Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке
(Годэн Р. П.) ("Вестник гражданского права", 2006, N 2) Текст документаВЗАИМОСВЯЗЬ МЕЖДУ ПУБЛИЧНОЙ И ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В КАНАДЕ И КВЕБЕКЕ <*>
Р. П. ГОДЭН
Годэн Роберт П., адъюнкт-профессор, Senior Wainwright Fellow, юридический факультет Университета Макгилл, Монреаль, Канада.
ВСТУПЛЕНИЕ
Вопросы взаимосвязи между публичной и частной собственностью в любой правовой системе неизбежно связаны с общими принципами, касающимися фундаментального понятия собственности на движимое или недвижимое имущество в этой правовой системе. В настоящем исследовании мы проанализируем правовую систему, которая существует в провинции Квебек и источником принципов частного права которой является традиция французского гражданского права, при том что в сфере публичного права Квебек следует традициям, в основе которых лежит право Англии. Применительно к любой конкретной юрисдикции многие вопросы, касающиеся определения того, какое именно имущество на деле входит в состав публичной собственности (Public Domain), которую также именуют государственной собственностью (Domain of the State) или собственностью короны (Crown Domain), а какое представляет собой частную собственность (Private Domain), являются сложными и требуют тщательного исследования. С учетом особой ситуации в Квебеке многие ответы на указанные вопросы можно в первом приближении найти, исследуя влияние, которое ряд конкретных исторических событий оказал на развитие правовой системы Квебека. Например, открытие и захват определенных территорий на североамериканском континенте от имени короля Франции в XVI в., последующие войны между Англией и Францией и окончательное завоевание земель британской короной, что сопровождалось непосредственным приобретением имущества, которое государство осуществляло либо путем покупки, либо путем экспроприации, тем или иным образом сыграли определяющую роль с точки зрения содержания государственной собственности в Канаде и Квебеке. Кроме того, следует принять во внимание ряд конституционных законодательных актов, которые время от времени принимались соответствующими компетентными Парламентами (британским Парламентом или канадским Парламентом), а также акты, принятые законодательными органами провинций в пределах их компетенции. Определив принципы и характеристики, применимые при установлении того, какое имущество составляет публичную собственность, необходимо определить конкретный правовой режим, который применим к такому имуществу. В частности, необходимо определить те нормы частного права, которые также применимы к публичной собственности, и принять во внимание определенные права иммунитета и привилегии, которые могут распространяться на такое имущество либо посредством переноса традиционно присущих ОБЩЕМУ ПРАВУ привилегий "короны", либо в общих рамках принципов административного права, разработанных с целью охраны "публичного" или "коллективного" характера такого имущества и его назначения в качестве "общего блага" для всего населения или его присвоения (affectation) для "общего блага" населения в целом. По мере того, как государство во все большей степени становится непосредственным участником и субъектом повседневных коммерческих и финансовых дел его субъектов и нередко непосредственно конкурирует с частными интересами в конкретных областях или на тех или иных рынках, становится очевидным, что традиционные привилегии и иммунитеты (если таковым будет позволено сохраняться в их неизменном виде) могут приобрести деструктивный характер. Вместо того, чтобы справедливо восприниматься как меры, необходимые для обеспечения сохранности публичной собственности, такие привилегии и иммунитеты могут стать источником существенных искажений правил и рыночных условий, которые применяются в отношении того или иного сектора экономики страны. Для целей настоящей статьи мы рассмотрим особенности федеративной системы Канады и обозначим влияние английского права на ее публично-правовые аспекты и воздействие традиции французского гражданского права на частноправовые элементы, содержащиеся в праве Квебека. Мы покажем, в частности, что различия, проводимые во Франции в отношении публичной собственности, и связанное с ними обособленное развитие законодательства и подзаконных актов не были восприняты в Канаде и Квебеке в частности. Самостоятельное понятие proptiete administrative не известно праву Канады, хотя, как мы увидим, принадлежащая государству собственность и пользуется определенными привилегиями и иммунитетами. Завершая эти вступительные замечания и имея целью дать читателю представление о важности публичной и частной собственности в национальном богатстве Канады, хотелось бы обратить внимание на следующие статистические данные. По данным за 2005 г., физическим лицам и образованиям, не являющимся корпорациями, принадлежали нефинансовые активы, составляющие 51,7% национального богатства, частным корпорациям - 31,5% и государственному сектору 16,8%. Другими словами, частный сектор в целом представляет 83,2% национального богатства и публичный - оставшуюся часть <1>. Ясно, что именно частный сектор является в очень большой степени движущей силой канадской экономики. -------------------------------- <1> См.: Non-Financial Assets by Sector. Period: 2005 - Source: CANSIM II Table 378-0007, National Balance Sheet Accounts (Statistics Canada).
ГОСУДАРСТВО В СООТВЕТСТВИИ С ПРАВОМ КАНАДЫ
Корона или государство в качестве юридического лица
В соответствии с правом Канады корона, юридическое лицо, отличное от физического лица - суверена, но воплощенное в нем, представляет собой центральный и постоянный институт политической системы. Корона может быть определена как институт, наделенный всеми правами и полномочиями, которыми обладает и которые осуществляет суверен посредством коллективных или индивидуальных действий его министров или государственных служащих. Данный институт считается персонализированным юридическим лицом <2>. -------------------------------- <2> Garant Patrice. Droit administratif, 5th ed. (Cowansville, Qc: Editions Yvon Blais, 2004), at 28 [Garant, Droit administratif]. Гражданский кодекс Квебека (ГКК) устанавливает, что юридические лица обладают правосубъектностью по гражданскому праву (ст. 298) и пользуются всеми гражданскими правами (ст. 301). Согласно комментариям Министра юстиции к статье 298, юридическое лицо - это фиктивное лицо, обладающее правосубъектностью. Здесь и далее Гражданский кодекс Квебека цитируется по: Гражданский кодекс Квебека. М.: Статут, 1999.
В качестве юридического лица корона или государство обладает всеми полномочиями, которые Гражданский кодекс Квебека предоставляет любому физическому лицу. Таким образом, за исключением случаев, когда к тому или иному объекту публичной собственности применяются законодательные или конституционные ограничения, такой объект может продаваться, сдаваться в аренду, а управление им может осуществляться по воле правительства и без необходимости принятия каких-либо специальных законодательных актов <3>. -------------------------------- <3> Hogg Peter W. Constitutional Law of Canada, издание с вкладными листами (Scarborough. Ont.: Carswell, 1992), at 28-3 - 28-4 [Hogg. Constitutional Law].
Канада является федерацией, и, следовательно, корона здесь подразделена на корону, действующую от имени Канады, и корону, действующую от имени провинций. По политическим и идеологическим причинам у законодателей в Квебеке после квебекской Тихой революции принято говорить о государстве (State), а не употреблять традиционное выражение "корона, действующая от имени Квебека" (Crown in the right of Quebec) или просто слово "корона" (Crown) <4>. В целях простоты изложения в нашем тексте термин "государство" будет использоваться как синоним слова "корона", когда мы будем говорить о короне или государстве в общем плане или о конкретной ситуации в Квебеке, и мы будем использовать слово "корона" при описании ситуации, существующей на федеральном уровне (уровне всей Канады), или в тех случаях, когда именно этот термин фактически используется в том или ином тексте, на который приводится прямая ссылка. -------------------------------- <4> Пример политического характера указанной терминологии см.: An Act respecting the exercise of the fundamental rights and prerogatives of the Quebec people and the Quebec State, R. S.Q., c. E-20.2.
Государство как субъект права
С фундаментальных позиций государство подчиняется общему праву, действующему на территории страны <5>. Оно наделено всеми правами и полномочиями лица. Однако ОБЩЕЕ ПРАВО, которое является публичным правом на всей территории Канады, содержит ряд норм, которые применяются только к государству. Эти особые нормы были названы прерогативными, или нормами "ОБЩЕГО ПРАВА, которые изменяются по сравнению с общими нормами ОБЩЕГО ПРАВА или добавляются к ним, если таковые применяются к Ее Величеству" <6>. Важно отметить, что все полномочия, которыми обладают как государство, так и его субъекты, по определению не являются прерогативными полномочиями. Таким образом, представляющие для нас интерес в данном случае полномочия государства по продаже, сдаче в аренду земли или управлению землей не являются прерогативными полномочиями, поскольку частные лица могут пользоваться теми же самыми правами в отношении их собственного имущества <7>. -------------------------------- <5> Здесь необходимы пояснения касательно использования термина "общее право". В Квебеке термин используется как при упоминании традиции общего права, существующей в английском праве, так и при упоминании общего права в грамматическом смысле данного термина - права, превалирующего в обществе и применимого ко всем гражданам (jus commune). В нашем тексте, когда речь будет идти об английской правовой традиции, мы будем писать слова "ОБЩЕЕ ПРАВО" курсивом, а когда будем говорить о праве, превалирующем в обществе, мы будем просто писать "общее право". <6> Mundel D. N. Legal Nature of Federal and Provincial Governments: some comments on transactions between them, (1960) 2 Osgoode Hall L. J. 56, at 59. Цит. по: Garant. Droit administratif, at 39. <7> Hogg. Constitutional Law, at 28-4.
Хотя государство подчиняется общему праву наряду со всеми гражданами, принцип верховенства права учит нас тому, что общее право может быть модифицировано посредством статута. В Квебеке в рамках договорных и внедоговорных отношений "корона связана положениями Гражданского кодекса и не может требовать предоставления иммунитета от него, за исключением случаев, когда речь идет об атрибутах суверенности" <8>. Некоторые комментаторы тем не менее заявляют, что Гражданский кодекс играет лишь вспомогательную роль, поскольку государство и другие юридические лица публичного права в основном регулируются публичным правом <9> - нормами публичного права и ОБЩИМ ПРАВОМ - и только в исключительных случаях Гражданским кодексом, как в случае, к примеру, книги об обязательствах в Гражданском кодексе <10>. -------------------------------- <8> Дело R. v. Armstrong [1908] 40 S. C.R. 229, at 243 (Верховный суд Канады). <9> См. ст. 300 ГКК: "ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА РЕГУЛИРУЮТСЯ ПРЕЖДЕ ВСЕГО СПЕЦИАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, КОТОРЫМИ ОНИ БЫЛИ СОЗДАНЫ, И ИНЫМИ ПРИМЕНЯЕМЫМИ К НИМ ЗАКОНАМИ; юридические лица частного права регулируются прежде всего законами, применяемыми к юридическим лицам соответствующего вида. В тех случаях, КОГДА ЭТО НЕОБХОДИМО, ДОПОЛНИТЕЛЬНО К ПОЛОЖЕНИЯМ УКАЗАННЫХ ЗАКОНОВ, ОБА ВИДА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ РЕГУЛИРУЮТСЯ ТАКЖЕ НАСТОЯЩИМ КОДЕКСОМ, в частности, по вопросам, касающимся их статуса, имущества и взаимоотношений с другими лицами" (курсив наш. - Авт.). <10> См. ст. 1376 ГКК: "Правила настоящей книги ["Об обязательствах"] применяются к государству и его органам, так же как и ко всем иным юридическим лицам публичного права, с соблюдением при этом любых иных применимых к ним законодательных положений".
Однако указанную позицию большинство не разделяет, и сегодняшняя ситуация в Квебеке такова, что Гражданский и Гражданский процессуальный кодексы Квебека содержат нормы, которые с очевидностью являются публичными по своему характеру, поскольку в них особо упоминаются государство и юридические лица публичного права. В качестве таковых они могут содержать нормы публичного права, которые являются императивными и касаются публичного порядка и имеют преимущественную силу по сравнению с любыми иными нормами, происхождение которых связано с судебной практикой или законотворческой деятельностью. Они также содержат определенные нормы, являющиеся субсидиарными по отношению к нормам законодательства, регулирующим юридические лица публичного права. Наличие Кодексов не мешает применять законодательные акты или нормы, происхождение которых связано с судебной практикой, к государству и юридическим лицам публичного права, если такие нормы не являются несовместимыми со статусом или с основным назначением определенного лица публичного права <11>. -------------------------------- <11> Garant. Droit administratif, at 47.
Государство и статутное право
Государство не обладает иммунитетом от действия статутов в силу любой нормы Конституции. Однако на государство распространяется "выгода" нормы, которая касается толкования статутов и предусматривает, что государство не связано статутом, кроме как при наличии слов, прямо указывающих на это, или в случае, если это следует в качестве неизбежного вывода <12>. Эта норма часто выражается в качестве презумпции, согласно которой государство не связано статутом, и иногда описывается как прерогатива государства <13>. Эта подразумеваемая по умолчанию позиция находит свое подтверждение в законодательстве как на федеральном уровне, так и на уровне провинций <14>. В Канаде федеральные законодательные органы могут в пределах своей компетенции установить обязательства в отношении государства на провинциальном уровне. Однако ни один законодательный орган провинции не может установить обязательств, которые бы носили связывающий характер для государства применительно к любой иной провинции <15>. -------------------------------- <12> Даже если государство не связано в явной форме тем или иным актом, оно может быть связано таковым в неявной форме, если это следует из логического толкования текста в соответствующем контексте. <13> Garant. Droit administratif, at 47. <14> На федеральном уровне: Закон о толковании (Interpretation Act), R. S. 1985, c. I-21. S. 17: "Никакой акт не является связывающим для Ее Величества и не оказывает какого бы то ни было влияния на права и прерогативы Ее Величества, за исключением того, о чем упоминается или говорится в таком акте". На провинциальном уровне: Закон о толковании (Interpretation Act), R. S.Q., c. I-16. S. 42: "Ни один статут не оказывает влияния на права государства, за исключением случаев, когда такие права особо указаны". <15> Garant. Droit administratif, at 78 - 95.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИМУЩЕСТВО
В принципе все имущество в Канаде принадлежит либо физическим и юридическим лицам, либо государству <16>. Государственная собственность состоит из всего имущества, которым наделено государство, в противовес частной собственности, которая состоит из всего имущества, принадлежащего частным физическим и юридическим лицам <17>. В состав государственной собственности входит имущество естественного происхождения, такое, как земля и ее ресурсы, и имущество, созданное искусственным путем, такое, как дороги, автострады, порты и оборонительные сооружения, а также движимое и недвижимое имущество, используемое для государственных нужд <18>. Государственную собственность также называют публичной собственностью. -------------------------------- <16> См., например, ст. 915 ГКК: "Имущества принадлежат лицам или государству либо, в определенных случаях, являются объектами целевого назначения". <17> Dussault Rene & Borgeat Louis. Administrative Law: A Treatise, vol. 3 (Toronto: Carswell: 1989), at 10. <18> Ibid. P. 13.
Частное право в Квебеке предусматривает две категории имущества: res nullius, или вещи, которые никому не принадлежат, но которые могут стать объектом присвоения, такие, как дикие животные, водная фауна и вещи, брошенные их собственником <19>; и res communes, или вещи, которые принадлежат каждому и которые не могут находиться в собственности кого бы то ни было <20>. Важно отметить, что вещи, являющиеся государственной собственностью, не являются res communes. Они принадлежат государству, хотя государство и может решить обратить их к общему использованию населением и регулировать такое использование. Аналогичным образом, res communes не принадлежат государству, хотя государство и может регулировать их использование. -------------------------------- <19> См. ст. 934 ГКК: "Бесхозяйными являются вещи, не имеющие собственника, такие, как свободные дикие животные либо пойманные, но выпущенные на свободу, водная фауна, а также вещи, брошенные их собственником. Брошенными предполагаются движимые вещи незначительной ценности или находящиеся в сильно поврежденном состоянии, если они оставлены в общественном месте, включая общественную дорогу или транспортное средство, используемое для общественной перевозки". <20> См. ст. 913 ГКК: "Определенные вещи не могут находиться в собственности кого бы то ни было; их общее для всех использование регулируется законами об общественном интересе, а в некоторых отношениях - настоящим Кодексом. Однако вода и воздух, не предназначенные для общественного использования, могут принадлежать кому-то, если они собраны и помещены в резервуар".
В начальный период существования нашей страны все имущество изначально принадлежало короне империи, владевшей колониями (Франции). В период правления Франции и впоследствии правления Британии частная собственность складывалась в результате длительного процесса пожалования короной тех или иных вещей частным лицам. Это породило следующий принцип, который не утратил актуальности и по сей день: вся собственность является публичной, кроме как в случае, если можно доказать, что она является частной. Если есть сомнения относительно наличия и границ прав собственности государства на то или иное имущество, предпочтение должно отдаваться государству. Лицо, заявляющее о том, что имущество выбыло из государственной собственности, несет бремя доказывания данного факта <21>. -------------------------------- <21> См., например, ст. 918 ГКК: "Части территории, которые не являются собственностью физических или юридических лиц либо не переданы в фидуциарную имущественную массу, принадлежат государству и составляют часть государственного имущества. Предполагается, что государство имеет первоначальный титул на такое имущество".
Дабы четко понимать правовой режим собственности государства, распространяющийся на его имущество, следует учитывать особый характер государства как юридического лица, права и обязанности которого могут иногда отклоняться от предусматриваемых обычным законодательством (ordinary law). Следовательно, здесь необходимо исследовать общий характер права собственности, предоставленного государству.
Характер права собственности, предоставленного государству
Государственная собственность полностью принадлежит государству. Государство может управлять находящимся в его собственности имуществом и распоряжаться им по своему усмотрению, подчиняясь только законодательным ограничениям, регулирующим такое распоряжение <22>. Это положение может показаться простым, однако в течение длительного времени оно было источником разногласий в юридическом сообществе Квебека. Действительно, квебекские авторы доктринальных работ и аналитики с давних пор обращались к опыту Франции с целью объяснения характеристик государственной собственности в Квебеке и заимствовали применительно к данной области французское понимание имущества, не учитывая надлежащим образом различия между французскими и канадскими конституциональными и административными структурами. -------------------------------- <22> Dussault & Borgeat. Administrative Law: A Treatise, at 15.
Французское публичное право проводит разграничение между публичной национальной собственностью, которая по своему характеру предназначена для использования обществом, и национальной собственностью, которая может переходить в частную собственность и являться источником доходов для государства. Это различие принято называть двойственным характером собственности (domanial duality). Таким образом, публичная собственность государства, состоящая из совокупности имуществ, которые по закону должны использоваться исключительно к публичной выгоде, не подлежит отчуждению или аресту, и на нее не распространяется приобретательная давность, если такая совокупность имуществ предназначается для общественных интересов. В то же время частная собственность государства состоит из имуществ, принадлежащих государству, которое выступает от имени общества и пользуется такими имуществами, подобно тому, как физические лица пользуются своими собственными имуществами. На имущества, находящиеся в такой собственности, распространяются те же самые нормы, что и на частную собственность физических лиц <23>. -------------------------------- <23> Aby Jean-Marie. Bon Pierre & Auby Jean-Bernard. Droit administratif des biens (Paris: Dalloz, 2003).
Опираясь на французских авторов, представители юридического сообщества в Квебеке в течение долгого времени дружно заявляли о том, что такое разграничение существует и применительно к публичной собственности в Квебеке - что у государства есть как публичная, так и частная собственность, причем к первой относится государственное имущество, предназначенное исключительно для государственных целей, а ко второй - имущество, которым государство владеет так же, как им владело бы частное лицо. Во Франции разграничение между двумя видами собственности влечет за собой важные юридические последствия: правовые режимы, применяемые к двум видам собственности, являются совершенно различными. Споры, касающиеся публичной собственности, подчиняются режиму административного права, совершенно отличного от обычного гражданского права, и разрешаются в административных судах. Это представляет собой подлинную собственность по административному праву. В то же время споры, касающиеся частной собственности государства, подчиняются Гражданскому кодексу Франции (за немногими исключениями) и относятся к юрисдикции судов по гражданским делам <24>. С учетом того, что правовые режимы, регулирующие два вида собственности, совершенно различны и предусматривают юрисдикцию двух судебных систем, теория двойственного характера собственности во Франции действительно имеет смысл. -------------------------------- <24> Dussault & Borgeat. Administrative Law: A Treatise, at 16.
В Квебеке, однако, отсутствует понятие административной собственности, и на все государственное имущество распространяются положения Гражданского кодекса, за несколькими примечательными исключениями. Таким образом, хотя аналитики-правоведы и утверждали, что в Квебеке существует теория двойственного характера собственности, эта теория не могла иметь таких юридических последствий, как во Франции, в силу иной структуры правовой системы. На самом деле ни в законодательстве, ни в судебной практике в Квебеке никогда не вводилось понятия двойственного характера собственности, за одним исключением весьма особого характера, как мы увидим ниже. В сравнительно недавнем решении Апелляционного суда Квебека, стремясь навсегда положить конец дебатам относительно двойственного характера собственности в Квебеке, судья Тюржон (Turgeon) указал: "Теория двойственного характера собственности может представлять теоретический интерес и иметь своих сторонников, но [...] с юридической точки зрения, в рамках квебекского законодательства она не действует и является бесплодной. Выражение "собственность короны" охватывает все имущество короны без каких-либо различий. Все, что не относится к этой категории, относится к частной собственности, то есть к собственности частных лиц" <25>. -------------------------------- <25> Дело Richard Lasalle Construction Ltee v. Comcepts Ltd., [1973] C. A. 944, at 949. Этому решению Апелляционного суда неизменно следовали суды при рассмотрении последующих дел. Мы тем не менее увидим, что двойственный характер собственности играет определенную роль, когда это касается муниципальных образований и юридических лиц публичного права.
Атрибуты государственной собственности
Наиболее важными юридическими последствиями публичной собственности являются: невозможность приобретения в силу давности, иммунитет от налогообложения и иммунитет от ареста или реквизиции <26>. Тем не менее из каждого правила существуют исключения, но они не носят абсолютного характера. -------------------------------- <26> Dussault & Borgeat. Administrative Law: A Treatise, at 17. В Квебеке об имуществе, пользующемся таким иммунитетом, говорят, что оно освобождено от ареста.
Невозможность приобретения в силу давности
Невозможность приобретения в силу давности применительно к имуществу, находящемуся в государственной собственности, основывается на прерогативе государства, которая позволяет государству избежать применения к нему общих норм, касающихся давности. В Квебеке этот принцип кодифицирован в статьях 2877 и 916 Гражданского кодекса <27>. Как указано в тексте, на все имущество государства распространяется иммунитет от приобретения в силу давности, вне зависимости от предназначения имущества. На все другие притязания распространяется обычный режим, предусматриваемый Гражданским кодексом. Напротив, возможность приобретения в силу давности имущества, принадлежащего юридическим лицам публичного права, зависит от того, предназначено ли такое имущество для общественного использования или нет. Случай, когда имущество не предназначается для общественного использования, более подробно рассматривается ниже. -------------------------------- <27> Отметим видимое противоречие между статьями 2877 и 916 Гражданского кодекса, текст которых воспроизведен ниже. Нередко считают, что ст. 916 - "выраженное в явной форме положение закона", которое представляет собой исключение из ст. 2877, что означает преимущественную силу ст. 916. Статья 2877. Давность действует в пользу или против всех лиц, включая государство, при условии соблюдения положений, прямо установленных законом. Статья 916. Имущество приобретается по договору, в порядке наследования, путем завладения, в силу давности, вследствие присоединения имущества или любым иным способом, предусмотренным законом. Однако никто не может приобрести принадлежащее государству имущество путем завладения, в силу давности или вследствие присоединения, за исключением имущества, которое государство приобрело в порядке наследования, имущества, никому не принадлежащего или конфискованного, до тех пор, пока такое имущество не будет смешано с иным принадлежащим государству имуществом. Равным образом никто не может приобрести имущество юридического лица публичного права, которое предназначено для общественного использования. С тем чтобы избежать данной неоднозначности, в законе о создании какой-либо публичной корпорации законодатели нередко специально указывают, может ли имущество корпорации быть приобретено в силу давности или нет, как это сделано, например, в случае Hydro-Quebec. См.: Hydro-Quebec Act, R. S.Q., c. H-5. S. 31(3): "Имущество, находящееся во владении Компании, не может быть приобретено в силу давности так же, как и имущество, являющееся собственностью государства. Настоящее положение не применяется к долговым обязательствам, которые причитаются в пользу Компании или по которым она отвечает; на такие обязательства распространяются обычные положения законодательства".
На федеральном уровне Закон об ответственности государства и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act) устанавливает, что предусмотренные законодательством провинций нормы, касающиеся давности, применяемые к отношениям между обычными лицами, должны применяться также и к федеральному государству, если иное не предусмотрено законами Парламента (Acts of Parliament) <28>. -------------------------------- <28> См.: Crown Liability and Proceedings Act, 1985, c. C-50, at s. 32: "Если иное не предусмотрено в настоящем Законе или любом ином законе Парламента, законы, относящиеся к давности и сроку исковой давности и действующие в какой-либо провинции в отношениях между двумя субъектами, применяются в рамках любого разбирательства, инициированного государством или против государства в связи с любым основанием для иска, возникающим в данной провинции, а разбирательство, инициируемое государством или против государства в связи с любым основанием для иска, которое возникает не в данной провинции, должно быть начато не позднее чем через 6 лет после возникновения основания для иска". Согласно Конституции Канады, нормы в отношении давности относятся к юрисдикции провинции, как это предусмотрено разделом 92.13 (см.: Закон о Конституции (Constitution Act) 1867 г. (Великобритания), 30 & 31 Vict., c. 3, reprinted in R. S.C. 1985, App. II, No. 5).
Иммунитет от налогообложения
Имущество, находящееся в государственной собственности, пользуется иммунитетом от налогообложения, что также является следствием прерогативы государства. Этой прерогативе в Канаде придан конституционный статус <29>. Однако, не отменяя напрямую конституционный принцип и прерогативы государства, законодатели на федеральном и провинциальном уровнях тем не менее ограничили действие указанных принципа и прерогативы, особенно в вопросах, касающихся недвижимого имущества, так, чтобы не наносить ущерба муниципальным образованиям, для которых налогообложение, связанное с имуществом, является основным источником доходов <30>. В ситуациях, когда государству принадлежат те или иные объекты имущества в конкретном муниципальном образовании, несмотря на то что государство не платит налогов, чтобы не отказываться от своего права на указанный иммунитет, оно тем не менее производит добровольные платежи "взамен" таких налогов в размере, более или менее равном потенциальной сумме последних. -------------------------------- <29> См. раздел 125 Закона о Конституции 1867 г., там же: "Никакие земли и объекты имущества Канады и любой ее провинции не подлежат налогообложению". <30> Dussault & Borgeat. Administrative Law: A Treatise, at 17.
Следует отметить, что в этом отношении государственный иммунитет также распространяется и на агентов государства. Корпорация будет рассматриваться как агент государства, если это предусматривается законодательным актом, в соответствии с которым данная корпорация создается, или если государство осуществляет контроль над корпорацией в тех пределах, которые позволяют гарантировать, что такая корпорация будет рассматриваться как агент государства <31>. Мы более подробно рассмотрим эту концепцию ниже. -------------------------------- <31> Hogg. Constitutional Law, at 10 - 13.
Иммунитет от ареста (реквизиции)
В силу традиционных норм, касающихся прерогатив государства, взыскание по судебным решениям не может быть принудительно обращено против государства или его имущества <32>. Вновь подчеркнем, что в отсутствие принципа двойственного характера собственности данная прерогатива распространяется на все государственное имущество вне зависимости от его предназначения. Однако данная широкая норма в настоящее время модифицирована многими законами, с тем чтобы минимизировать потенциальную несправедливость, возникающую в результате такой широкой защиты всего государственного имущества <33>. Что касается федерального уровня, то здесь в статье 29 Закона об ответственности государства и процессуальных действиях в целом устанавливается, что "взыскание не может быть обращено на государство по решению суда", что подкрепляет уже существующую прерогативу, установленную общим правом <34>. Однако к судебным решениям, предписывающим уплатить ту или иную сумму денег, применяется иной подход. В пункте 1 статьи 30 того же Закона указывается: "При получении справки о судебном решении, вынесенном против государства в соответствии с нормативными актами, Министр финансов дает разрешение на выплату за счет средств Фонда консолидированных доходов любой суммы денежных средств, присужденных решением суда к взысканию с государства в пользу какого-либо лица". Таким образом, поскольку Министр несет предусмотренную Законом обязанность давать разрешение на осуществление платежа в тех случаях, когда выносится судебное решение против государства, судебный орган может заставить его исполнить данную установленную законом обязанность. То же самое относится и к Квебеку <35>. -------------------------------- <32> Labrecque Pierre. Le droit applicable au domaine public quebecois // Actes de la XIVe Conference des jurists de I'Etat (Cowansville, Qc: Editions Yvon Blais, 2000), at 207 [Labrecque. Domaine public quebecois]; в работе цитируются материалы дела Lasalle Construction v. Comcepts Ltd. & Cie can. de l'Exposition universelle [1973] C. A. 944 (Апелляционный суд Квебека). <33> Garant. Droit administrative, at 62. <34> См. сноску 28. <35> См. ст. 94.10 Гражданского процессуального кодекса Квебека (Quebec Code of Civil Procedure), R. S.Q., c. C-25 (C. C.P.): "В случаях, когда суд выносит ставшее окончательным решение о том, что генеральный прокурор (Attorney General) должен выплатить какую-либо сумму денег, Министр финансов по получении заверенной копии такого судебного решения производит выплату причитающейся суммы из имеющихся в его распоряжении средств, предназначенных для этой цели, а при отсутствии таковых - из средств Фонда консолидированных доходов".
Принципы, предусматривающие невозможность приобретения имущества в силу давности и иммунитет от ареста и реквизиции и применяющиеся к имуществам, которые находятся в государственной собственности, не позволяют лишить государство собственности против его воли и в этом свете могут рассматриваться как свидетельство намерения гарантировать неотчуждаемость такой собственности <36>. Данная гарантия, как мы видели, зависит не от того, предназначено ли то или иное имущество для общественного использования, а от многих прерогатив государства <37>. -------------------------------- <36> Dussault & Borgeat. Administrative Law: A Treatise, at 19. <37> Briere Jules. La dualite domaniale au Quebec // Barbe Raoul-P. Droit administratif canadien et quebecois. (Ottawa, 1969), at 342 [Briere. Dualite domaniale].
Двойственный характер собственности и юридические лица публичного права
Хотя, как мы видели, теория двойственного характера собственности не принята в квебекском законодательстве применительно ко всему государству в целом, она является релевантной при рассмотрении вопроса об имуществе юридических лиц публичного права, таких, как муниципальные образования и советы школ, а также публичных учреждений, таких, как больницы и учебные заведения <38>. Действительно, в статье 916 Гражданского кодекса Квебека указывается: -------------------------------- <38> Lamontagne Denis-Claude. Biens et propriete, 4th ed. (Cowansville; Qc: Yvon Blais, 2002).
"Имущество приобретается по договору, в порядке наследования, путем завладения, в силу давности, вследствие присоединения имущества или любым иным способом, предусмотренным законом. Однако никто не может приобрести принадлежащее государству имущество путем завладения, в силу давности или вследствие присоединения, за исключением имущества, которое государство приобрело в порядке наследования, имущества, никому не принадлежащего или конфискованного, до тех пор, пока такое имущество не было смешано с иным принадлежащим государству имуществом. Равным образом никто не может приобрести имущество юридического лица публичного права, которое предназначено для общественного использования". Таким образом, хотя формулировка последнего предложения статьи 916 не является удовлетворительной, поскольку в ней идет речь именно о способности приобрести (во французском тексте используется слово "присвоить" - s'approprier, - которое не является столь конкретным), в статье говорится о том, что особые атрибуты собственности, связанные с государственной собственностью, распространяются на имущества, принадлежащие юридическим лицам публичного права, но ограничиваются теми имуществами, которые предназначены для общественного использования, и только тем периодом, в течение которого они предназначаются для общественного использования. Это, безусловно, означает, что имущества, принадлежащие юридическим лицам публичного права, подразделяются на две категории: имущества, которые предназначаются для общественного использования и, таким образом, относятся к публичной собственности такого юридического лица, и остальные имущества, которые относятся к частной собственности такого юридического лица. Однако, как показывает опыт, толкование выражения "предназначенное для общественного использования" порождает проблемы. Так, строительно-ремонтные организации и кредиторы, в пользу которых устанавливается ипотечный залог, не всегда могут с определенностью установить, может ли тот или иной объект имущества быть присвоен (в том числе в расширительном смысле, путем ареста или реквизиции). Решение о том, предназначено ли имущество для общественного использования или нет, принимается судами задним числом. Через пять лет после того, как Гражданский кодекс Квебека вступил в силу в 1994 г., толкование выражения "предназначенное для общественного использования" было дано Апелляционным судом Квебека. Верховный суд провинции решил в данном конкретном случае, что склад для хранения песка и соли, которыми посыпались улицы муниципального образования в зимний период, был предназначен для общественного использования и, следовательно, не мог быть объектом обращения взыскания по ипотечному залогу (предусматривающему арест имущества), чего добивался субподрядчик, участвовавший в строительстве данного склада. В решении было признано, что выражение "предназначенное для общественного использования" следует толковать расширительно как включающее имущество, которое как косвенно, так и непосредственно предназначено для общественного использования, в том числе имущество, предназначенное для публичного и общего использования населением, имущество, важное с точки зрения функционирования муниципального образования, и имущество, которое предоставляется для бесплатного использования населением <39>. Это решение Апелляционного суда было призвано послужить руководством для последующих решений по тому же вопросу, однако вместо последовательного, как ожидалось, подхода к данному вопросу применяется по-прежнему подход противоречивый. Указанное решение Апелляционного суда стало основой для ряда последующих решений, которые предусматривали, что станция метро <40>, а также некоторые объекты имущества, принадлежавшие Обществу паромной переправы Квебека (Societe des traversiers du Quebec) <41>, были с необходимостью предназначены для общественного использования и потому не могли быть объектом ипотечного залога (т. е. были освобождены от ареста). Однако в рамках спора, касающегося действительного ипотечного залога в отношении зданий Главного полицейского управления в Монреале, было вынесено следующее решение: поскольку собственнику указанных зданий, Городскому обществу Монреаля (Urban Community of Montreal), в соответствии с Законом о его учреждении были предоставлены очень широкие полномочия по привлечению заемных средств, в том числе полномочия по обременению его имущества ипотечным залогом, то ипотечный залог в отношении указанных зданий был признан действительным, несмотря на характер соответствующего имущества <42>. Вопрос об общественном использовании не был рассмотрен судом, при том что трудно представить себе учреждение, которое с большей степенью определенности было бы предназначено для общественного использования и помещения которого требовали бы полной защиты от реквизиции, нежели Главное полицейское управление столь крупного города, как Монреаль! -------------------------------- <39> См. дело Batiments Kalad'Art inc. v. Construction D. R.M. inc. [2000] R. J.Q. 72 (Апелляционный суд). <40> Дело Maconnerie Demers inc. v. Agence metropolitaine de transport [2004] R. D.I. 288 (Апелляционный суд). <41> Дело Societe des traversiers du Quebec v. Produits d'acier Ecan inc. [2002] R. L. 320 (Верховный суд Квебека). <42> Construction Socam Itee v. Ece electrique inc., B. E. 2001 BE-851 (Верховный суд Квебека). Судья Рэйл (Rayle) опирался на положения раздела 113 Закона об учреждении Городского общества Монреаля (Act respecting the Communaute urbaine de Montreal), R. S.Q., c. C-37.2 (в настоящее время указанный Закон отменен). Раздел предусматривал следующее: "113. В дополнение к иным полномочиям, которые Обществу предоставляются в соответствии с настоящим Законом, Общество вправе: [...] (e) продавать, обменивать, обременять, сдавать в аренду или отчуждать любое имущество, соблюдая по мере необходимости формальные процедуры, предусмотренные настоящим Законом". В указанном положении тем не менее не уточняется, могут ли такие действия быть предприняты в отношении имуществ, предназначенных для общественного использования, в соответствии со статьей 916 ГКК. Пример намного более четкого способа предоставления полномочий по обременению ипотечным залогом имуществ, предназначенных для общественного использования, можно найти в Законе об учреждении [финансового учреждения] "Caisse de depot et placement du Quebec" (Act respecting the Caisse de depot et placement du Quebec, R. S.Q., c. C-2). В разделе 4 указанного Закона предусматривается: "[...] Имущество, принадлежащее Фонду, является государственным имуществом, однако обязательства Фонда могут быть исполнены путем обращения взыскания на такое имущество. Фонд вправе связывать себя любыми обязательствами, в частности, посредством заимствований, используя имущество в качестве предмета обеспечения или обременяя его, как если бы оно не было государственным имуществом".
СОБСТВЕННОСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
В Канаде управление государственной собственностью осуществляется органами правительства различного уровня: федеральным правительством, правительствами провинций и органами власти муниципальных образований (такие муниципальные органы создаются на основе делегирования полномочий провинциальных органов власти). К компетенции правительственных органов различного уровня могут относиться любые виды деятельности, осуществляемой на конкретной территории, либо в силу права собственности на объекты, на которых такая деятельность осуществляется, либо в силу наличия законодательных полномочий в отношении самой такой деятельности. Понятие права собственности на имущество, находящееся в государственной собственности, совершенно отлично от понятия законодательных полномочий в отношении территории. Права собственности, которые предоставлены государству и выгоды от которых принадлежат правительству определенного уровня, никогда не могут являться следствием законодательных полномочий в отношении территории. Права собственности рассматриваются как доминиум (dominium), вещные права (jus in re), в то время как законодательные полномочия рассматриваются как империум (imperium), отношения между лицами <43>. -------------------------------- <43> Briere. Dualite domaniale, at 320 - 321.
Закон о Конституции 1867 г. <44> определяет соответствующие законодательные полномочия федерального правительства и правительства провинций. Хотя провинциям предоставляется право принимать законы, касающиеся управления публичными землями, принадлежащими провинции, и их продажи <45>, а также имущества и гражданских прав в провинции <46>, за федеральным правительством сохраняются остаточные законодательные полномочия <47>. Тот же Закон о Конституции распределяет территорию между провинциями и федеральным правительством. В нем подробно перечисляется имущество, закрепленное за правительством федерального уровня <48> (каналы, публичные гавани, речные и озерные сооружения, железные дороги, общественные здания и дороги военного назначения), а все остаточные права собственности предоставляются провинциям <49>. -------------------------------- <44> См. сноску 28. <45> См. раздел 92.5 Закона о Конституции 1867 г. (см. сноску 28). <46> См.: Там же. Раздел 92.13. <47> См.: Там же. Раздел 91: "Королева имеет законное право, на основании рекомендаций и согласия со стороны Сената и Палаты общин, принимать законы в целях поддержания общественного порядка и безопасности и надлежащего управления Канадой по всем вопросам, не относящимся к категориям предметов, которые отнесены настоящим Законом к исключительной юрисдикции законодательных органов провинций". <48> См.: Там же. Раздел 108. <49> См.: Там же. Раздел 117: "За некоторыми провинциями закрепляется вся их соответствующая публичная собственность, иное распоряжение которой не предусматривается настоящим Законом, с учетом права Канады вступать во владение любыми землями или публичной собственностью, необходимыми для фортификационных сооружений или для целей обороны страны".
Таким образом, хотя провинции пользуются правом собственности в отношении преобладающей части государственной собственности и хотя у них есть широкие полномочия по регулированию такой собственности, за федеральным правительством тем не менее закреплены остаточные законодательные полномочия. Данная ситуация может привести к возникновению проблем, таких, как в случае с землями коренных народов, как мы увидим ниже, когда право dominium и право imperium не принадлежат одновременно правительству одного и того же уровня.
Особый случай управления публичной собственностью и законодательство о коренных народах
В соответствии с Конституцией Канады федеральное правительство вправе принимать законы, касающиеся коренных народов и их земель <50>, в то время как провинциям принадлежат права собственности на землю, находящуюся в пользовании коренных народов <51>. Кроме того, статья 35 Закона о Конституции 1982 г. <52> предусматривает, что "настоящим признаются и подтверждаются существующие права коренных народов Канады, а также их права, предусмотренные договором". Объем таких прав постоянно является объектом судебных споров в наших судах. Правило, сложившееся на основе судебной практики, состоит в том, что статью 35 следует толковать расширительно и правительство должно обосновывать любые законодательные меры, влияющие на существующие права коренных народов Канады или на их права, предусмотренные договором, например существующие применительно к той или иной территории, если такие права были доказаны или могут быть, по всей вероятности, доказаны <53>. -------------------------------- <50> См.: Там же. Раздел 91.24. <51> Остаточные права собственности принадлежат провинции с учетом специальных договоров и соглашений. <52> Закон о Конституции (Constitution Act) 1982 г., представляющий собой приложение B к Закону о Канаде (Canada Act) 1982 г. (Великобритания), 1982. С. 11. <53> Дело Sparrow v. R. [1990] 1 S. C.R. 1075 (Верховный суд Канады).
Кроме того, федеральное правительство обязано выступать в качестве фидуциария по отношению к коренным народам и таким образом обеспечивать баланс между правом на законодательную деятельность и данной фидуциарной обязанностью. Данная обязанность была признана в рамках применения Закона об индейцах (Indian Act) <54>, который налагает на федеральное правительство обязательство использовать земли к выгоде коренных народов <55>. -------------------------------- <54> Закон об индейцах (Indian Act), R. S. 1985. С. I-5. <55> Дело Guerin v. R. [1984] 2 S. C.R. 335 (Верховный суд Канады).
Таким образом, с учетом определенных предусмотренных договором прав и обязательств в тех случаях, когда коренные народы заявляют о своих правах на территорию, они заявляют их против провинции, которой принадлежат права собственности на земли. Однако провинция не вправе регулировать деятельность, осуществляемую на территории, которая принадлежит провинции, но занята при этом коренными народами, поскольку у провинции нет законодательных полномочий по такому регулированию. Регулирование должно осуществляться федеральным правительством, которое одновременно должно исполнять свою фидуциарную обязанность.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА <56>
Ответственность государства является предметом публичного права и, таким образом, ОБЩЕГО ПРАВА как в Канаде, так и в Квебеке. Нормы, применимые к ответственности государства в нашей стране, следовательно, развиваются параллельно тому, как данная концепция развивается в Великобритании. Исторически в Англии лицо, которому был причинен вред сувереном, не могло предъявить ему иск в его собственных судах без согласия суверена. Понятно, что получить согласие суверена на предъявление ему самому иска было невероятно трудно, однако можно было истребовать недвижимое имущество, незаконно захваченное сувереном. Если кому-то был причинен вред в результате противоправных действий со стороны должностных лиц суверена, то такое лицо могло воспользоваться обычными средствами защиты, предусмотренными законом, если действия таких лиц выходили за пределы полномочий, предоставленных им сувереном. Тем не менее это нередко не помогало потерпевшему, поскольку должностные лица короны часто были несостоятельны. Потерпевшие хотели вчинить иск непосредственно короне, но для того, чтобы суды могли допустить ответственность короны, они должны были установить, что корона допустила правонарушение. Это было невозможно в силу применения правила, согласно которому "король не может совершить правонарушения". Со временем государство стало во все большей мере участвовать в деятельности, которая потенциально могла причинять вред частным лицам. Практику предоставления государству полного иммунитета от внедоговорной ответственности нельзя было далее сохранять. В этой связи государство изменило свою позицию, не изменив, однако, при этом указанного правила. Государство решило оплачивать расходы по защите должностного лица, которому предъявляется персональный иск, и выплачивать сумму ущерба, если такое должностное лицо будет признано виновным. Это, разумеется, была юридическая фикция, которая не могла сохраняться. Парламент Великобритании решил принять Закон о процессуальных действиях против короны (Crown Proceedings Act) <57>, который устанавливал несколько ограничений в отношении иммунитета короны, рассматривая при этом корону как обычного ответчика. -------------------------------- <57> 1947 (U. K.). С. 44.
Данная ответственность имела законодательное происхождение в отличие от ответственности государства по договорам, которая сформировалась в рамках ОБЩЕГО ПРАВА. Законодательное происхождение такой ответственности означает, что ответственность может возникать только в случаях, прямо предусмотренных статутом. Примерно в это же время американские законодатели решили двигаться в том же направлении. Они приняли Закон о деликтных исках к федеральному правительству (Federal Tort Claims Act) <58>, но предусмотрели важные ограничения, касающиеся возможности предъявления исков к Правительству США. Предусмотрев, что Правительство США несет ответственность по праву места, в котором был причинен вред в силу халатных или противоправных действий или бездействия любого работника, действующего в пределах своих должностных или служебных полномочий, принятый в США Закон подчинил Правительство США доктрине вышестоящего ответчика (respondent superior), согласно которой работодатель несет ответственность за вред, причиненный его работниками. -------------------------------- <58> U. S. 1946. C. 753; в настоящее время - (1982) 28 U. S.C., ss. 1346 ff.
В ответ на такое развитие событий Канада в 1953 г. приняла первый Закон об ответственности короны и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act) <59>, который возлагал на государство ответственность за противоправные действия, совершенные его агентами, и за нарушение обязанностей, связанных с правами собственности, пользования, владения имуществом или контроля над имуществом. И в этом случае федеративный характер канадского государства явился осложняющим фактором. Федеральное законодательство, касающееся деликтной ответственности (Закон об ответственности государства и процессуальных действиях), в значительной мере опирается на британский Закон 1947 г.: он определяет объем ответственности короны, допуская при этом частичный иммунитет. В Квебеке тем не менее ответственность государства из деликта и квазиделикта стала нормой, а отсутствие ответственности - исключением <60>. Суды стали карать правонарушения со стороны провинциальной администрации точно так же, как правонарушения частных лиц, что отличает в этом отношении Квебек от французского подхода, где это признается самостоятельным основанием для возникновения административной ответственности, и от федерального режима, который и по сей день сохраняет определенные черты особого режима, берущего свое начало от традиционных иммунитетов государства, которые предусмотрены ОБЩИМ ПРАВОМ. -------------------------------- <59> В настоящее время: 1985, c. C-50. <60> См. ст. 94 C. C.P.: "Любое лицо, которое вправе предъявить регрессное требование к правительству, может осуществить такое право таким же образом, как если бы это было регрессное требование против совершеннолетнего дееспособного лица, исключительно с учетом положений настоящей главы".
В силу исторического развития ОБЩЕГО ПРАВА и нормы, согласно которой "Король не может совершить правонарушения", когда законодатель решает возложить ответственность на правительство, у него есть два пути: либо разбирательство может допускаться законодательством общего характера, которое применяется к правительству в целом, либо может быть принято специальное законодательство, касающееся одного конкретного аспекта деятельности правительства. Общий режим, предусмотренный Гражданским процессуальным кодексом Квебека и Законом об ответственности короны (Crown Liability Act) применительно к федеральному правительству, следовательно, сосуществует с различными особыми режимами, также регулирующими ответственность. Следует отметить, что вследствие принципа верховенства права (единой системы права и юрисдикции - law and jurisdiction) в Канаде, как в рамках федерального режима, так и в Квебеке, не существует отдельной административно-правовой системы, которая бы применялась исключительно к государству, последнее означает, что в нашем праве нет отдельного законодательства об административной ответственности. Понятие вины или деликта, представляющее собой краеугольный камень в основании внедоговорной ответственности физического лица, в принципе также регулирует административную ответственность. И на обычных граждан, и на государство распространяется право, действующее на территории страны <61>. Это отличается от ситуации во Франции, где ответственность государства определяется специализированным административным органом в соответствии с системой права, отличной от той, которая применяется в отношении частных физических лиц. Французская система административной ответственности не основывается на частном деликтном праве. Она вообще не требует, чтобы понятие вины в применении к государству было идентичным понятию, применимому к физическим лицам. Существующая во Франции система, таким образом, допускает компенсацию вреда, причиненного функционированием самой системы, что невозможно по нашему законодательству в силу того факта, что наша система уделяет основное внимание индивидуальной ответственности <62>. -------------------------------- <61> См. C. C.P., ст. 94 и разделы 3, 4 Закона об ответственности короны и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act): "3. Корона несет ответственность за ущерб, за который она, будучи лицом, несла бы ответственность (a) в провинции Квебек в связи с (i) ущербом, причиненным по вине государственного служащего, или (ii) ущербом, возникшим в результате какого-либо (автономного. - Прим. пер.) акта со стороны вещи (act of a thing), находящейся во владении или в собственности короны". См. C. C.P., ст. 94 и разделы 3, 4 Закона об ответственности короны и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act): "4. Корона несет ответственность за ущерб, причиненный какому-либо лицу транспортным средством, принадлежащим короне, на автостраде, если корона, будучи лицом, несла бы ответственность за такой ущерб". <62> Aby Jean-Marie, Bon Pierre & Auby Jean-Bernard. Droit administratif des biens (Paris: Dalloz, 2003).
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ЭКОНОМИКЕ
Хотя Правительство Канады может быть привержено идеям свободного рынка и доминирующей роли частных предприятий, которые представляют собой ядро такой системы, оно тем не менее вмешивается в экономику в качестве ее активного участника, с тем чтобы (согласно возлагаемым на такое вмешательство надеждам) обеспечить наилучшее использование человеческих ресурсов и национального богатства страны. Оно может, к примеру, инвестировать в частные корпорации, чтобы обеспечить предложение товаров и услуг, производство которых не под силу одному только частному сектору в силу сопряженных с этим затрат или рисков. Правительство может также решить прибегнуть к более серьезному инструменту вмешательства: учредить публично-правовые корпорации (publicly owned corporations). Такие корпорации могут создаваться с тем, чтобы они конкурировали с частными предприятиями (преимущественно в сфере транспорта и в жилищном секторе) или вообще заменили частные предприятия по соображениям политики (например, в области торговли крепкими алкогольными напитками, электроэнергией и природным газом) <63>. Главным примером второго варианта стала национализация нескольких небольших частных компаний, которые оказывали услуги по энергоснабжению в Квебеке. Эти частные компании во многих случаях были слишком малы для того, чтобы обеспечить объем и надежность услуг, которые были необходимы провинции, и Правительство Квебека приняло меры по созданию корпорации Hydro-Quebec, которой были предоставлены полномочия по экспроприации и монополии в сфере выработки и распределения электрической энергии в Квебеке <64>. -------------------------------- <63> Treff Karin and Perry David B. Finances of the Nation 2004 (Canada: Canadian Tax Foundation, 2004), at 17:2. <64> Barbe Raoul P. Les entreprises publiques (Montreal: Wilson & Lafleur, 1985), at 4.
До рассмотрения вопроса о правовом статусе публично-правовых корпораций в Канаде необходимо отметить, что и федеральное правительство, и правительства провинций имеют право учреждать публично-правовые корпорации в пределах их соответствующих законодательных полномочий <65>. Для целей нашего исследования мы определим как провинциальные, так и федеральные корпорации как государственные коммерческие предприятия: организации, отдельные от правительства, но находящиеся в его собственности и получающие преобладающую часть своих доходов от продажи товаров и (или) услуг на открытом рынке <66>. Под определение не подпадают государственные коммерческие предприятия, которые выполняют исключительно функции правительства. Отметим, что определенные таким образом государственные коммерческие предприятия следует отличать от предприятий коммунального обслуживания, которые оказывают коммунальные услуги населению в целом или своим абонентам и которые могут находиться в публичной или в частной собственности. Кроме того, государственные коммерческие предприятия следует отличать от регулируемых предприятий, которые в общем случае представляют собой предприятия, которые действуют в условиях монополии и которые также могут находиться в публичной или в частной собственности <67>. -------------------------------- <65> Более подробно об этом см. выше. <66> Это определение используется Управлением статистики Канады (Statistics Canada) // Treff and Perry. Finances of the Nation 2004, at 4. <67> Barbe. Les entreprises publiques, at 15.
На протяжении последних 20 лет федеральное правительство создало 26 новых коронных корпораций. Одни из них были учреждены в качестве совершенно новых организаций, другие ранее были дочерними предприятиями коронных корпораций, а в ограниченном ряде случаев правительство приобрело права собственности на существующие корпорации <68>. Эти корпорации играют весьма существенную роль в экономике Канады: совокупная стоимость активов федеральных коронных корпораций в 2003 - 2004 финансовом году составляла 78,13 млрд. канадских долларов <69>. -------------------------------- <68> Canada. Treasury Board of Canada Secretariat. Review of the Governance Framework for Canada's Crown Corporations. Meeting the Expectations of Canadians (Ottawa, 2005), at s. 3.1 [Review - Canada's Crown Corporations]. <69> Canada. Treasury Board of Canada. Annual Report to Parliament: Crown Corporations and Other Corporate Interests of Canada 2004 (Ottawa, 2005), at 11.
Создание публичной корпорации
Корпорации могут создаваться в Канаде двумя различными способами. Во-первых, Парламент Канады или законодательный орган провинции (представляющие собой законодательную ветвь власти) может принять законодательный акт об учреждении того или иного государственного предприятия или же законодательный акт, разрешающий правительству (исполнительной ветви власти) учреждать государственные предприятия. Во-вторых, правительство может издать публично-правовой акт пожалования прав, учреждающий государственное предприятие по собственной воле правительства и без санкции Парламента. Таким образом, хотя у Парламента есть изначальные и более авторитетные полномочия по учреждению государственных предприятий <70>, правительство приобретает все больше свободы по вовлечению государства в экономическую деятельность <71>. -------------------------------- <70> См.: Barbe, at 110: при режиме экономического либерализма представляется неудобным, что государству разрешается посягать на то, что считается собственностью физических лиц, за исключением случаев, когда такие посягательства санкционируются посредством проявления воли законодательной ветви власти, т. е. посредством закона. <71> Ibid. P. 116.
Публичные корпорации также могут создаваться путем национализации или учреждения. Когда правительство создает корпорации путем национализации, оно передает корпорацию (ее уставный капитал) или совокупность ее активов из частного сектора в государственный сектор. Оно также может сделать это путем экспроприации выпущенных акций корпорации у ее акционеров или путем экспроприации активов у их собственников с последующей выплатой им возмещения в соответствии с законодательством о предоставлении прав; правительство также может просто купить любое частное коммерческое предприятие по его рыночной стоимости. Когда правительство создает корпорации путем их учреждения, оно может сделать это в соответствии с законодательством общего характера или в соответствии со специальным законодательным актом, принятым для этой цели. Законами общего характера, позволяющими федеральному правительству создавать государственные корпорации в Канаде, являются Закон Канады о корпорациях (Canada Corporations Act) <72> и Закон Канады о коммерческих корпорациях (Canada Business Corporations Act) <73>. Следует отметить, что в Канаде, и в Квебеке в частности, не существует общей, повсеместно используемой процедуры создания публичных корпораций: принятие публично-правового акта пожалования прав не является более приоритетным по сравнению с принятием специального законодательного акта или с учреждением корпорации в соответствии с законодательством общего характера, разрешающим такое учреждение <74>. -------------------------------- <72> R. S. 1970, c. C-32. <73> R. S. 1985, c. C-44. Закон о коммерческих корпорациях (Business Corporations Act) и Закон Канады о корпорациях (Canada Corporations Act) являются взаимоисключающими: см. раздел 3 Закона о коммерческих корпорациях. <74> См.: Barbe, at 109; Garant Patrice. Precis de droit des administrations publiques (Cowansville; Qc: Editions Y. Blais, 1995), at 86.
Правительство вправе создавать корпорации двух типов: корпорации с уставным капиталом и корпорации без такового. В то время как корпорации без уставного капитала представляют собой компании, созданные на основании специального законодательства и регулируемые таким законодательством и нормами общего права (в Квебеке на них будет распространяться Гражданский кодекс Квебека), корпорации с уставным капиталом - это компании, созданные на основании публично-правового акта пожалования прав или статута, принятого соответствующим законодательным органом либо в соответствии с законом общего характера, либо в соответствии со специальным законодательным актом. Помимо различных способов создания компании этих двух типов отличаются друг от друга характером отношений с акционерами, а также различными режимами финансирования <75>. -------------------------------- <75> Garant, at 87.
Характеристики публичных предприятий
Автономия государственных предприятий <76>
Государственные предприятия используются для достижения определенных целей публичной политики, в особенности если их автономия является основным требованием. Их структура и финансирование допускают такую автономию в двух разных плоскостях: - с точки зрения независимости и репутации в качестве беспристрастных и не руководствующихся политическими соображениями поставщиков услуг, таких, к примеру, как содействие развитию отраслей по производству товаров и услуг культурного назначения или выработка и реализация кредитно-денежной политики Канады, и - с точки зрения повседневной деятельности (включая управление финансовыми, человеческими и физическими ресурсами), что позволяет организации реагировать непосредственно на потребности клиентов в тех коммерческих условиях, в которых компании частного сектора не были бы жизнеспособными по причине недостаточного объема рынка или слишком высокого уровня риска. Тем не менее публичные предприятия, будучи созданы правительством, не столь независимы, как обычные корпорации частного сектора. Контроль над ними со стороны правительства как на федеральном, так и на провинциальном уровне является существенным. В этой связи в законодательном акте о создании коронной корпорации указывается (непосредственно или посредством принятия нормативного акта) министр в составе правительства, которому будет подотчетна создаваемая корпорация. Такой министр будет в свою очередь подотчетен Кабинету, Парламенту или законодательному органу власти. Это обеспечивает конечную подотчетность в связи с использованием государственных средств данной коронной корпорацией. Несмотря на то что сделки с правительством государственные корпорации заключают на условиях коммерческой сделки между независимыми сторонами, будучи публичными учреждениями, они в конечном счете подотчетны правительству, поскольку имеют дело с государственными средствами. У правительства есть ряд инструментов, с помощью которых оно может влиять на поведение государственных корпораций, например, полномочия по даче указаний, утверждению корпоративных планов, назначению тех или иных лиц на ключевые должности, а также по утверждению финансирования корпораций или предоставления гарантий в отношении такого финансирования. Корпорации также обязаны проходить обязательные проверки со стороны государственных должностных лиц <77>. -------------------------------- <77> См.: Auditor General Act, R. S.C., c. A-17 и Auditor General Act, R. S.Q., V-5.01.
Внесение изменений и дополнений в акты об учреждении корпораций
Чаще всего правительство учреждает корпорации путем принятия специальных законодательных актов. В таком акте точно определяется, каким образом корпорация будет функционировать, как она будет принимать решения, как финансироваться и т. д., что во многом напоминает устав корпорации частного сектора. Поскольку уставом государственного предприятия является сам законодательный акт, Парламент может вносить поправки в последний, используя для этого обычную процедуру внесения изменений и дополнений в статуты.
Полномочия давать указания
Полномочия по даче указаний представляют собой право правительства вмешиваться в управление коронной корпорацией путем дачи указаний совету директоров в отношении совершения тех или иных действий, если правительство полагает, что такие действия отвечают общественным интересам. Статут, регулирующий функционирование федеральных публичных предприятий с 1984 г., - Закон о финансовом управлении (Financial Administration Act, или FAA) <78> - требует, чтобы директора незамедлительно выполняли указания, отданные соответствующим министром после консультации с советом директоров корпорации <79>. Требование следовать таким указаниям воспроизведено в законодательном акте об учреждении каждой государственной корпорации <80>. -------------------------------- <78> R. S. 1985, с. F-11. <79> Ibid. 89 - 89.1. <80> См.: Canada Deposit Insurance Corporation Act, R. S. 1985, c. C-3 (CDIC), s. 10 (4); Canadian Dairy Commission Act, R. S. 1985, c. C-15 (CDC), s. 11 (1); Canada Post Corporation Act, R. S. 1985, c. C-10 (CPC), s. 22 (1). Применительно к Квебеку см.: Act respecting the Societe des alcools du Quebec, R. S.Q., с. S-13 (SAQ), s. 37, Act respecting the Societe des etablissements de plein air du Quebec, R. S.Q., c. S-13.01 (SEPAQ), s. 30.
Утверждение корпоративных планов
Закон о финансовом управлении требует, чтобы все коронные корпорации ежегодно представляли корпоративный план на утверждение соответствующему министру. Такой корпоративный план должен охватывать все предприятия и направления деятельности (в том числе инвестиции) корпорации и дочерних предприятий с ее стопроцентным участием (при наличии таковых) <81>. -------------------------------- <81> FAA, s. 122.
Назначение на ключевые должности
Управление государственными корпорациями осуществляет совет директоров, который принимает на себя ответственность за руководство организацией, определение стратегических направлений ее деятельности, контроль за деятельностью управляющих и их подотчетность <82>. Членов совета директоров в большинстве случаев назначает правительство <83>. -------------------------------- <82> См.: Review - Canada's Crown Corporations, at s. 3.3. <83> См.: FAA (см. сноску 78 выше), s. 105. См. также: CDIC, s. 5 (1), 6 (1); CDC, s. 3 (2); CPC, s. 6 (2), 7 (1), 8 (1). Применительно к Квебеку см.: SAQ, s. 7; SEPAQ, s. 4, Act respecting the Societe de l'assurance automobile du Quebec, R. S.Q., c. S-11.011 (SAAQ), s. 7, Hydro-Quebec Act, supra note 26 (HQ), s. 4, Act respecting the Caisse de depot etplacement du Quebec, R. S.Q., c. C-2 (CDP), s. 5.
Утверждение финансирования корпораций и предоставление гарантий в отношении такого финансирования
В случае, если корпорации необходимо финансирование, правительство может после утверждения предоставить гарантии в отношении привлекаемых корпорацией кредитов <84>. -------------------------------- <84> См., например: SEPAQ, s. 27; SAAQ, s. 22; HQ, s. 28.
Проверки
Коронные корпорации должны проверяться, и отчеты о таких проверках должны представляться соответствующему министру <85>. -------------------------------- <85> См.: FAA, s. 132 ff. См. также CDIC, s. 43; CPC, s. 33 (1). Применительно к Квебеку см.: SAQ, s. 60; SEPAQ, s. 35; SAAQ, s. 20; HQ, s. 21; CDP, s. 13.2 ff.
Коронная корпорация как агент короны или уполномоченное лицо (mandatary) государства
Большинство канадских государственных предприятий имеют статус агента короны или, в Квебеке, - уполномоченного лица государства. Основным юридическим последствием такого статуса указанных предприятий является распространение на предприятия всех привилегий и иммунитетов короны и государства, вне зависимости от того, проистекают ли они из королевских прерогатив, возникших из общего права, или из законодательства <86>. -------------------------------- <86> Garant. Droit administratif, at 158.
Данный статус обычно предоставляется коронным корпорациям или юридическим лицам публичного права посредством включения соответствующего прямого указания в законодательный акт об их учреждении <87>. Поскольку законодатели столь часто прибегают к прямому указанию в целях предоставления статуса агента или уполномоченного лица, можно сделать вывод о существовании презумпции, согласно которой корпорация не является агентом короны, если ей не предоставлен такой статус в законе о ее учреждении. Однако по прошествии лет канадские суды стали сами определять, какие корпорации являются агентами короны или уполномоченными лицами государства, а какие - нет, даже в отсутствие соответствующей специальной формулировки в законах об учреждении таких корпораций. -------------------------------- <87> See: CDIC, s. 3; CDC, s. 4; CPC, s. 23, 24. Применительно к Квебеку см.: SAQ, s. 4; SEPAQ, s. 3; HQ, s. 13; CDP, s. 4, annex. См. также: Government Corporations Operation Act, R. S. 1985, с. G-4, s. 3: "Каждая корпорация для всех ее целей является агентом Ее Величества, действующей от имени Канады". См. также раздел 6 того же Закона: "Настоящий Закон применяется к любой корпорации только с даты выпуска прокламации Генерал-губернатором, в которой объявляется о применении настоящего Закона к такой корпорации".
Чтобы определить, есть ли у корпорации такой статус, суды используют функциональный критерий и критерий, касающийся контроля. Следует, однако, отметить, что критерий контроля недавно заменил собой функциональный критерий, и теперь функциональный критерий в действительности не используется. Тем не менее имеет смысл коротко остановиться на обоих этих критериях.
Функциональный критерий <88>
При применении данного критерия исходят из того, что если соответствующее лицо выполняет государственные функции, то оно действует в качестве инструмента государства и, следовательно, должно быть его агентом или уполномоченным лицом. С другой стороны, если данное лицо выполняет функции, подобные деятельности частного агента, оно не может считаться агентом короны или уполномоченным лицом государства, даже если его действия могут отвечать интересам государства. Вопрос заключается в том, каковы функции государства. Данный критерий с очевидностью носит субъективный характер. С одной стороны, он позволяет судьям определять характер и объем государственных функций. С другой стороны, судьи полностью по своему усмотрению могут решить, относится ли деятельность корпорации к разряду функций государства. На самом деле здесь нет универсального критерия, который бы позволял определить, что - в соответствии с функциональным критерием - должны представлять собой агент короны или уполномоченное лицо государства. Несмотря на сильные расхождения во взглядах по данному вопросу, перечисленные ниже функции, как представляется, рассматриваются в целях присвоения корпорациям статуса агента короны или уполномоченного лица государства: - функции, которые связаны с королевскими прерогативами или аналогичными полномочиями (международные дела, отправление правосудия, военные функции и т. д.); - функции, осуществляемые в военное время органом регулирования; - функции, осуществляемые в мирное время органом регулирования или патрульной полицией; - функции, которые связаны с учреждениями социального страхования или социального обеспечения (в широком смысле).
Критерий, связанный с контролем <89>
После того, как стало очевидным, что функциональный критерий приводит только к неопределенным и непоследовательным результатам, суды разработали критерий, связанный с контролем. "Настоящий критерий для целей определения того, является ли данная корпорация или данное агентство агентом короны или порождением короны и имеет ли она или оно вследствие этого право на привилегии, иммунитеты и прерогативы короны, заключается в том, в какой мере корона осуществляет или сохраняет за собой права контроля в отношении такой корпорации или агентства" <90>. В соответствии с указанным критерием судьи обращают внимание в основном на экономические и финансовые аспекты юридических отношений между корпорацией и правительством. Ниже приводятся некоторые факторы, которые в различных их сочетаниях и модифицированных вариантах позволили судам установить, что та или иная корпорация является агентом короны или уполномоченным лицом государства: -------------------------------- <90> Дело Braeside Farms Ltd. et al. v. Nova Scotia Farm Loan Board et al., (1973) 36 D. L.R. (3d) 75, 80 (Апелляционный суд провинции Новая Шотландия).
- прибыль корпорации должна перечисляться в Фонд консолидированных доходов данной провинции или Канады или должна передаваться в доверительное управление короне или государству; - доходы корпорации имеют своим источником плату, взимаемую за пользование государственным имуществом; - корпорация не вправе по своему усмотрению решать, как будут использоваться ее доходы, и правительство обладает полным контролем над инвестированием ее прибыли; - у корпорации могут быть долговые обязательства, установленные в пользу короны или государства; государство предоставляет гарантии по долгам корпорации; - корпорация финансируется за счет государственных средств; - корпорация распоряжается имуществом короны или государства, причем за короной или государством сохраняются права собственности на все, чем владеет и что приобретет в будущем корпорация; - корпорация занимает объекты имущества, принадлежащие короне или государству; - корпорация является предметом строгого контроля со стороны правительства в том, что касается полномочий корпорации по привлечению заемных средств, выпуску долговых инструментов, обременению ипотечным залогом ее имущества или имущества, находящегося в ее владении, а также полномочий по заключению договоров; - правительство имеет право вето в отношении действий корпорации. В Квебеке сложилась еще более интересная ситуация, поскольку законодатели используют две различные формулировки для целей предоставления государственному предприятию статуса агента. Иногда законодатель указывает, что то или иное предприятие является уполномоченным лицом государства <91>, а иногда - что предприятие имеет права и обязательства уполномоченного лица государства <92>. -------------------------------- <91> См., например: SEPAQ, s. 3: "Общество (Societe) является уполномоченным лицом государства". <92> См., например: SAQ, s. 4: "Компания имеет права и несет обязательства уполномоченного лица государства".
Разница, по мнению одного из авторов <93>, заключается в следующем (если допустить, что корпорация учреждается с формированием ее уставного капитала). Собственником уставного капитала является Министр финансов, который затем становится единственным акционером корпорации. Следуя нормам законодательства об акционерных обществах, с самого начала здесь не возникает агентских отношений между акционерами и корпорацией, точно так же, как здесь не возникает агентских отношений между акционерами и органами управления корпорацией. Агентские отношения обычно существуют только между органами управления корпорацией и самой корпорацией. Следовательно, поскольку корпорация с технической точки зрения не является агентом акционера, разница в формулировках, как представляется, имеет смысл. Проблема заключается в том, что данная формулировка не ограничивается исключительно корпорациями с уставным капиталом, но распространяется и на корпорации без такового <94>. -------------------------------- <93> Garant, Droit administratif, at 141 - 142. <94> См., например: An Act respecting the Societe de developpement des entreprises culturelles, S. Q. 1994, с. 21; An Act respecting the Societe nationale de l'amiante, R. S.Q., с. S-18.2; An Act respecting the Societe de developpement immobilier du Quebec, R. S.Q., с. S-11; An Act respecting the Societe de radio-telediffusion du Quebec, R. S.Q., c. S-11.11.
Последствия статуса агента короны или уполномоченного лица государства
В общем случае на любую корпорацию, учрежденную правительством, распространяются те же нормы общего права, которые применимы к частному сектору. Она связана законодательством. Однако публичным предприятиям, которым был предоставлен статус агента государства, предоставляется иммунитет принципала, т. е. иммунитет государства <95>. Как было показано в вступлении, на государство не распространяется никакой закон, если в законе не содержится положение о том, что государство связано таким законом <96>. -------------------------------- <95> Barbe. Les entreprises publiques, at 615. <96> На федеральном уровне: Interpretation Act, s. 17: "Никакой законодательный акт не является связывающим для Ее Величества и не оказывает какого бы то ни было влияния на Ее Величество или права или прерогативы Ее Величества, за исключением того, что упоминается или указывается в таком законодательном акте". На провинциальном уровне: Interpretation Act, s. 42: "Никакой статут не оказывает влияния на права государства, если такие права особо не указаны".
Корпорация, которой предоставляется статус агента государства, следовательно, пользуется многими привилегиями.
Судебный порядок
На федеральном уровне Федеральный суд ранее обладал исключительной юрисдикцией по рассмотрению исков к короне. В этой связи любое лицо, которое желало предъявить иск к корпорации, являющейся агентом короны, не могло прибегнуть к обычной и удобной процедуре обращения в провинциальный суд. Однако данная привилегия с тех пор была отменена в законодательном порядке, и иск против коронных корпораций может быть предъявлен в соответствующем суде, как это делалось бы в случае, если бы такие корпорации не были агентами короны <97>. -------------------------------- <97> FAA, s. 98; C. C.P., s. 94.
На уровне провинции проблем в этой связи не возникает, поскольку государство на провинциальном уровне не пользуется никакими особыми иммунитетами с точки зрения суда, в котором ему может быть предъявлен иск. Тем не менее для государства предусмотрены некоторые процессуальные преимущества, такие, как срок продолжительностью 30 дней, отведенный для целей явки перед судом при начале судебного разбирательства против государства, при том что в случае частных физических лиц такой срок составляет всего 10 дней <98>. -------------------------------- <98> C. C.P., s. 94.6, 119.
Гражданская ответственность
На коронные корпорации, являющиеся агентами короны, и юридических лиц публичного права, являющихся уполномоченными лицами государства, распространяется общее законодательство об ответственности (common law of liability). Это означает, что точно так же, как и корона, и государство, такие корпорации и юридические лица отвечают за любой ущерб, за который они отвечали бы, если бы были частными лицами <99>. Что касается договоров, то суды применяют обычное договорно-обязательственное право (common law of contracts) как к короне, так и к ее агентам. -------------------------------- <99> Crown Liability and Proceedings Act, s. 3: "Корона несет ответственность за ущерб, за который она, будучи лицом, несла бы ответственность [...]".
В Квебеке нормы, касающиеся ответственности и содержащиеся в Гражданском и Гражданском процессуальном кодексах, применяются к государственным корпорациям, являющимся агентами государства, точно так же, как они применяются к любому физическому лицу. Однако государство пользуется защитой от ответственности, возникающей из любых действий корпорации <100>. Таким образом, лицо, которому публичная корпорация причинила вред, не может предъявить иск непосредственно к государству на основании концепции поручения, т. е. путем предъявления иска принципалу в связи с действиями агента. -------------------------------- <100> См.: C. C.P., s. 94.1: "Никакое регрессное требование, которое может быть предъявлено к государственной организации или любому иному юридическому лицу публичного права, не может быть предъявлено к государству".
Уголовная ответственность
Коронные корпорации, являющиеся агентами короны, и юридические лица публичного права будут, как и корона или государство, пользоваться иммунитетом от ограничивающего законодательства, если прямо не оговорено, что корона или государство связаны таким законодательством <101>. Тем не менее, несмотря на предоставленный таким корпорациям иммунитет от уголовного законодательства, в их интересах следовать правилам и вести себя подобно добропорядочным "корпоративным гражданам". -------------------------------- <101> Интересный пример такого положения можно найти в принятой в Квебеке Хартии французского языка (Charter of the French Language), R. S.Q., c. C-11, которая прямо предусматривает применение Хартии к государственным агентствам.
Исполнение судебных решений
В канадском публичном праве существует презумпция, согласно которой государство является состоятельным и будет следовать рекомендациям о возмещении ущерба физическому лицу; результатом этой презумпции стала нынешняя ситуация, в которой закон запрещает принудительное исполнение в отношении государства <102>. -------------------------------- <102> См.: Crown Liability and Proceedings Act, s. 29, а также статью 94.9 Гражданского процессуального кодекса Квебека.
Коронная или государственная корпорация, являющаяся агентом короны (государства), неизменно пользуется той же привилегией с учетом определенных особых положений уполномочивающего законодательства (enabling legislation). Однако все денежные средства, причитающиеся к уплате физическому лицу по судебному решению, вынесенному против корпорации, а также проценты на них могут быть взысканы из средств, управление которыми осуществляет соответствующая корпорация <103>. -------------------------------- <103> Barbe. Les entreprises publiques, at 641. Следует всегда помнить в этой связи, что активы публичного предприятия, присваиваемые в общественных интересах, выигрывают в результате особого режима, предусматриваемого согласно статье 916 ГКК. См. выше раздел "Двойственный характер собственности и юридические лица публичного права". Исключение также предоставляется на муниципальном уровне (см. Закон о городах - Cities and Towns Act), R. S.Q., s. C-19, s. 604: "Если муниципальное образование, против которого вынесено решение суда, владеет имуществом от своего собственного имени, на такое имущество может быть наложен арест и против него может быть обращено взыскание в обычном порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом".
В Квебеке для некоторых корпораций прямо предусматривается исключение, в соответствии с которым им не предоставляется привилегия такого рода <104>. Таким образом, с точки зрения исполнения судебных решений в провинции существует три вида ситуаций: корпорация, которая является агентом государства и пользуется статусом государства по публичному праву; корпорация, которая является агентом государства и на которую может быть обращено взыскание по судебному решению на основании специального положения в законодательном акте об учреждении такой корпорации; и наконец, корпорация, которая не является агентом государства. -------------------------------- <104> См., например: SAQ, s. 4.
Судебный приказ (mandamus)
Канадское публичное право не разрешает предъявлять иск с требованием реального исполнения (mandamus) против государства. То же правило применяется к государственным корпорациям, которые являются агентами государства <105>. -------------------------------- <105> Статья 94.2 Гражданского процессуального кодекса Квебека прямо предусматривает следующее: "Никакие необычные регрессные требования не могут быть предъявлены правительству, и против него не могут быть приняты никакие обеспечительные меры".
Судебные запреты
В качестве общего правила канадское публичное право не допускает вынесение судебных запретов против государства или его агентов. Однако многие решения, вынесенные верховными судами данной страны, предусматривали, что судебный запрет при определенных обстоятельствах мог быть вынесен в качестве средства защиты против агента государства, в особенности в случаях, когда такой агент вступал в коммерческую конкуренцию с частным предприятием.
Налогообложение
Как мы уже видели, корона пользуется конституционным иммунитетом от любого налогообложения <106>. Таким образом, коронные корпорации, являющиеся агентами короны, освобождаются от налога на прибыль, за несколькими прямо предусмотренными исключениями <107>. -------------------------------- <106> См. выше. См. также раздел 125 Закона о Конституции 1867 г. (см. сноску 28): "Никакие земли и объекты имущества Канады и любой ее провинции не подлежат налогообложению". <107> Канадская корпорация страхования вкладов (Canada Deposit Insurance Corporation) и Почтовая служба Канады (Canada Post), к примеру, не освобождены от уплаты налога на прибыль.
Проблемы, связанные со статусом агента короны
Значение государственных корпораций в экономике Канады возрастает. Как представляется, государство все сильнее вмешивается в экономику. Хотя предоставленное государству разрешение на участие в экономике не вызывает серьезных идеологических разногласий (действительно, такое участие иногда необходимо, поскольку частные предприятия не способны реализовать многие дорогостоящие проекты, которые правительство в настоящее время осуществляет по социальным или политическим целям), определенное беспокойство вызывает тот факт, что государству разрешается участвовать в экономике не на равных условиях, поскольку оно может извлекать выгоду из прерогатив и иммунитетов, которыми не могут воспользоваться его конкуренты из частного сектора <108>. Обоснование предоставления таких прерогатив коронным корпорациям - непростая задача, и, возможно, именно по этой причине в законодательных актах об учреждении таких корпораций в явной форме предусматривается отказ от предоставления им некоторых привилегий, которые обычно предоставляются агенту государства; к таким привилегиям, к примеру, относятся право предъявлять иск к федеральной короне (или ее агентам) только в Федеральном суде <109> и иммунитет от налогообложения, который может создать для государственной корпорации ненадлежащие преимущества в рамках конкурентной борьбы такой корпорации непосредственно с предприятиями частного сектора. -------------------------------- <108> Barbe. Les entreprises publiques, at 604. <109> Ibid.
Имущество коронной или государственной корпорации
Имущество, которым владеет коронная или государственная корпорация, может представлять, а может и не представлять собой часть государственной собственности. Как правило, корпорации, основная деятельность которых связана с развитием или содействием социальной, культурной или экономической деятельности, являются агентами короны или уполномоченными лицами государства. Они отвечают за управление имуществом, которое обычно составляет часть государственной собственности. С другой стороны, корпорации, которые заняты в промышленности и торговле и конкурируют в рамках своей деятельности с частными предприятиями, нередко являются собственниками своего имущества, которое не составляет часть государственной собственности, хотя в конечном счете такое имущество и принадлежит государству. Как мы видели ранее, имущества, образующие часть государственной собственности, имеют определенные прерогативы, которые не зависят от статуса владеющего ими лица. Таким образом, даже несмотря на то, что та или иная корпорация может не быть агентом короны и может не пользоваться выгодами, связанными с персональными прерогативами короны, если такая корпорация управляет имуществами, составляющими часть государственной собственности, то такие имущества остаются защищенными от их приобретения в силу давности, обладают иммунитетом от налогообложения, а также иммунитетом от ареста и реквизиции - в отличие от имуществ обычного частного предприятия <110>. -------------------------------- <110> Более подробно об этом см. выше.
Другой подход к участию государства в экономике: государственно-частное партнерство
В новую эпоху все большей урбанизации и растущего спроса на самые разнообразные коммунальные услуги, в том числе на услуги по ремонту и замене устаревших и неэффективных объектов инфраструктуры, а также сталкиваясь со все более наглядной неспособностью государственных органов удовлетворять такой спрос адекватным образом, Правительство Квебека открыло дорогу новой форме предпринимательства: государственно-частному партнерству (ГЧП). Хотя эту форму многие считают спорной и рассматривают в качестве варианта участия в частичной приватизации услуг, которые должны признаваться коммунальными по своему существу, данная политика отражает понимание необходимости делегировать больший объем полномочий (в особенности на уровне управления муниципальными образованиями), с тем чтобы перенести ответственность за исполнение и финансирование таких обязательств на муниципальные образования, позволив им в то же время начать с частным сектором диалог в тех областях, которые традиционно относились к государственной собственности. Эти области, к примеру, включают водопроводы и системы распределения воды, канализационные системы и системы обработки сточных вод, дороги и даже пенитенциарные учреждения. Хотя предприятия такого смешанного типа распространены в Европе и в особенности во Франции, для Квебека они представляют новое явление. Достоинства таких предприятий еще не столь широко признаются в провинции Квебек, и общественное мнение на сей счет по-прежнему остается весьма противоречивым, в особенности с учетом того, что частный сектор обычно участвует в таких предприятиях лишь в том случае, если государство может гарантировать возможность получения значительной прибыли за счет оказания коммунальных услуг, традиционно не являвшихся источником прибыли для тех организаций, которые отвечали за их оказание <111>. -------------------------------- <111> См. результаты национального опроса, посвященного отношению к государственно-частным партнерствам, проведенного в сентябре 2004 г. Советом Канады по государственно-частным партнерствам. Результаты можно найти в Интернете по адресу: http://www. pppcouncil. ca/poll. asp.
В соответствии с новым Законом об Агентстве Квебека по государственно-частным партнерствам (Agence des partenariats public-prive du Quebec) договор государственно-частного партнерства представляет собой "долгосрочный договор, в соответствии с которым государственный орган допускает предприятие частного сектора к участию (как с внесением финансового вклада, так и без такового) в проектировании, строительстве или эксплуатации объекта коммунальных служб. Целью договора может быть оказание коммунальных услуг. В договоре должны быть указаны результаты, которых следует достичь, и определено, как будут распределяться обязанности, инвестиции, риски и прибыли, с тем чтобы обеспечить более высокий уровень обслуживания граждан" <112>. Данный подход отличается от приватизации, поскольку правительство сохраняет за собой определенную ответственность за заключение договоров на оказание услуг и по-прежнему является подотчетным гражданам <113>. -------------------------------- <112> S. Q. 2004, c. 32, s. 6. <113> Более подробная информация о возможных типах ГЧП приведена в разъяснениях, которые были даны Советом Канады по государственно-частным партнерствам и которые можно найти в Интернете по адресу: http://www. pppcouncil. ca/aboutPPP_definition. asp.
По мнению правительства провинции Квебек, данная новая форма предприятий призвана "создать деловые отношения, при которых риски и навыки будут распределены так, чтобы можно было осуществить многие или все компоненты проекта" <114>. -------------------------------- <114> Secretariat du conseil du tresor. Public-private partnerships; см.: http://www. tresor. gouv. qc. ca/en/modernisation/partenariat/index. asp.
Говоря об ожидаемых выгодах, отмечают, что формула ГЧП, "по всей вероятности, обеспечит выигрыш с точки зрения снижения затрат и обеспечения более высокого качества в ситуациях, требующих использования самых современных технологических достижений, инновационных решений и (или) навыков частного сектора применительно к тем аспектам проекта, с которыми лучше всего может управляться именно частный сектор" <115>. Фактические результаты применения данной формы государственно-частного сотрудничества будут известны только после того, как будет накоплен опыт внедрения ряда таких схем. В этой связи также предстоит исследовать фундаментальные вопросы, связанные с подотчетностью. -------------------------------- <115> Там же.
ВЫВОДЫ
В современном государстве различие между так называемой государственной собственностью (Public Domain) и так называемой частной собственностью (Private Domain) остается фундаментальным, несмотря на глубокие социальные и политические изменения в наших обществах, которые произошли с того времени, когда эти различия были впервые определены. Разумеется, абсолютно необходимо, чтобы на товары и имущество, которые принадлежат государству и используются им для выполнения его функций в интересах граждан данного государства, распространялась особая защита от обычных механизмов ареста и лишения права собственности в порядке приобретательной давности. Точно так же такое имущество не должно быть объектом налогообложения со стороны органов власти различного уровня, борющихся за получение доходов. Тем не менее соответствующие механизмы защиты после их разработки и принятия должны быть тщательно адаптированы к конкретным ситуациям и условиям, которые существуют в тот или иной конкретный период времени. Необходимо всегда стремиться к обеспечению баланса между полной защитой и гибкостью. Кроме того, поскольку государство начинает непосредственно участвовать в коммерческой, промышленной, культурной и социальной деятельности, нередко конкурируя при этом с аналогичными предприятиями частного сектора, становится жизненно важным ограничить привилегии и иммунитеты, предоставляемые в отношении государственного имущества, собственно государственным сектором, с тем чтобы поддерживать жизнеспособную и динамичную конкурентную среду, в которой существует частный сектор. В тех случаях, когда государство осуществляет деятельность в определенных областях, в которых основное место занимает частный сектор, оно должно подчиняться тем же самым правилам и принципам, которые распространяются на конкурирующих с ним в этом секторе частных субъектов хозяйственной деятельности, должно быть связано такими правилами и принципами. Как мы показали, в Канаде и Квебеке такая тонкая настройка правоотношений между частным и государственным сектором может осуществляться различными путями, в основе которых лежат последовательно и четко сформулированные законодательные нормы, принятые компетентными органами. Когда правила игры четко определены и хорошо известны, субъектам частного и государственного секторов легче работать эффективно, пользуясь той определенностью и предсказуемостью, которые может обеспечить правовая система.
Название документа