной государственной собственности, нормы федеральных законов как основания возникновения субъективных прав собственности России, ее субъектов, муниципальных образований и т. п.) являются юридическими ключами, позволяющими последовательно преобразовать существующую систему земельных отношений в нашей стране. При этом такие субъективные публичные права не могут быть обособленно от субъективных гражданских прав отчуждены (уступлены) их носителями третьими лицам, а отказ от исследуемых публичных прав недействителен. Как отметил Конституционный Суд РФ, право на приватизацию, обусловленную переходом к многообразию форм собственности, которые признаются и защищаются в России равным образом (ст. 8 Конституции РФ), не относится к числу конституционных - оно регламентируется федеральным законодательством. Вместе с тем, закрепляя это право в федеральном законе, государство обязано обеспечить возможность его реализации таким образом, чтобы при передаче имущества в собственность субъектов частного права соблюдались соответствующие гарантии, предусмотренные Конституцией РФ <7>. -------------------------------- <7> См.: п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 09.07.2004 N 241-О.
Обратимся к тексту Закона. В силу п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Таким образом, физические и юридические лица на основании прямого указания федерального закона и при наличии субъективного права собственности на объекты недвижимого имущества являются обладателями субъективного публичного права в сфере приватизации земли, поименованного как исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка <8>. -------------------------------- <8> В дальнейшем исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков мы будем обозначать для краткости изложения исключительным правом.
В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность; религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2008 г. в соответствии с правилами ст. 36 Земельного кодекса РФ. На практике возник вопрос: переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, закрепленное для большинства коммерческих и некоммерческих организаций, - это субъективная публичная обязанность или право? Многие исполнительные органы публичной власти, выполняющие правоприменительные функции, стали на позицию, что это субъективная публичная обязанность. Но если это обязанность, то каковы юридические последствия ее неисполнения после наступления даты, предусмотренной в Законе? Автоматическое прекращение права постоянного (бессрочного) пользования по принципу: дата наступила - субъективное гражданское право утрачено? Понуждение к заключению договора аренды по искам органов публичной власти? Либо что-то другое? Постараемся ответить на эти вопросы. Длительное время (до 1990 г.) в условиях существования исключительно государственной собственности на землю основной формой осуществления физическими и юридическими лицами права владения и пользования земельными участками являлось право постоянного (бессрочного) пользования, которое позволяло вместе с тем хоть в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю. В связи с этим следует согласиться с А. А. Ивановым, отметившим, что "отсутствие права собственности превращает иные права на землю в самодовлеющие. В условиях товарного производства они стремятся сравняться по объему с правом собственности. Но "рыночная" ценность производных прав гораздо ниже, чем права собственности" <9>. Все это вряд ли способствует развитию имущественного оборота. -------------------------------- <9> Иванов А. А. Права на землю в Российской Федерации: Понятие и система // Правоведение. 1992. N 3. С. 14.
В ходе проведения земельной реформы - как до, так и после принятия Конституции РФ 1993 г., закрепившей право частной собственности на землю (ч. 2 ст. 9; ч. ч. 1 и 2 ст. 36) - законодатель параллельно с процессом возрождения собственности на землю предоставил физическим и юридическим лицам возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования либо переоформить имеющийся правовой титул на титул собственности. Очевидно, что основные преобразования института субъективных гражданских прав на землю связаны с вступлением в силу Земельного кодекса РФ и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, во всяком случае, исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула. Такая линия развития земельной реформы последовательно выдерживалась в федеральном законодательстве, регулирующем правила переоформления прав на земельные участки <10>. -------------------------------- <10> См.: п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 N 16-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве".
В развитие данной правовой позиции Конституционный Суд РФ дополнительно указал, что положение абзаца первого п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. При этом в соответствии со ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, возникшее у юридических лиц до введения в действие данного Кодекса, сохраняется за правообладателями (п. 3), которые не вправе распоряжаться этими земельными участками (п. 4) <11>. -------------------------------- <11> См.: п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 N 512-О.
Именно поэтому Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в порядке конституционно-правового истолкования трансформировал конструкцию "обязаны" в конструкцию "вправе". Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ суды, рассматривая споры, связанные с переоформлением юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или с приобретением земельных участков в собственность, должны учитывать, что согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" лица, которым предоставлены земельные участки на таком праве до вступления в силу Земельного кодекса РФ, вправе по своему выбору приобрести их в аренду или собственность в соответствии с порядком, установленным правилами ст. 36 названного Кодекса, независимо от того, для какой цели были предоставлены земельные участки <12>. -------------------------------- <12> См.: п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. Специальное приложение к N 12. Декабрь 2005 г. С. 255.
При таких обстоятельствах переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками для большинства коммерческих и некоммерческих организаций - это субъективное публичное право <13>, а не обязанность. -------------------------------- <13> В дальнейшем такое субъективное публичное право, как право на переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, мы будем обозначать для краткости правом на переоформление.
Тогда на практике возник другой вопрос. Право на переоформление - это то же самое исключительное право собственника недвижимого имущества, только осложненное статусом землепользователя, либо это самостоятельное субъективное публичное право? Проиллюстрируем разрешение указанного вопроса на следующем примере. ООО обратилось в арбитражный суд с иском о понуждении местной администрации заключить договор купли-продажи земельного участка. Решением суда первой инстанции в иске отказано. Постановлением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, иск удовлетворен. Постановлением суда кассационной инстанции постановление суда апелляционной инстанции отменено, оставлено в силе решение. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяя состоявшиеся судебные акты, в том числе исходил из следующего <14>. -------------------------------- <14> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.03.2006 N 14711/05 по делу N А41-К1-1979/05 Арбитражного суда Московской области.
ООО, имеющее статус землепользователя, направило главе местной администрации предложение о заключении договора купли-продажи земельного участка, которая письмом отказала в приватизации данного участка. Отказывая в иске, суды первой и кассационной инстанций исходили из следующего. Положение п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" о том, что переоформление права постоянного (бессрочного) пользования проводится в соответствии с правилами ст. 36 Земельного кодекса РФ, означает применение правил указанной статьи Кодекса в полном объеме, включая субъектный состав лиц и основания (условия) приобретения прав. Поскольку на спорном земельном участке принадлежащих истцу на праве собственности объектов недвижимости не имелось, суды сочли, что у истца отсутствует право на приобретение в собственность этого участка в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса РФ. По мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, суды первой и кассационной инстанций не учли, что одинаковый порядок (административная процедура) предоставления собственникам зданий, строений, сооружений и землепользователям прав на соответствующие земельные участки не означает, что п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и ст. 36 Земельного кодекса РФ регулируют одни и те же отношения по приобретению заинтересованными лицами земли в частную собственность. Пунктом 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрены специальные условия приобретения земли в частную собственность (наличие титула права постоянного (бессрочного) пользования, ограничение по времени права землепользователя по своему желанию выбрать дальнейший режим землепользования), отличные от условий приобретения земли в частную собственность, установленных ст. 36 Кодекса (наличие титула права собственности на здание, строение, сооружение, исключительный характер права на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка, необходимого для эксплуатации объекта недвижимости). Окончательный вывод суда надзорной инстанции состоял в следующем. Суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу: отсутствие на спорном земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего истцу на праве собственности, не может служить препятствием для переоформления им права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ признал, что право на переоформление - это самостоятельное субъективное публичное право землепользователя, отличное от исключительного права, которым обладает собственник недвижимости. Итак, подведем некоторые итоги. Применительно к приватизации земли законодатель в настоящее время предусмотрел два вида субъективных публичных прав: исключительные права и права на переоформление.
2. Содержание и действие во времени субъективных публичных прав
Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ при разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или с приобретением их в собственность на основании правил ст. 36 Земельного кодекса РФ, необходимо руководствоваться следующим. Рассмотрение заявлений собственников соответствующих объектов недвижимости о приобретении земельных участков в собственность или в аренду для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным. В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 АПК РФ <15>. -------------------------------- <15> См.: п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
Таким образом, в содержание таких субъективных публичных прав, как исключительное право и право на переоформление, входит только одно правомочие - по своему усмотрению выбрать дальнейший правовой режим землепользования. Существенное значение для понимания субъективных публичных прав имеет их действие во времени. Очевидно, что действие субъективных публичных прав с точки зрения наличия временных пределов бывает двоякого рода. Одни субъективные публичные права имеют бессрочное действие, другие - ограничены во времени, имеют срочный характер. Действие любого субъективного публичного права проявляется в первую очередь в виде возможности реализовать правомочия, входящие в содержание такого права. Срок действия субъективного публичного права указывает период времени, в пределах которого возможна реализация соответствующих правомочий. Другими словами, правовые последствия срочности состоят в том, что отсутствуют юридические основания для осуществления соответствующих правомочий по истечении срока действия субъективного публичного права. С учетом функциональной зависимости субъективных публичных прав-трансформаторов от субъективных гражданских прав характер действия во времени таких публичных прав по общему правилу будет напрямую зависеть от характера действия во времени соответствующих гражданских прав. Исходя из правовой логики основание возникновения субъективного права-трансформатора не может появиться раньше основания возникновения субъективного права, которое должно либо может быть трансформировано. Презюмируется, что срок таких субъективных прав-трансформаторов не может быть более, чем действие функционально связанных с ними субъективных гражданских прав во времени. Исключительному праву, закрепленному п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ, присуще бессрочное действие. Нормативным ориентиром для уяснения срока действия права на переоформление для юридических лиц - землепользователей является дата, предусмотренная п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в отличие от физических лиц - землепользователей, в отношении которых законодатель определил право на переоформление как бессрочное. Все основания прекращения исключительного права и права на переоформление делятся на две группы: - общие, наличие которых имеет место в целях обеспечения публично-правового принципа стабильности общественных отношений в указанной сфере имущественного оборота и в силу общих начал и смысла федерального законодательства; - специальное, которое предусмотрено земельным законодательством. К первой группе оснований прекращения субъективных публичных прав-трансформаторов можно отнести: 1) внесение в государственный реестр записи о ликвидации юридического лица, о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, исключение недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц, являвшихся собственниками недвижимого имущества либо землепользователями; 2) фактическое исчезновение земельного участка (сооружения, дающего исключительное право в порядке ст. 36 Земельного кодекса РФ) как вещи; 3) реализация самих субъективных публичных прав. На последнем основании стоит остановиться подробнее. В силу правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие Земельного кодекса РФ, также не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ. Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие Земельного кодекса РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ <16>. -------------------------------- <16> См.: п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
В связи с этим необходимо отметить положение п. 3 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка. Специальное основание прекращения права на переоформление у юридических лиц - землепользователей связано с наступлением даты, установленной законодателем. Эта дата трижды изменялась. В настоящее время срок действия права на переоформления продлен до 1 января 2008 г. Отдельно следует остановиться на вопросах правопреемства в отношении субъективных публичных прав. Если институт правопреемства субъективных гражданских прав является классической составляющей системы гражданского права, то институт правопреемства субъективных публичных прав до сих пор находится в стадии становления. Даже в отношении устоявшихся ("традиционных") субъективных публичных прав (права налогоплательщика и т. п.) нет полной определенности по вопросу допустимости правопреемства, не говоря уже обо всех остальных субъективных публичных правах. Текст земельного закона напрямую не содержит нормы о действии института правопреемства в отношении исключительного права и права на переоформление. В то же время по одному из дел Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ сформулировал следующую правовую позицию. Вывод судов о том, что при продаже здания обществу как покупателю перешло только право пользования спорным земельным участком, на котором расположен этот объект недвижимого имущества, не основан на законе, поскольку действие исключительного права правопредшественника общества на приватизацию такого земельного участка, перешедшее в порядке материального правопреемства к истцу, не могло быть прекращено договором купли-продажи земельного участка, заключенного в качестве покупателя землепользователем указанного участка <17>. -------------------------------- <17> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.07.2005 N 15524/04 по делу N А19-4030/04-48 Арбитражного суда Иркутской области.
Таким образом, суд надзорной инстанции признал наличие института правопреемства исключительных прав. Если носитель субъективного гражданского права (первоначальный собственник недвижимого имущества) не реализовал принадлежащее ему исключительное право в сфере приватизации земли, то в порядке материального правопреемства оно переходит его правопреемнику (новому собственнику недвижимого имущества). Сложнее решается вопрос о материальном правопреемстве в отношении прав на переоформление. Статья 20 Земельного кодекса РФ не допускает переход права постоянного (бессрочного) пользования от одного участника имущественного оборота к другому как в порядке универсального, так и в порядке сингулярного правопреемства, если они не входят в перечень лиц, указанный в п. 1 названной статьи Земельного кодекса РФ. А ведь общее правило таково: субъективное публичное право-трансформатор появляется у лица в момент возникновения у него же соответствующего субъективного гражданского права. Поэтому основной вывод здесь следующий. В случае прекращения права постоянного (бессрочного) пользования утрачивается также и право на переоформление. Однако надо выделить два исключения. В силу правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу до 01.01.2008 надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность. Аналогичной позиции необходимо придерживаться в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства <18>. -------------------------------- <18> См.: п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, по существу, признал допустимость перехода в порядке материального правопреемства права на переоформление новому собственнику недвижимого имущества, который не может быть землепользователем, как его правопредшественник (первоначальный собственник указанного имущества) в силу п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ. Исходя из стабильности гражданского оборота стоит признать еще одно исключение. В порядке материального правопреемства право на переоформление также переходит от юридического лица - землепользователя, не являющегося одновременно собственником объекта недвижимого имущества, к созданному в результате реорганизации юридическому лицу.
3. Соотношение и коллизии субъективных публичных прав
На практике возник еще один вопрос: какова юридическая сила субъективных публичных прав и каким путем разрешать коллизии между ними? Первая проблема состоит в том, что на один и тот же участок могут претендовать два разных лица, один из которых является носителем исключительного права (собственник недвижимого имущества на указанном участке), а другой - обладатель права на переоформление (землепользователь). Как должна разрешаться коллизия исключительного права и права на переоформление? Путем признания преимущества того обладателя субъективного публичного права, который первый реализовал свое право? Или путем признания большей юридической силы одного из субъективных публичных прав? Приведем пример. ООО обратилось в арбитражный суд с иском к КУГИ субъекта РФ и предпринимателю о признании недействительным заключенного между ними договора купли-продажи земельного участка. Решением суда первой инстанции, оставленным в силе постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций, в иске отказано. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ посчитал <19>, что оспариваемые судебные акты подлежат частичной отмене с принятием в отмененной части нового решения, основываясь на следующих обстоятельствах. -------------------------------- <19> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.07.2005 N 15524/04 по делу N А19-4030/04-48 Арбитражного суда Иркутской области.
Отказав в иске, суды сочли, что при продаже здания к ООО (новому собственнику) могло перейти только право пользования земельным участком, на котором расположен этот объект недвижимости, поскольку третье лицо (землепользователь данного участка) реализовало свое законное право на переоформление и стало собственником участка. Между тем такой вывод судов, по мнению надзорной инстанции, основан на неправильном применении действующего законодательства. Предпринимателю предоставлен земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование в целях эксплуатации существующего торгового центра. Предприниматель в порядке реализации права на переоформление обратился в КУГИ субъекта РФ за выкупом всего земельного участка. Между предпринимателем и КУГИ субъекта РФ заключен договор купли-продажи этого земельного участка, впоследствии зарегистрировано право собственности. На приобретенном предпринимателем земельном участке кроме принадлежащего ему торгового комплекса располагается также здание, принадлежащее на праве собственности ООО. Подпунктом 5 п. 1 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ определен правовой принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. При этом исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11). При названных условиях приватизация земельного участка субъектом права постоянного (бессрочного) пользования этим участком в той его части, которая необходима для использования собственником (третьим лицом) объекта недвижимого имущества, на нем расположенного, не основана на законе, поскольку нарушает исключительное право последнего на приватизацию данного земельного участка. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, по сути, установил, что такое субъективное публичное право, как исключительное право, имеет большую юридическую силу, чем право на переоформление, и в случае коллизии между ними приоритет должен отдаваться исключительному праву. Вторая ситуация. Одно и то же лицо является и собственником недвижимого имущества, находящегося на земельном участке, и землепользователем такого участка. То есть у него два субъективных публичных права в отношении приватизации земельного участка. Первый вариант развития указанной ситуации. В государственном акте на землю указано, что право постоянного (бессрочного) пользования предоставлено в целях эксплуатации недвижимости. При этом реализация исключительного права влечет не только его прекращение, но и прекращение такого субъективного публичного права, как право на переоформление, поскольку, становясь частным собственником земельного участка, собственник недвижимого имущества, находящегося на нем, уже не может быть землепользователем данного участка, а потому он в этом случае утрачивает и право на переоформление. Совсем другой вариант развития той же самой ситуации: площадь земельного участка, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, больше, чем та, которая необходима для эксплуатации недвижимого имущества, находящегося на данном участке. При таких условиях, реализовав исключительное право, физическое или юридическое лицо (собственник недвижимого имущества) остается землепользователем оставшейся части земельного участка, в связи с чем у него остается и соответствующее право на переоформление. При указанном варианте реализация исключительного права не означает утрату права на переоформление применительно к оставшейся части земельного участка. Отдельно необходимо остановиться на проблеме, связанной с реализацией исключительных прав в отношении одного и того же земельного участка несколькими собственниками объектов недвижимого имущества. Согласно п. 3 ст. 36 Земельного кодекса РФ в случае, если здание (помещение в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено названным Кодексом, федеральными законами. Таким образом, закон связал в один процесс реализацию исключительных прав несколькими собственниками объектов недвижимого имущества, находящихся на одном и том же земельном участке. Подтвердим примером. ОАО обратилось в арбитражный суд с иском к администрации, КУГИ и фонду имущества субъекта РФ, местной администрации, РФФИ о понуждении к заключению договора купли-продажи доли в праве собственности на земельный участок. Решением суда первой инстанции иск удовлетворен с обязанием фонда имущества заключить договор купли-продажи доли в праве собственности на земельный участок с кадастровым номером в размере 1/4 от 1863 кв. м, что составляет 466 кв. м, в соответствии с проектом представленного договора купли-продажи с условием согласия на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в здании. В остальной части иска отказано. Суд кассационной инстанции решение суда первой инстанции изменил: на местную администрацию возложил обязанность заключить договор купли-продажи земельного участка площадью 466 кв. м, в иске к фонду имущества отказал. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяя состоявшиеся судебные акты и отказывая в иске, исходил из следующего <20>. -------------------------------- <20> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.07.2004 N 3934/04 по делу N А53-7097/03-С4-41 Арбитражного суда Ростовской области.
ОАО является собственником приобретенного в процессе приватизации нежилого помещения общей площадью 1543,2 кв. м в жилом доме. Остальные помещения (в том числе и жилые и нежилые) принадлежат другим юридическим и физическим лицам, владеющим помещениями как на праве собственности, так и на праве оперативного управления. ОАО обратилось с заявкой на приватизацию 1/4 доли (466 кв. м) земельного участка общей площадью 1863 кв. м, ранее переданного в постоянное бессрочное пользование ОАО. КУГИ субъекта РФ в удовлетворении заявки отказал, предложив оформить договор аренды. Удовлетворяя иск, суд первой инстанции сослался на наличие у истца права на приватизацию земельного участка на основании ч. 2 п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ, а также на возможность отчуждения в соответствии с ч. 4 ст. 35 данного Кодекса доли в праве собственности на земельный участок, размер которой пропорционален доле в праве собственности на здание. Между тем к правоотношениям сторон норма ч. 2 п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ неприменима, поскольку истец не является единственным собственником всего здания в целом. Норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ, применена судом неправомерно, так как ее действие распространяется на случаи, когда отчуждается доля в праве собственности на здание, принадлежащее на праве долевой собственности нескольким лицам и находящееся на участке, принадлежащем этим лицам также на праве собственности. В данном деле не происходит отчуждения доли в праве собственности на здание, а истец и другие владельцы помещений в доме не являются собственниками земельного участка. Вывод суда кассационной инстанции об обязании заключить договор купли-продажи части земельного участка противоречит п. 1 ст. 37 Земельного кодекса РФ, согласно которому объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. В настоящем случае объектом кадастрового учета является единый земельный участок общей площадью 1863 кв. м, на котором расположен жилой дом; оформление участка площадью 466 кв. м в качестве самостоятельного объекта недвижимости не осуществлено, что препятствует совершению сделки купли-продажи. В силу п. 3 ст. 129 ГК РФ и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, установлен Земельным кодексом РФ. В соответствии с п. 3 ст. 36 Земельного кодекса РФ в случае, если здание (помещение в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность. Пунктом 5 ст. 36 Земельного кодекса РФ установлено, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 указанного Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок. Другой порядок приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, действующим законодательством не предусмотрен, что исключает использование иных способов оформления прав на такие земельные участки. Поскольку спорный земельный участок неделим, а находящееся на нем здание принадлежит нескольким собственникам, то обязательным условием приобретения каждым из них права собственности на землю является их совместное обращение с соответствующим заявлением либо создание товарищества собственников жилья и регистрация кондоминиума. В связи с тем что в данном случае истец единолично обратился с требованием об оформлении права собственности на земельный участок, у суда не имелось оснований для удовлетворения заявленного требования. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, по сути, разъяснил, что в сфере приватизации земли допустима только совместная реализация исключительных прав собственников объектов недвижимого имущества, находящихся на неделимом земельном участке. Объекты недвижимого имущества применительно к их расположению по отношению к земельному участку могут быть наземными, надземными и подземными. По своим техническим характеристикам сооружения могут быть линейными (трубопроводные и кабельные сети, железнодорожные пути и т. п.) и объемными (производственные и складские сооружения и т. п.). В связи с этим на практике возник еще один вопрос: собственник любого ли объекта недвижимого имущества обладает исключительным правом, предусмотренным п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ? Ответ на данный вопрос не столь очевиден, как может показаться на первый взгляд. И вот почему. Как быть, если применительно к одному и тому же земельному участку помимо наземного здания имеется несколько подземных линейных и объемных объектов недвижимого имущества? Можно ли допустить, что в этой ситуации каждый из собственников недвижимого имущества обладает субъективным публичным правом в сфере приватизационных отношений, реализация которых возможна только при их совместном обращении в орган публичной власти? Статья 36 Земельного кодекса РФ поименована: "Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения". В соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом. Следовательно, указанные законодательные положения целевым образом не ориентированы на собственников подземных объектов недвижимого имущества. Поэтому нельзя исключать, что в судебной практике будет признано следующее обстоятельство: у собственников подземных объектов недвижимого имущества по смыслу п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ отсутствуют исключительные права в сфере приватизации земли. У каждого из них есть только субъективное право на использование соответствующей части земельного участка, необходимой для его использования (эксплуатации) соответствующего подземного объекта. Конечно же, этот вывод не касается собственников подвальных помещений здания. Последние вместе с другими собственниками помещений, расположенными в том же здании, вне всякого сомнения, обладают исключительными правами в сфере приватизационных отношений. Сложнее обстоит дело с наземными и надземными линейными объектами. Скорее всего, административная и судебная практика может пойти одним из следующих путей при разрешении данного вопроса. Первый вариант. С учетом того что законодатель в п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ среди обладателей исключительных прав в сфере приватизации земли в первую очередь указывает собственников зданий (разновидности объемных объектов), в правоприменительной практике может устояться позиция о том, что собственники наземных и надземных линейных сооружений не обладают названными субъективными публичными правами. И второй вариант. На практике может возобладать подход, согласно которому с учетом принципа единой судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов собственники любых наземных и надземных линейных объектов недвижимого имущества обладают исключительными правами в сфере приватизации земли. При таком развитии вопроса собственник объемного объекта, находящегося на неделимом земельном участке, и собственник линейного объекта, проходящего через тот же участок либо расположенного в пределах названного участка, должны будут руководствоваться п. п. 3, 5 ст. 36 Земельного кодекса РФ.
4. Надлежащие способы судебной защиты субъективных публичных прав
В судебной практике получило распространение рассмотрение и разрешение по существу исков о признании исследуемых нами субъективных публичных прав, и в первую очередь исключительных прав <21>. -------------------------------- <21> См., напр.: Постановление ФАС Московского округа от 02.10.2006 по делу N КГ-А41/9029-06-1-2 Арбитражного суда Московской области; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.08.2005 по делу N А19-31927/04-7 Арбитражного суда Иркутской области; Постановление ФАС Московского округа от 14.01.2004 по делу N А41-К1-14817/02 Арбитражного суда Московской области.
Подтвердим примером. ООО обратилось в арбитражный суд с иском к предпринимателю о признании за ним исключительного права на приватизацию или приобретение права аренды на земельный участок площадью 17839 кв. м. Обосновывая иск, ООО отметило, что часть земельного участка площадью 17839 кв. м непосредственно занята принадлежащим ему на праве собственности недвижимым имуществом (здание цеха N 5, здание распредустройства, сооружение одностоечной эстакады), остальная часть участка необходима для использования сооружений, а также для их нормальной эксплуатации и осуществления производственного процесса, для обеспечения доступа, ремонта и пожаротушения. По мнению истца, ответчик нарушил его исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды на спорный земельный участок тем, что обратился в муниципальные органы за оформлением землеустроительной документации на земельный участок, включающий территорию, необходимую для использования истцом, чем препятствует оформлению необходимой истцу землеустроительной документации и создает спор, подлежащий разрешению в суде. До принятия решения к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен КУГИ субъекта РФ. Решением суда первой инстанции иск удовлетворен. ООО признано обладателем исключительного права на приватизацию или приобретение права аренды на земельный участок площадью 17839 кв. м. Суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что ООО принадлежит предусмотренное п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ исключительное право на приватизацию или приобретение в аренду земельного участка площадью 17839 кв. м, включающего в себя территорию, занимаемую принадлежащими истцу на праве собственности сооружениями, а также территорию, примыкающую к указанным объектам и необходимую для их эксплуатации. Границы спорного участка определены в представленном истцом и имеющемся в деле документе - землеустроительном деле по инвентаризации земельного участка ООО, изготовленном третьим лицом. Постановлением апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, в иске отказано. Суд апелляционной инстанции исходил из следующего. Истец не доказал факт нарушения либо оспаривания ответчиком предусмотренного п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ исключительного права ООО на приватизацию или приобретение в аренду спорного земельного участка. В процессе раздела земельного участка, ранее принадлежащего ОАО (43,06 га) на праве постоянного (бессрочного) пользования, на самостоятельные земельные участки, расположенные под объектами недвижимого имущества и принадлежащие как истцу, так и ответчику, возник спор не об исключительных правах, а о границах сопредельных земельных участков. По мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции отождествил спор о границах земельного участка со спором о праве на выкуп земельного участка и под видом разрешения спора об исключительном праве рассмотрел и разрешил незаявленное требование о границах сопредельных земельных участков. Земельный участок, исключительное право на который просит признать истец, на государственный кадастровый учет не поставлен, его границы в установленном порядке управомоченным государственным органом не описаны и не удостоверены, поэтому признать право на несуществующий объект невозможно. Ответчиком по делу является предприниматель, который обратился в городскую администрацию с заявлением об утверждении границ земельного участка площадью 9224 кв. м под эксплуатацию цеха N 8, в состав которого включен земельный участок площадью 3111 кв. м, необходимый, по мнению ООО, для эксплуатации принадлежащих ему и расположенных рядом объектов недвижимости. Не согласившись с постановлением апелляционной инстанции, ООО обратилось в суд кассационной инстанции с жалобой, в которой просит постановление суда апелляционной инстанции отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции, обосновывая это тем, что судом апелляционной инстанции неправильно применены п. 1 ст. 36 и п. 1 ст. 37 Земельного кодекса РФ; не соответствуют обстоятельствам дела выводы апелляционной инстанции об отсутствии оспаривания требований истца со стороны ответчика; не соответствует основанию иска и правовой позиции истца утверждение суда апелляционной инстанции "о нарушении права", т. е. об обязанности истца доказать факт нарушения исключительного права; судом необоснованно ограничена сфера реализации механизма защиты прав и законных интересов участников земельных правоотношений; не соответствует обстоятельствам дела и вывод суда о самостоятельном определении истцом границ необходимой ему части земельного участка. Суд кассационной инстанции, оставляя в силе постановление суда апелляционной инстанции, указал на следующее <22>. -------------------------------- <22> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.08.2005 по делу N А19-31927/04-7 Арбитражного суда Иркутской области.
Как видно из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, истец обратился в суд с иском о признании исключительного права на приватизацию или приобретение права аренды на земельный участок площадью 17839 кв. м, руководствуясь ст. 12 ГК РФ и ст. ст. 35, 36, 88 Земельного кодекса РФ. Ни истец, ни ответчик за выкупом земельных участков не обращались. Не обращались они и в городскую администрацию за заключением договора аренды. Ответчиком по делу является предприниматель, который обратился в городскую администрацию с заявлением об утверждении границ земельного участка, а не собственник земельного участка в лице его уполномоченного органа. Таким образом, вывод суда апелляционной инстанции о том, что никакая иная организация, кроме государства и его представителей, в силу особенности правоотношений, возникающих при реализации норм п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ, не может нарушить либо оспорить исключительное право собственников зданий на приватизацию или аренду государственных земельных участков, на которых они расположены, является правомерным. Вывод суда апелляционной инстанции о том, что при обращении с требованием о признании исключительного права на приватизацию или приобретение в аренду земельного участка площадью 17839 кв. м в указанных истцом границах последний должен доказать факт нарушения либо оспаривания ответчиком исключительного права ООО на приватизацию или приобретение в аренду земельного участка, также является законным и обоснованным. Как видно из материалов дела, права истца никем не нарушены и никем не оспорены. Довод заявителя кассационной жалобы: "...именно ответчик и именно своими действиями (обращением с заявлением) создает предпосылки для нарушения прав истца в будущем (когда истцу будет отказано в приватизации либо аренде той части земельного участка, которая необходима ему как собственнику зданий и сооружений). Сомнений в том, что это произойдет и права истца будут нарушены, не существует", - является необоснованным. Никаких доказательств нарушения прав и законных интересов заявителем не представлено. Суд кассационной инстанции также согласился с судом апелляционной инстанции в том, что несформированный земельный участок не может быть предметом спора о праве, а может быть только предметом спора о границах земельных участков, вытекающего из землеустроительных отношений, поскольку истцом не оспаривался факт того, что в будущем последний обратится в уполномоченный орган с заявлением о выкупе или аренде спорного земельного участка. Следовательно, обращаясь в суд с требованием о признании исключительного права на приватизацию или аренду земельного участка площадью 17839 кв. м, ООО тем самым просит установить границы спорного земельного участка для того, чтобы впоследствии не обращаться в суд с требованием об установлении границ смежных землепользователей. Считаем необходимым отметить следующее. Статья 12 ГК РФ закрепляет перечень способов защиты субъективных гражданских, а не публичных прав. Поэтому ссылки заинтересованных лиц в обоснование предъявления иска о признании исключительного права (права на переоформление) на ст. 12 ГК РФ не основаны на законе. Очевидно, что субъективное публичное право-трансформатор может быть нарушено либо оспорено не только публичным собственником либо органом публичной власти, наделенным функциями распорядителя земли, находящейся в режиме неразграниченной государственной собственности, но и титульным правообладателем смежного земельного участка, собственником соседнего объекта недвижимого имущества, другими заинтересованными лицами, о чем, кстати, свидетельствует соответствующая практика Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ <23>. -------------------------------- <23> См. напр.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.07.2005 N 15524/04 по делу N А19-4030/04-48 Арбитражного суда Иркутской области.
В то же время иск о признании исключительного права (права на переоформление), по существу, означает необходимость разрешения судом требования о признании права собственности на объект недвижимого имущества (права постоянного (бессрочного) пользования на спорный земельный участок), поскольку указанные субъективные публичные права имеются только у собственников недвижимости и землепользователей. Хотя субъективные публичные права-трансформаторы лишь обеспечивают переход права собственности на земельные участки от публичных образований к частным лицам и существуют постольку, поскольку у заинтересованных лиц имеются (были) <24> соответствующие субъективные гражданские права. -------------------------------- <24> Если речь идет о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
Таким образом, рассматриваемые субъективные публичные права подлежат судебной защите, но с использованием надлежащего способа защиты. Поэтому в иске о признании исключительного права (права на переоформление) должно быть отказано по мотиву отсутствия в законе соответствующего способа судебной защиты таких субъективных публичных прав. По смыслу земельного закона надлежащими способами защиты в судебном порядке исключительного права (права на переоформление) является требование собственника объекта недвижимого имущества (землепользователя): - поданное в порядке искового производства, о понуждении к заключению договора купли-продажи спорного земельного участка (если участок находится в режиме разграниченной государственной собственности и имеется титул собственности публичного образования); - либо поданное в порядке главы 24 АПК РФ, о признании незаконным действия (бездействия), недействительным ненормативного правового акта органа публичной власти (как распорядителя земли в режиме неразграниченной государственной собственности), отказавшего в приватизации спорного земельного участка.
Название документа