О Концепции Федерального закона "Об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения"
(Галиновская Е. А.) ("Экологическое право", 2007, N 1) Текст документаО КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ УПОРЯДОЧЕНИИ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ, ВОЗНИКШИХ ПРИ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ" <*>
Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ
Галиновская Е. А., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения, кандидат юридических наук.
Приходится признать, что со времени первых лет аграрной и земельной реформ накопились проблемы правового характера, пока не получившие решения в законодательстве. Как представляется, это связано и с тем, что идеи реформ (прежде всего это касается процесса реорганизации колхозов и совхозов) не получили своевременной оценки, чтобы обнаруженные ошибки сразу могли быть исправлены. Так или иначе, одной из современных задач законотворческой деятельности оказывается решение затруднений при обороте сельскохозяйственных земель и продолжение формирования оптимального правового режима земель сельскохозяйственного назначения. Концепция Федерального закона об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения, - один из документов, разработанных в этом направлении. Концепция разработана Г. А. Волковым, доктором юридических наук, доцентом кафедры экологического права факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, и содержит ряд интересных предложений, заслуживающих обсуждения. Решение задач реализации права собственности на долю в праве общей собственности на земельные участки из земель реорганизованных колхозов и совхозов (земельную долю) является наиболее приоритетным, поскольку затрагивает большое количество субъектов, среди которых как организации, занятые в сельскохозяйственном производстве, так и граждане, обладающие правами на земельную долю. В Концепции изложены подходы к разрешению одной из наиболее существенных проблем, а именно: разрешение конфликта между сельскохозяйственной организацией и гражданами, приобретшими в ходе реорганизации колхозов и совхозов права на земельные доли. Тенденции по распространению и обострению конфликта, а также затруднения при его разрешении на основании действующего законодательства могут оказаться причиной социального напряжения, в связи с чем скорейшая разработка и принятие закона являются важной задачей законопроектной деятельности. Концепция основана на детальном анализе правоприменительной практики и нормативных правовых актов. Предложения Концепции охватывают практически весь круг отношений, очерченных предлагаемым к разработке Федеральным законом. В целом идеи Концепции, направленные на ускорение процессов распоряжения земельными долями, представляются убедительными. Действительно, с момента приобретения гражданами права собственности на земельную долю (пай) прошло достаточное количество времени, необходимое для определения юридической судьбы права в одном из установленных законодательно вариантов. Выраженный в Концепции подход, согласно которому в спорной ситуации право собственности на земельный участок в счет земельной доли переходит тому лицу, которое несет основное бремя содержания участка, также заслуживает поддержки. Это согласуется в том числе с общими принципами эффективного и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения хозяйствующими субъектами. Концепция, как следует из ее содержания, при решении конфликтной ситуации исходит преимущественно из учета требований по формированию и кадастровому учету земельного участка, а также юридической силы предоставленных гражданам и организациям документов, удостоверяющих права на земельные участки (земельные доли). Данный подход имеет основания и заслуживает внимания. В то же время считаем, в целях защиты прав субъектов на земельные участки следует обратиться и к общим положениям о праве собственности, правовым основаниям приобретения и прекращения прав на земельный участок (долю в праве общей собственности на земельный участок), которые в ряде случаев могут быть признаны и защищены в судебном порядке и при наличии у иных лиц документов о государственной регистрации права (на что в ряде случаев указывает и Концепция). Заметим при этом, что права граждан на земельные доли были приобретены и оформлены ими на основании нормативных правовых актов, действовавших на момент приобретения права. Кроме того, действия по оформлению прав на земельные доли осуществлялись при непосредственном и активном участии как администрации сельскохозяйственной организации, так и органов местного самоуправления. В связи с этим считаем, допущенные неточности при формировании земельных участков и предоставлении гражданам правоудостоверяющих документов не должны в любом случае порождать невыгодные последствия только для собственника земельной доли. Исходя из этого, а также исходя из общих положений о том, что право собственности, равно как и доля в праве общей собственности, не имеет срочного характера, а принудительное прекращение права собственности на основании ст. 35 Конституции может быть осуществлено только на основании решения суда, предложение об ограничении срока действия свидетельства на право собственности на землю, удостоверяющего право на земельную долю, вызывает сомнения. Предоставление гражданам свидетельства на право собственности на земельную долю осуществлялось, исходя из общих положений Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", а также Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и некоторых других, согласно которым право на земельную долю (пай) предоставлялось гражданам, которые впоследствии были обязаны (упомянутое Постановление Правительства РФ) или имели право (упомянутый Указ Президента РФ) распорядиться полученным правом. Таким образом, право сельскохозяйственной организации на соответствующие доли в праве на земельный участок возникало (должно было возникнуть) в связи с волеизъявлением собственника земельной доли об отчуждении земельной доли сельскохозяйственной организации, выраженным и оформленным в установленном порядке. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации устанавливалось, что владелец пая обязан подать заявление во внутрихозяйственную комиссию и указать в нем одну из следующих форм использования своего пая (доли), в том числе: передача пая (доли) в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество, передача пая (доли) в качестве вступительного взноса в кооператив. В данной ситуации если собственник земельной доли (пая) принял решение о распоряжении земельной долей самостоятельно, то свидетельство на право собственности на земельную долю, выданное после этого действия, не может иметь юридической силы, поскольку право на земельную долю в этот момент перешло иному собственнику. В то же время, если включение земельной доли до выдачи свидетельства произошло без волеизъявления собственника земельной доли, в том числе с нарушением процедуры подачи заявления во внутрихозяйственную комиссию, или установленного законодательством порядка внесения учредительного или вступительного взноса в соответствующую организацию, переход права собственности на земельную долю сельскохозяйственной организации не может считаться правомерным, а сельскохозяйственная организация - добросовестным приобретателем соответствующего права. Представленные положения предлагается дополнительно оценить в разработанной Концепции. Дополнительного обоснования требует предложение об ограничении выплат в виде компенсации лицам, имеющим свидетельства на право собственности на земельную долю в размере средней кадастровой стоимости или 50% кадастровой стоимости по муниципальному образованию. Проблему выплаты компенсации в случае, если право собственности на земельный участок в счет земельной доли признается за организацией, а также ряд других вопросов надлежит дополнительно увязать с характером отношений между организацией и гражданином, исходя из того, что гражданин, обладающий свидетельством о праве собственности на земельную долю, как правило, является и членом соответствующего акционерного общества, в качестве которого имеет право на получение дивидендов. При этом на практике известно, что размер дивидендов оказывался в течение всего периода времени либо минимальным, либо нулевым. Не вполне ясны основания, по которым, согласно Концепции, требование об оспаривании права собственности может быть предъявлено к любому лицу, право собственности которого зарегистрировано на выделенные части в виде самостоятельных земельных участков, за исключением граждан, которые выделили земельные участки в счет земельной доли для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Исходя из общих положений о защите нарушенного права, требование об оспаривании может быть предъявлено любому лицу, если оспаривающий считает его виновным в нарушении его прав.
Название документа